國際外空法體系下空間站商業(yè)化及其立法啟示

龍 杰

（深圳大學(xué) 法學(xué)院，廣東 深圳 518061）

一、空間站商業(yè)化與國際外空法體系

在人類外空活動發(fā)展歷程中，空間站是載人航天項目最關(guān)鍵的成就?？臻g站一般由核心艙和實驗艙兩大組成部分，包含了許多精尖的技術(shù)成果和大量資源投入。［1］空間站商業(yè)化起源于俄羅斯運營的和平號空間站（Mir），并在后來的國際空間站（ISS）中得到進一步發(fā)展。［2］1999年，美國一家名為MirCorp的公司第一次嘗試利用和平號空間站從事商業(yè)活動①MirCorp是一家于1999年創(chuàng)建的美國商業(yè)航天公司，該公司于1999年12月與俄羅斯簽訂了空間站租賃合同，并于2000年開展了空間站探索、空間站補給、外空行走、外空旅游等商業(yè)化項目。，雖然這個開創(chuàng)性的商業(yè)嘗試隨著2001年和平號的退役而終結(jié)，但其為此后的國際空間站商業(yè)化提供了寶貴經(jīng)驗，使得眾多空間技術(shù)和應(yīng)用找到了理想的研發(fā)和商業(yè)化平臺。②國際空間站(ISS)商業(yè)化的目標客戶是制藥公司、醫(yī)療設(shè)備開發(fā)商以及汽車制造公司。為了進一步鼓勵空間站商業(yè)化發(fā)展，國際空間站逐漸開放給各類實體用于尖端科學(xué)技術(shù)研究，例如生物技術(shù)、材料創(chuàng)新、生命科學(xué)以及流體物理學(xué)。此外，由于國際空間站在外太空的特殊軌道位置，其信號傳輸服務(wù)和高溫超導(dǎo)通信設(shè)備服務(wù)是私營商業(yè)投資公司青睞的投資項目。2020年5月31日，美國太空探索技術(shù)公司（Space X）利用獵鷹-9火箭，將搭載有兩名航天員的“載人龍”飛船發(fā)射升空，并順利與國際空間站對接。這是私人航天公司首次將人類送入太空，揭開了通過空間站系統(tǒng)進行商業(yè)載人航天的序幕。

中國空間站已進入密集發(fā)射建造階段，將于2022年組建完成并投入運營，具備開展廣泛的國際合作并適時促成空間站的商業(yè)化應(yīng)用的現(xiàn)實可行性③2018年，中國常駐維也納代表團與聯(lián)合國外空司在維也納共同舉辦中國空間站國際合作機會公告發(fā)布儀式，正式開啟中國空間站國際合作。根據(jù)該發(fā)布會的消息，參與空間站的合作方可以通過以下三種方式參與到中國空間站的國際合作中來：“一是利用參與方自行研制的實驗載荷在空間站艙內(nèi)開展實驗；二是利用中方提供的實驗載荷在空間站艙段內(nèi)開展實驗；三是利用自行研制的艙外載荷在空間站艙外開展實驗”。。傳統(tǒng)的外空商業(yè)化項目主要包括與衛(wèi)星相關(guān)的通訊、廣播、遙感、氣象和發(fā)射，隨著國際空間站成員國的增加以及私營實體的參與，新型的商業(yè)化項目也已成為現(xiàn)實?？梢灶A(yù)見，中國空間站潛在的商業(yè)化活動包括但不限于：常規(guī)化的空間站旅游、工業(yè)產(chǎn)品的外空研發(fā)和應(yīng)用、外空育種、外空養(yǎng)殖以及外空與地面的往返運輸。［3］當外空自然資源開采成為現(xiàn)實之時，中國空間站也將在這一重大商業(yè)活動中扮演不可或缺的角色。

中國載人航天工程辦公室表示中國空間站的國際合作應(yīng)當在互惠共利的基礎(chǔ)上，和平促進地球可持續(xù)發(fā)展，推動構(gòu)建人類外空命運共同體。這一表述與《外空條約》所確立的外空活動基本原則高度一致，即和平利用外空原則、人類共同利益原則以及國際合作原則①《外空條約》即1967年生效的《關(guān)于各國探索和利用包括月球和其他天體在內(nèi)外層外空活動的原則條約》，該條約第1、3、4、10條確立了和平利用外空原則、人類共同利益原則以及國際合作原則。。這些基本原則與中國空間站的商業(yè)化密切相關(guān)，能否處理好空間站商業(yè)化與外空基本原則的關(guān)系決定著該大型空間項目的長期可持續(xù)性。

在現(xiàn)有國際外空法體系中，外空商業(yè)化呈現(xiàn)出兩個主要特征：第一，在國際外空法監(jiān)管體系下，外空活動的主要監(jiān)管者和參與者是主權(quán)國家和政府間國際組織。然而，外空潛在的商業(yè)利益使得外空活動參與者逐漸多元化，非政府組織和私人實體都積極參與其中，這給現(xiàn)有的國際法制度帶來了挑戰(zhàn)。第二，與當前國際外空法體系維護人類共同利益的價值取向相反，外空活動商業(yè)化與私有化并行發(fā)展，空間商業(yè)活動中追求私人利益最大化逐漸成為主流價值取向。［4］例如外空活動中的私營實體要求對其獲取的外空資源和知識產(chǎn)權(quán)進行排他性的保護，這在一定程度上與人類共同利益原則產(chǎn)生了沖突。

長遠來看，特別考慮到諸如空間站這類大型空間項目的商業(yè)化發(fā)展，當下起源于冷戰(zhàn)時期的國際外空法制度，需根據(jù)外空活動的最新發(fā)展特點對其進行重新審視。結(jié)合外空商業(yè)化的主要特征以及現(xiàn)有外空法體系存在的不足，可以提出如下問題來反映空間站商業(yè)化與外空法的相關(guān)性：現(xiàn)有外空條約體系是否足以規(guī)制新興的空間站商業(yè)活動？《外空條約》確立的共同利益原則是否能夠與空間站商業(yè)活動的私人利益取向相協(xié)調(diào)？對于特定的空間站商業(yè)項目，應(yīng)當如何適用外空法規(guī)則，以及如何解決外空法體系的現(xiàn)存問題來促進外空商業(yè)化的發(fā)展？如上問題是在空間站商業(yè)化發(fā)展過程中需要探究的前提性問題，這些問題的答案與方案不僅影響著國際外空法體系的演進，還決定著載人航天商業(yè)化制度構(gòu)建的走向。

二、國際外空法原則與空間站商業(yè)化

中國空間站在國際合作的背景下，其搭載的空間科學(xué)實驗平臺將具有不可估量的商業(yè)化潛力和價值。如何鼓勵更多的政府和非政府實體參與到空間站的商業(yè)化活動中來，同時實現(xiàn)空間站的可持續(xù)發(fā)展已成為新空間站時代亟待解決的現(xiàn)實問題。在已有的國際外空法框架下，《外空條約》確立了人類外空活動基本原則。由于這些原則具有明顯的公共利益性質(zhì)，而私人實體從事外空活動的目標主要是獲取商業(yè)利益，因此有必要探討外空法原則與商業(yè)外空活動的兼容性?；谕饪辗ㄔ瓌t應(yīng)當適應(yīng)外空活動新發(fā)展的立場，平衡公共利益與私人利益是國際外空法體系升級和國家空間立法的價值取向。

1.人類共同利益原則與中國空間站商業(yè)化

《外空條約》序言和第1條確立了人類共同利益原則。②《外空條約》序言：“確認為和平目的發(fā)展探索和利用外層空間,是全人類的共同利益，……”；第1條：“探索和利用外層空間（包括月球和其他天體），應(yīng)為所有國家謀福利和利益,而不論其經(jīng)濟或科學(xué)發(fā)展程度如何,并應(yīng)為全人類的開發(fā)范圍?！边@一原則對從事外空活動的國家提出了最基本的義務(wù)性要求，即各國在從事外空活動的過程中應(yīng)當考慮到所有國家的共同利益，不能以犧牲或減損他國利益的方式進行外空探索和利用。然而，新興的空間站商業(yè)活動主要目的在于獲取私人利益，這些商業(yè)活動是否可以按照共同利益原則的要求順利開展？特別是與中國空間站相關(guān)的商業(yè)活動能否同時為國際社會和私人實體帶來利益？要回答這些問題，有必要探討“人類共同利益”的法律效力和具體內(nèi)涵。

在《外空條約》起草過程中，參與國廣泛討論了“共同利益”在條約中應(yīng)有的地位。以美國為首的國家聲稱，“共同利益原則”只能放在條約的序言中作為各國的道德義務(wù)，一國開展外空活動沒有國際法義務(wù)顧及他國的利益；而另一些欠發(fā)達國家則認為應(yīng)當在條約正文中充分強調(diào)這一原則，有能力先開展外空活動并獲益的國家理應(yīng)考慮暫時不能進入外空的國家的利益。在條約的最終版本中，“共同利益原則”同時在序言和正文中得到體現(xiàn)，表明了發(fā)達國家承擔(dān)的大國責(zé)任與欠發(fā)達國家的利益訴求之間的平衡。根據(jù)《維也納條約法公約》的條約必守原則以及條約解釋通則①《維也納條約法公約》第26，31條。，《外空條約》締約國應(yīng)當在“共同利益”這一條約原則的基礎(chǔ)上開展外空活動，各國在追求空間資源開發(fā)利用利益最大化的過程中，應(yīng)當認識到包括月球和其他天體在內(nèi)的外層空間應(yīng)該是全人類的開發(fā)范圍，未參與外空活動的國家的利益也應(yīng)當?shù)玫阶鹬睾瓦m當?shù)年P(guān)照。

雖然《外空條約》未就“共同利益原則”的具體內(nèi)容作出規(guī)定，但從條約的目的和宗旨出發(fā)，共同利益原則的內(nèi)涵主要包括外空的自由探索和利用、科學(xué)考察的自由以及外層空間不能占為己有三個方面。提出這一論點有三方面的理由：第一，只有國家自由探索和利用外層空間的權(quán)利得到保障，才能談得上空間利益的獲取以及考慮其他國家的外空利益，可以說這是前提性的要素；第二，眾所周知，外空科學(xué)考察對于促進人類外空活動的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，人類外空探索前沿的不斷拓展和深入有賴于空間科學(xué)考察技術(shù)的發(fā)展，也可以說只有外空科學(xué)考察的權(quán)利和自由得到了保障，各國的外空活動才能夠為全人類提供更多的福祉和利益；第三，從外層空間的法律地位來看，各國不能通過任何方式據(jù)外層空間為己有，外層空間類似于地球表面的公海受到國際社會的共同保護，全人類共同利益的保護與這一公地的法律地位息息相關(guān)。

雖然國際社會承認共同利益原則的國際法律地位，但在商業(yè)外空活動中卻存在原則義務(wù)履行的困境。目前，無論是國際法還是國內(nèi)法都沒有具體闡述如何實現(xiàn)人類共同利益原則的途徑，這意味著沒有明確的“共同利益”定義，也意味著在空間站商業(yè)化的過程中無法確定應(yīng)當采取何種措施來履行《外空條約》項下的條約義務(wù)。針對這一困境，《月球協(xié)定》第11條提出了“人類共同遺產(chǎn)”這一概念。②1984年生效的《關(guān)于各國在月球和其他天體上活動的協(xié)定》（簡稱《月球協(xié)定》）。這一概念是指月球及其自然資源均是全人類的共同財產(chǎn)，即任何國家、政府間或非政府國際組織、國家組織或非政府實體或自然人都不能獨自占有月球的自然資源。當月球的自然資源開采即將可行時，《月球協(xié)定》第11條進一步規(guī)定國際社會應(yīng)當建立月球資源開采和分配的國際制度。這種制度應(yīng)當指導(dǎo)全人類有序地開發(fā)月球資源，對開采的資源進行合理的管理，并在締約國間公平分享這些資源帶來的利益，且應(yīng)特別照顧到發(fā)展中國家的需求。［5］“人類共同遺產(chǎn)”這一概念是解決平衡公共利益和私人利益這一問題的初步嘗試，雖然航天國家并不認同這一可能會減損其外空利益的條約條款，但這一概念下提出的資源分配機制不失為解決本文所述困境的一個理想方案。［6］除了這一方案，也有學(xué)者提出建立一個類似國際海底管理局的“國際空間局”，［7］該機構(gòu)負責(zé)外空資源開發(fā)和利用以及利益的分配事宜，但考慮到國際海底管理局這一方案在實施過程中阻力重重，由此可以預(yù)判參照這一模式對外空獲取的利益進行管理也會存在諸多難題。隨著中國空間站可能的商業(yè)化應(yīng)用即將成為現(xiàn)實，建立一套適當照顧到人類共同利益，特別是發(fā)展中國家利益的機制應(yīng)當?shù)玫娇臻g站項目參與國的重視，這不僅是履行《外空條約》締約國義務(wù)的體現(xiàn)，也是航天大國和強國在國際舞臺上應(yīng)當展現(xiàn)的負責(zé)任姿態(tài)。

2.國際合作原則與中國空間站商業(yè)化

1961年，聯(lián)合國大會決議首次強調(diào)了“國際外空合作”的重要性。③聯(lián)合國決議：UNGA Res.1721 A and B(XVI)(1961年12月20日)。1963年，國際合作被聯(lián)合國確認為外空活動最重要的指導(dǎo)原則之一④聯(lián)合國決議：UNGA Res.1962(XVIII)(1963年12月13日)。，這一原則最終于1967年在《外空條約》中得到確認，并成為國際社會普遍接受的外空法原則。1996年，聯(lián)合國通過《外空合作宣言》系統(tǒng)闡述了空間合作原則，呼吁國際社會通過國際合作的方式開展外空活動來促進各國的福利和利益。⑤聯(lián)合國決議：UNGA Resolution 51/122(1996年12月13日)?！蛾P(guān)于開展探索和利用外層空間的國際合作，促進所有國家的福利和利益，并特別要考慮到發(fā)展中國家的需要的宣言》，簡稱《外空合作宣言》。該決議不僅列出了國際空間合作可能的方式（即形式方面的要求），也列出了空間合作的條件（即實質(zhì)性的要求）。［8］在形式要求方面，合作的類型和形式可以是非常靈活的，如政府和非政府間合作、商業(yè)和非商業(yè)事務(wù)合作、以及全球及區(qū)域或雙邊范圍內(nèi)的合作。此外，發(fā)展中國家和發(fā)達國家之間的空間合作也包括在內(nèi)。關(guān)于空間合作的實質(zhì)性要求，最基本的要求是尊重合作方的自主權(quán)，以及應(yīng)該在相互接受和平等的基礎(chǔ)上開展國際合作。該決議還特別強調(diào)在開展空間合作的過程中要考慮發(fā)展中國家的特殊需求。［9］該決議對于空間合作進行了靈活的詮釋，這為空間站商業(yè)化過程中的國際合作提供了指導(dǎo)。

根據(jù)我國國務(wù)院2016年12月發(fā)布的《中國的航天》白皮書，“開放發(fā)展”是中國航天事業(yè)的重要發(fā)展原則，這意味著我國在載人航天事業(yè)中堅持獨立自主的同時，也開放國際合作，致力于國際社會航天事業(yè)的共同進步和長期可持續(xù)發(fā)展。近十年來，我國參與了各種國際空間合作與協(xié)作活動，簽署了大量多邊和雙邊空間協(xié)議，與不同國家、空間機構(gòu)和國際組織達成了各類航天發(fā)展合作協(xié)議和諒解備忘錄，并積極促進中國企業(yè)參與國際航天商業(yè)活動。我國的一系列實踐表明，中國空間站商業(yè)化過程中進行國際合作是必然的最佳選擇。

回顧人類的空間事業(yè)發(fā)展歷程，可以看出國際合作的必要性源于外空活動本身的高技術(shù)、高投入和高風(fēng)險性。［10］國際空間合作不僅有效減輕了一國進行外空活動所需的大量資金和技術(shù)投入的負擔(dān)，而且還分散了潛在的風(fēng)險。因此，在發(fā)展載人空間站等大型空間項目時，國際合作往往成為一項理想的選擇。［11］長遠來看，中國空間站項目通過與其他國家進行合作，能夠達到優(yōu)化和整合技術(shù)、資金和人力的積極效果。［12］

我國已經(jīng)在多個國際場合表明中國空間站將充分貫徹國際合作原則。在中國空間站正式建成之前，中國載人航天辦（CMSA）已經(jīng)與聯(lián)合國外層空間事務(wù)廳（UNOOSA）簽署了《合作框架協(xié)議》，以及《中國空間站合作利用的資金安排協(xié)議》。在合作框架內(nèi)，雙方將協(xié)同通過中國空間站為聯(lián)合國會員國提供搭載空間實驗、宇航員、工程師的各類外空商業(yè)化活動。雙方還將在外空飛行、提高公眾對載人航天的認識、載人航天應(yīng)用、外空技術(shù)能力建設(shè)等方面開展全方位的空間合作。中國與聯(lián)合國的空間合作協(xié)議為空間合作原則在空間站商業(yè)化過程中的貫徹實施提供了良好的范本，并將在即將開展的中國空間站國際合作中為參與方提供寶貴的經(jīng)驗。

三、外空條約體系與空間站商業(yè)化

中國空間站商業(yè)化意味著私人實體也有可能參與到合作項目中。雖然私人實體不能夠成為國際外空法主體，但其將會以與政府主體相同的方式參與商業(yè)外空活動。私人實體之所以能夠參與外空活動，其合法性來源于《外空條約》第6條的規(guī)定：“非政府團體在外層空間（包括月球和其他天體）的活動，應(yīng)由有關(guān)的締約國批準，并連續(xù)加以監(jiān)督?！本唧w來看，非政府實體，包括私營企業(yè)，只需滿足下列兩個條件便有權(quán)開展外空活動：①非政府實體的外空活動受到締約國的授權(quán)和持續(xù)監(jiān)督；②國家對非政府實體開展的外空活動承擔(dān)國際責(zé)任。［13］只有當相應(yīng)的國家履行了本條規(guī)定的條約義務(wù)時，經(jīng)過其授權(quán)許可的實體才能夠擁有國際法上的資格從事外空活動。

根據(jù)《外空條約》的規(guī)定，私營實體也能夠在國家確認的前提下獲得國際法上的資格參與外空活動。當私人實體以自己的獨立資格參與到空間站的商業(yè)活動中時，將不得不面對一系列新舊法律問題帶來的挑戰(zhàn)：空氣空間和外層空間的劃界問題；外空游客的法律地位問題；私人實體和主權(quán)國家的責(zé)任分擔(dān)問題；外空商業(yè)活動中的登記問題等。能否妥善解決這些法律問題對于空間站的可持續(xù)商業(yè)化運營具有深遠影響。

1.《外空條約》

1967年生效的《外空條約》建立了探索和利用外層空間的基本國際法律框架，有必要在外空商業(yè)化的大背景下對中國空間站商業(yè)化與《外空條約》的相關(guān)性進行分析研究。急需解決的首要問題是中國空間站的商業(yè)化活動能否在現(xiàn)有外空條約體系下得到充分的國際監(jiān)管，由于空氣空間與外層空間適用兩套完全不同的國際法律制度，［14］所以空間站商業(yè)化的法律適用問題首先需要明確外層空間與空氣空間的劃界。

《外空條約》被用于規(guī)范人類在外空開展的全部活動，外層空間的法律地位也在其規(guī)定中得到了明確的闡述。在條約的起草過程中，各國意識到外層空間的劃界問題涉及到各種復(fù)雜的因素而難以確定，為了促使這一條約能夠盡快通過，起草者刻意回避在條約中提及劃界問題。①聯(lián)合國于1959年首次在其和平利用外層空間特設(shè)委員會提出確認外層空間的界限問題。該問題在接下來的和平利用外層空間委員會每年的議程中都會被正式列入議程討論。參見UN Doc.A/4141。盡管國際社會廣泛認可和討論了空氣空間和外層空間劃界的重要性和必要性，但各國逐漸認識到，由于各種原因的限制，②例如各國不同的空間科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平、不同的國家安全和國家利益訴求。通過具有國際法律約束力的協(xié)議就該問題達成共識愈發(fā)困難。面對這一尷尬的局面，國際社會可以嘗試轉(zhuǎn)換原有的思維模式，尋找更為現(xiàn)實的途徑來解決空間劃界這一傳統(tǒng)外空法問題。

從聯(lián)合國外空委出臺的各種決議的效力以及國家空間立法的實踐來看，國際社會可以以一種務(wù)實的方式來促成各國對于劃界問題形成一致的立場。聯(lián)合國外空委可以嘗試提出關(guān)于空間劃界問題的決議草案，隨后各會員國對該草案進行討論和反饋，并根據(jù)最終通過的決議內(nèi)容結(jié)合本國的實際情況在本國的國家空間立法中對空間劃界問題進行界定。此外，國家也可以針對空間劃界問題單個或者聯(lián)合其他國家發(fā)表建議和聲明。這樣能夠把不具約束力的“軟法”與各國的國內(nèi)空間立法或者是國家立場聯(lián)系起來，使得國際社會對于空間劃界問題的認識逐漸趨同。隨著外空商業(yè)化的逐漸成熟，外空劃界問題也有可能以一種漸進的方式得到解決，空間站商業(yè)活動涉及的一系列地空環(huán)節(jié)將得到有效和全面的法律適用。

關(guān)于具體的劃界標準，有學(xué)者預(yù)言國際社會普遍接受的空氣空間與外層空間的界限很有可能介于海拔84-100公里之間。①關(guān)于外空劃界的進一步論述，可參見:Stephan Hobe,‘Article I’in Stephan Hobe and others(eds),Cologne Commentary on Space Law:Outer Space Treaty,vol1[M].Berlin:Carl Heymanns Verlag,2009:31.在國際社會缺乏對“外層空間”普遍認可的定義的情況下，為了爭取最大范圍內(nèi)的國家支持，聯(lián)合國決議和國家文件可以先期表述“外層空間的海拔為110公里之上的包含各類星體在內(nèi)的空間”?？梢哉f，無論是學(xué)者的建議還是國家在國際場合的表態(tài)對于解決這一傳統(tǒng)的外空法律問題都具有重要的意義。采用聯(lián)合國決議與國家航天立法相結(jié)合的方式來解決空間劃界問題，有可能為空間站商業(yè)化過程中的法律適用問題鋪平道路。

2.《營救協(xié)定》

《營救協(xié)定》源于《外空條約》第5條與第8條②1968年生效的《營救宇航員、送回宇航員和歸還射入外層空間的物體的協(xié)定》（簡稱《營救協(xié)定》）。，該協(xié)定規(guī)定當航天員發(fā)生事故、遇險或緊急著陸的情況時，應(yīng)當向飛船人員提供一切可能的協(xié)助，迅速和安全地送回航天員，以及返還射入外空的物體。隨著可重復(fù)回收利用的運載火箭技術(shù)日益成熟，載人航天發(fā)射的成本也會大幅度降低，這無疑會促進太空旅游加速普及。在此背景下，載人空間站商業(yè)化的參與者也會包括更多的非航天專業(yè)人員，從地球到空間站進行一趟外空之旅的成本將會日趨降低?！稜I救協(xié)定》此時面臨的困境是：這一在冷戰(zhàn)時期通過的協(xié)定能否在外空旅游普及的背景下仍然得到有效執(zhí)行？這一困境的首要問題是解決外空游客的法律地位，以及他們的人生安全是否能夠通過該協(xié)定得到充分的保護。

宇航員的任何定義都包含了三個要素：訓(xùn)練要素、常規(guī)工作場所要素、以及隸屬于相關(guān)航天機構(gòu)的人事關(guān)系要素。從條約的字面意義來看，典型的太空游客超出了“宇航員”和“航天器人員”的范圍，因為這種外空旅游者的目的通常只是娛樂而不是就業(yè)，也不隸屬于任何航天組織。從這個意義上來看，外空游客既不是《營救協(xié)定》中提到的宇航員，也不是《外空條約》第5條提及的人類使節(jié)。③《外空條約》第5條規(guī)定：“各締約國應(yīng)把宇宙航行員視為人類派往外層空間的使節(jié)?！庇捎诂F(xiàn)存的空間營救制度旨在保護從事國家航天任務(wù)的專業(yè)人員，空間游客在載人航天的商業(yè)活動中是否被視為受條約保護的對象，以及如何在條約體系下得到保護，學(xué)術(shù)界對這些問題已經(jīng)進行了廣泛討論。④關(guān)于外空游客法律地位問題的早期論文可以參見：劉李明.宇航員營救制度的現(xiàn)狀和展望[J].黑龍江社會科學(xué),2006(2):158-161;凌巖.營救協(xié)定對外空游客的適用性[J].北京理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2012,14(3):98-103；蔡高強,鄭敏芝.論航天員及其法律屬性[J].湘江法律評論,2014(1):259-270.

根據(jù)《營救協(xié)定》第1、2、3條的規(guī)定，參與從事飛行任務(wù)的外空游客，以及在空間站中承擔(dān)一定科研任務(wù)的游客都能夠被歸類為《營救協(xié)定》中的“航天器人員”，因而協(xié)定對這類游客適用。即使是沒有從事空間任務(wù)的一般游客也可享受《營救協(xié)定》項下的基本權(quán)利，即當一般游客遇險時，也有權(quán)接受締約國的援助、救出并退回發(fā)射國的代表機構(gòu)?！稜I救協(xié)定》第2條明確規(guī)定了向遇險航天器人員提供援助的義務(wù)。無論是什么類型的外空旅游者，如果該游客通過運載器抵達空間站并進行一段時間的外空之旅，在這一過程中，即使該游客沒有從事空間站相關(guān)的任務(wù)，考慮到《營救協(xié)定》序言提到的人道主義宗旨，對于遇險的航天器及其游客都應(yīng)當根據(jù)協(xié)定規(guī)定的程序?qū)ζ溥M行營救。所以本文認為原先制定用于宇航員和航天器的救援和歸還的法律制度，在符合《營救協(xié)定》立法目的情況下，也適用于潛在的中國空間站商業(yè)活動及其外空游客。

航天技術(shù)的進步以及私人實體的參與使外空旅游成為現(xiàn)實，這意味著航天器及其人員的營救法律制度與商業(yè)載人航天息息相關(guān)?？梢灶A(yù)測，中國空間站將會是外空游客在一段時間內(nèi)親身體驗外空奇觀的最佳平臺，因此，空間游客和用于商業(yè)目的的空間物體的法律地位有必要在現(xiàn)有外空法律制度中得到相應(yīng)的體現(xiàn)。此外，為了便于在空間站商業(yè)化項目中有效適用《營救協(xié)定》，在外空營救法律制度升級的過程中需要進一步考慮以下要素：相關(guān)條約用語的明確、營救時間限制、營救費用和范圍等。在該協(xié)定修訂之前，這些要素也可以通過聯(lián)合國決議與國家層面的立法進行完善。

3.《責(zé)任公約》

根據(jù)《外空條約》第6、7條的規(guī)定，當非政府實體進行的外空活動違反國際法或造成損害時，該實體的所屬國應(yīng)當承擔(dān)國際責(zé)任。由此，在中國空間站內(nèi)開展的商業(yè)活動所造成的損害也可以在現(xiàn)有的外空法框架內(nèi)進行規(guī)范。從條約起草背景來看，《責(zé)任公約》是與《營救協(xié)定》同時進行談判和起草的，為了爭取更多的非航天國家支持美國和蘇聯(lián)倡議的《營救協(xié)定》，《責(zé)任公約》的目的在于確保非航天國家在受到空間物體的損害之后能夠及時得到補救和賠償，可以說《營救協(xié)定》的通過是以《責(zé)任公約》的達成為前提條件的。航天國家和非航天國家之間的博弈使得《責(zé)任公約》最終版本偏向于維護受害者，即空間物體對地面或飛行中的飛機造成的損害適用絕對賠償責(zé)任原則，這能夠確保免除缺乏相關(guān)空間技術(shù)的受害國的舉證責(zé)任，并為受害者提供多種途徑索賠，從而及時獲得空間物體發(fā)射國的賠償和補救；而對于空間物體在外層空間造成的損害則適用過錯責(zé)任原則，這是因為有能力從事外空活動的國家的空間能力水平相當，沒有必要通過責(zé)任制度來對任何一方進行傾斜。然而，隨著越來越多的私營實體參與到空間站的商業(yè)活動，外空商業(yè)化和私有化并沒有在現(xiàn)有的責(zé)任制度中得到應(yīng)有的體現(xiàn)，其中最具爭議的問題之一就是國家是否仍然需要對這些日益增加的非政府實體經(jīng)營的空間物體①例如由私人實體研發(fā)并運營的與空間站接駁的航天飛船、艙段、精密電子儀器、實驗設(shè)施等空間物體。造成的損害承擔(dān)國家責(zé)任。這一問題體現(xiàn)在以下三個方面：

（1）在軌轉(zhuǎn)移困境

《外空條約》第7條規(guī)定，發(fā)射國應(yīng)當對其空間物體對另一締約國或其自然人或法人造成的損害負國際責(zé)任。然而，隨著外空商業(yè)活動的發(fā)展，日益頻繁的空間物體在軌轉(zhuǎn)移對這一責(zé)任制度提出了新的挑戰(zhàn)。例如，當空間站模塊的所有權(quán)從發(fā)射國轉(zhuǎn)移給另一個非發(fā)射國之后，根據(jù)《外空條約》和《責(zé)任公約》的規(guī)定，原始發(fā)射國對于所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的模塊造成的任何損害應(yīng)始終承擔(dān)國際責(zé)任。上述情形顯然有違商業(yè)交易中的公平合理原則，為了減輕發(fā)射國承擔(dān)國際責(zé)任的負擔(dān)，這種困境通常在商業(yè)慣例中得到解決，例如空間體所有權(quán)接收方事先購買商業(yè)保險，空間物體買賣雙方通過合同規(guī)定各方的責(zé)任范圍等。［15］

（2）發(fā)射國和私人實體之間的困境

對于新興私人實體經(jīng)營的空間物體造成的損害是否仍然由國家直接承擔(dān)責(zé)任這一問題，在學(xué)界引發(fā)了廣泛的討論。由于只有主權(quán)國家和政府間國際組織是國際外空法主體，而私營實體的外空活動只能在國家許可和監(jiān)督的情況下才能開展。因此，這種困境變成了由私有空間物體引起的日益增加的國家責(zé)任與私人實體無法直接承擔(dān)國際責(zé)任之間的不相容性。在遵循現(xiàn)有的國際外空法制度的同時，為了吸引私人實體參與到中國空間站的商業(yè)化項目中，通過建立國家許可證制度是一個相對現(xiàn)實可行的做法。通過國家層面的許可制度對責(zé)任主體、政府和私人實體之間的賠償份額分配、以及賠償?shù)木唧w方式等進行規(guī)定，從而緩解發(fā)射國和私人實體之間的困境。

此外，當國內(nèi)的私人實體參與國外的商業(yè)空間項目合作時，在其簽署合作協(xié)議時，可以通過國內(nèi)許可制度對國家的最高賠償限額以及國家和私人實體之間的賠償份額作出規(guī)定。該限額和份額的規(guī)定可以成為國內(nèi)私人實體參與國際空間合作的準入條件，從而緩解國家承擔(dān)因其國內(nèi)的私人實體從事外空活動造成的損害而承擔(dān)的國際責(zé)任?？梢灶A(yù)見，私人實體在太空探索和開發(fā)的過程中將發(fā)揮越來越重要的作用，通過航天國家的實踐，以上建議是解決當前困境較為理想的方案。

（3）不可辨認的空間碎片造成的損失

截至2018年，圍繞地球軌道運行的空間碎片數(shù)量多達50多萬。國際社會不可能對這些對空間功能性物體構(gòu)成重大威脅的空間碎片進行全面的識別和跟蹤，特別是隨著功能性空間物體數(shù)量的增加，空間碎片的增加速度也在同步增加，當功能性空間物體受到不能識別的空間碎片的碰撞之后，很難對這些碎片的國籍進行識別，［16］這使得適用《責(zé)任公約》對受害國進行賠償成為了一個難題。在中國空間站國際合作過程中，也有可能面臨這一困境，也許可以建立一個所有空間碎片制造國分擔(dān)不明空間碎片造成的損害賠償責(zé)任的機制，或者是通過強制商業(yè)保險的方式來減輕受害國的損失。由于涉及到國家利益的均衡與協(xié)調(diào)，這些辦法還有待進一步的協(xié)商、論證和實踐。

4.《登記公約》

在現(xiàn)有的外空法框架下，由私人實體發(fā)射到外層空間的物體，應(yīng)當由有義務(wù)對其進行授權(quán)和監(jiān)督的締約國進行登記。根據(jù)《登記公約》②1976年生效的《關(guān)于登記射入外層空間物體的公約》（簡稱《登記公約》）。第2條的規(guī)定，空間物體的登記分為兩個層級：一個是國家登記冊，其內(nèi)容和條件由登記國自行確定；另一個是聯(lián)合國登記冊，登記國需根據(jù)條約提供強制性信息。雖然《登記公約》設(shè)立了強制性的國際登記制度，但是在外空商業(yè)化這一背景下，國際登記制度的缺陷也愈發(fā)明顯，在接下來的空間站商業(yè)化過程中急需得到解決。［17］

第一個問題是根據(jù)《登記公約》第2條第2款①《登記公約》第2條第2款：“任何此種外空物體有兩個以上的發(fā)射國時，各該國應(yīng)共同決定由其中哪一國依照本條第1款登記該外空物體，同時注意到關(guān)于各國探索和利用包括月球和其他天體在內(nèi)外層空間活動的原則條約第八條的規(guī)定，并且不妨礙各發(fā)射國間就外空物體及外空物體上任何人員的管轄和控制問題所締結(jié)的或日后締結(jié)的適當協(xié)定。”達成的協(xié)議的可執(zhí)行性問題，該協(xié)議涉及發(fā)射國之間管轄權(quán)和控制權(quán)的分配。即使發(fā)射服務(wù)提供國與客戶國之間存在發(fā)射前協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容包含客戶國在發(fā)射服務(wù)國成功發(fā)射空間物體之后對空間物體進行國際登記的義務(wù)。但是如果客戶國拒絕履行合同約定的國際登記義務(wù)時，并沒有有效的國際機制使其履行登記義務(wù)。在商業(yè)發(fā)射市場上，避免這種違約行為的可行方案是在發(fā)射前簽訂協(xié)議時，由客戶國支付發(fā)射服務(wù)提供國一定數(shù)量的保證金，一旦發(fā)射成功，該客戶國應(yīng)在固定期限內(nèi)對該空間物體進行國際登記，根據(jù)合同約定，發(fā)射服務(wù)提供國應(yīng)當在客戶國履行了登記義務(wù)之后返還保證金。

第二，《登記公約》第4條規(guī)定每一登記國應(yīng)盡快向聯(lián)合國秘書長提供相關(guān)情報②具體情報內(nèi)容包括：“(a)發(fā)射國或多數(shù)發(fā)射國的國名；(b)外空物體的適當標志或其登記號碼；(c)發(fā)射的日期和地域或地點；(d)基本的軌道參數(shù)，包括：波節(jié)周期，傾斜角，遠地點，近地點；(e)外空物體的一般功能?！?，然而并沒有明確規(guī)定具體的登記義務(wù)履行時間。這一模糊的規(guī)定使得各締約國在進行空間物體登記的過程中出現(xiàn)延遲甚至是不履行登記義務(wù)的情形。針對這一缺陷，有學(xué)者提出了一些針對登記制度改進的建議，例如如果發(fā)射的空間物體包含核動力源，發(fā)射國應(yīng)當在成功發(fā)射后兩個小時內(nèi)通知聯(lián)合國秘書長、針對一般的衛(wèi)星以及空間站組成部分的發(fā)射，應(yīng)當在成功發(fā)射后一天內(nèi)在聯(lián)合國對空間物體進行登記?？臻g物體的及時登記對于空間站商業(yè)化過程中對于空間物體管轄權(quán)和控制權(quán)的確定，以及責(zé)任主體的認定起著關(guān)鍵的作用，所以登記時限問題理應(yīng)在中國空間站商業(yè)化過程中得到妥善的解決。

第三，《登記公約》第2條確立了空間物體國家層面的登記義務(wù)③《登記公約》第2條第1款規(guī)定：“發(fā)射國在發(fā)射一個外空物體進入或越出地球軌道時，應(yīng)以登入其所須保持的適當?shù)怯泝缘姆绞降怯浽撏饪瘴矬w，每一發(fā)射國應(yīng)將其設(shè)置此種登記冊的事通知聯(lián)合國秘書長。”，由于登記內(nèi)容是由國家自行決定的，因此國家登記冊的具體要求可以由各國的國內(nèi)法進行規(guī)定。但是，在聯(lián)合國登記這一層級，考慮到空間技術(shù)的不斷發(fā)展，越來越多的國家和空間實體有能力開展外空活動，并且進行更廣泛的國際空間合作。在這一背景下，外空活動項目變得更加復(fù)雜，參與的實體也越來越多樣化，僅憑現(xiàn)有的《登記公約》規(guī)定的強制性信息將無法充分實現(xiàn)制定國際登記制度的初衷。

為了提升空間物體國際登記制度的標準化以及增加更多有助于空間管理的登記信息，聯(lián)合國于2007年通過了《關(guān)于加強國家和國際政府間組織登記空間物體的做法的建議》④聯(lián)合國2007年12月17日第62/101號決議。，該決議雖然不具備國際法的約束力，但其為締約國提供了更為詳細的國際登記參考標準。在該建議中，聯(lián)合國外空委根據(jù)各國的實踐總結(jié)出一份登記信息清單，各國可根據(jù)該清單向聯(lián)合國對其發(fā)射的空間物體進行國家登記和國際登記。從長遠來看，完善空間物體登記制度能夠提升外空活動的透明度，增強空間態(tài)勢感知和規(guī)范外空交通管制，以及防止外空武器的擴散。對于中國空間站而言，無論是出于維護空間站商業(yè)活動的平穩(wěn)運營還是促進外空活動的長期可持續(xù)性，解決現(xiàn)有登記制度存在的問題都具有積極的促進作用。

四、空間站商業(yè)化背景下的立法必要性及航天立法啟示

我國當下的航天立法進程落后于空間技術(shù)的發(fā)展水平，這與我國作為空間大國的地位不相匹配，甚至?xí)萍s我國成為空間強國的發(fā)展步伐。我國當前與外空活動相關(guān)的法律政策以及部門設(shè)置都存在一定程度的體系分散和重合的現(xiàn)象，難以充分保證國內(nèi)航天產(chǎn)業(yè)在國際市場上力爭上游的發(fā)展需求。隨著參與外空活動的國家及各類實體的數(shù)量與日俱增，國際外空法體系也在進行不可避免的升級演進。在此過程中，根據(jù)國際空間站的運營經(jīng)驗，制度方面的確定性是空間站項目實現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展的前提保障，一國的空間立法對于這種確定性的確立起著至關(guān)重要的作用。值得關(guān)注的是，國務(wù)院發(fā)布的《2016中國的航天》白皮書⑤國務(wù)院新聞辦公室12月27日發(fā)表《2016中國的航天》白皮書。中明確提出，中國接下來將加快推行以航天法立法為核心的法制航天建設(shè)。①航天法制建設(shè)具體包括：研究制定空間數(shù)據(jù)與應(yīng)用管理條例、宇航產(chǎn)品與技術(shù)出口管理條例等法規(guī)，完善航天發(fā)射項目許可管理、空間物體登記管理、科研生產(chǎn)許可管理等法規(guī)。2018年第十三屆全國人大五年立法規(guī)劃將“航天法”升格為第二類立法項目，這標志著我國航天法立法工作進入了全面加速階段。［18］

為促進國家空間事業(yè)的發(fā)展，除了美俄等傳統(tǒng)航天國家，一些新興航天國家甚至包括非航天國家都制定了自己的國家外空法規(guī)。在外空活動發(fā)展過程中，這些國家層面的空間立法為航天產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了穩(wěn)定的制度保障，特別是為外空商業(yè)化的發(fā)展創(chuàng)造了可預(yù)測的制度環(huán)境。就國家航天立法這一主題，國內(nèi)外學(xué)者已從各方面對其必要性和可行性進行了論證和提議，特別是對大型空間項目運營過程中，國際法和國內(nèi)法所發(fā)揮的作用進行了積極全面的探討。中國空間站作為即將投入運營的大型空間項目，具有廣泛的代表性和國際參與性，以中國空間站商業(yè)化為切入點，進一步深入研究國際外空法體系的不足和改善的方案是當下和未來具有理論和實踐價值的研究方向。上文通過對空間站商業(yè)化與現(xiàn)存外空條約及其包含的基本原則的相關(guān)性進行分析，提出了國際外空法體系存在的不足以及可能的解決方案。在我國接下來的航天立法過程中，可以從以上探析中得到如下幾點啟示：

1.重視國際法基本原則在立法中的體現(xiàn)

我國航天立法首先應(yīng)當重申《外空條約》確立的和平利用外空原則，一切空間活動應(yīng)當以維護外空和平的方式進行，這也符合我國的國家安全利益和外交禮儀。此外，還應(yīng)當妥善處理好全人類共同利益原則與中國空間站商業(yè)化之間的關(guān)系，制定相應(yīng)的原則條款來規(guī)制空間站商業(yè)活動過程中如何兼顧全人類共同利益的措施和方式，從而確保在外空領(lǐng)域貫徹落實人類命運共同體理念。在外空活動日益頻繁的背景下，空間環(huán)境保護已成為國際社會關(guān)注的熱點，空間站的可持續(xù)發(fā)展不僅意味著資金和技術(shù)方面的不間斷長期投入，也包含了空間環(huán)境保護方面的內(nèi)容?？臻g站的國際參與性也能夠促進國際社會在外空環(huán)境保護方面達成某些共識，從而在一定程度上達到商業(yè)化的私人利益取向與全人類共同利益之間的平衡。［19］

2.落實我國締結(jié)的國際條約義務(wù)

由于我國是現(xiàn)存五大外空條約②《外空條約》《責(zé)任公約》《營救協(xié)定》《登記公約》和《月球協(xié)定》。中除了《月球協(xié)定》之外的四個條約的締約國，在我國的航天立法中應(yīng)當體現(xiàn)中國作為締約國應(yīng)當承擔(dān)的條約義務(wù)，例如對于本國外空活動的監(jiān)督管理義務(wù)、賠償義務(wù)、國際登記義務(wù)、空間物體及人員的營救返還義務(wù)、環(huán)境保護義務(wù)等。對于現(xiàn)存外空條約中存在的模糊規(guī)定，在不違反外空條約宗旨的前提下，我國可以根據(jù)國家利益需求來制定更為具體的航天法母法及其下位法。例如外空劃界問題，我國可以參考別國在國內(nèi)法中已經(jīng)作出的規(guī)定對本國外空活動中適用的外空范圍進行限定；對于外空游客的地位也可進行有利于空間站商業(yè)化發(fā)展的定義。

3.提高私營實體的積極性

為了提高私營實體參與空間站商業(yè)活動的積極性，國家航天立法可以就國內(nèi)外私營實體參與中國空間站項目合作的責(zé)任分擔(dān)份額進行事先規(guī)定。在空間站商業(yè)化發(fā)展的早期，我國政府可以選擇承擔(dān)較大比例的賠償份額，這能夠吸引更多的中小企業(yè)參與到空間站的商業(yè)合作項目中。此外，通過航天法下位法完善我國的空間物體登記冊，同時提升我國民用空間物體相關(guān)信息的透明度。根據(jù)聯(lián)合國出臺的加強空間物體國際登記的做法的建議，我國可以在維護國家安全利益的前提下向聯(lián)合國提供更多相關(guān)空間站的信息，這有利于強化中國空間站開放合作的姿態(tài)，同時也能夠提升我國在商業(yè)航天市場上的國際形象，從而吸引更多潛在的商業(yè)合作者。

4.突出航天立法中的國際合作原則

我國航天立法還應(yīng)當明確體現(xiàn)外空法的國際合作原則，航天法母法的下位法規(guī)應(yīng)當對空間站可能的合作方式進行詳盡列舉式的規(guī)定，對于國際合作的準入條件也提出原則性的要求。對于中國空間站潛在的商業(yè)化發(fā)展，我國航天立法及配套法規(guī)政策應(yīng)當在國際空間合作方面采取務(wù)實的態(tài)度，即不論政治和意識形態(tài)以及文化方面的差異，確保不同類型的國家都能夠參與到空間站項目中來。③中國載人航天工程辦公室和聯(lián)合國外層空間事務(wù)辦公室于2019年6月12日在維也納聯(lián)合宣布，來自17個國家的9個項目從42項申請中脫穎而出，成為中國空間站科學(xué)實驗首批入選項目。這也預(yù)示著中國空間站的國際合作進入了新的階段?？臻g站商業(yè)化國際合作過程中通常也伴隨著競爭，中國應(yīng)當在履行國際法義務(wù)的同時最大限度地爭取和維護國家利益，主導(dǎo)和協(xié)調(diào)好空間站的運營發(fā)展。根據(jù)國際關(guān)系理論，各國參與國際合作的意圖復(fù)雜多變，會涉及到政治、經(jīng)濟、文化、國家安全和外交等各種因素的考量。外空合作比傳統(tǒng)的地面合作項目更具挑戰(zhàn)性，冷戰(zhàn)時期及之后美蘇（俄）空間合作就是典型的例子。因此，在接下來的航天立法中，相關(guān)制度應(yīng)當確保我國在空間合作方面能夠?qū)で蟾鲊墓餐?，通過平衡合作伙伴的不同利益來化解分歧，爭取利益最大化。