論黨的政治建設對黨內法規(guī)制度建設的統(tǒng)領作用
——基于習近平法治思想的觀點與方法

段澤孝

黨的十九大報告指出“黨的政治建設是黨的根本性建設，決定黨的建設方向和效果”，提出要“把黨的政治建設擺在首位”，“以黨的政治建設為統(tǒng)領”，并要求“全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中”(1)《習近平談治國理政》第3卷，外文出版社2020年版，第48頁。。這不僅為我們揭示了黨的政治建設在新時代黨的建設中所處的統(tǒng)領地位，也凸顯了制度建設在黨的政治建設中的重要作用。黨的制度建設的主要形式是黨內法規(guī)制度，截至2021年5 月，中央黨內法規(guī)共210部，部委黨內法規(guī)共162部，地方黨內法規(guī)共3210部，實現(xiàn)了黨的領導和黨的建設各方面黨內法規(guī)制度的全覆蓋(2)中共中央辦公廳法規(guī)局：《開辟新時代依規(guī)治黨新境界——黨的十八大以來黨內法規(guī)制度建設成就綜述》，《人民日報》2021年6月17日。。同時，在黨內法規(guī)體系中，黨的自身建設法規(guī)共1319部，其中，中央黨內法規(guī)74部，部委黨內法規(guī)76部，地方黨內法規(guī)1169部(3)中共中央辦公廳法規(guī)局：《中國共產黨黨內法規(guī)體系》，《人民日報》2021年8月4日。。從數(shù)量上看，有關黨的建設的法規(guī)占比約為36.8%，已是黨內法規(guī)體系的主要組成部分之一?？梢?，黨內法規(guī)是確保黨的建設不斷推進的重要制度保障，其中保障黨的政治建設不斷加強是其主要任務。正是因為黨內法規(guī)制度建設對于完善對黨的政治建設具有重要意義，其本身堅持正確的政治方向，就顯得至關重要。換言之，黨的政治建設與黨內法規(guī)制度建設之間，是這樣一種關系：黨的政治建設統(tǒng)領黨內法規(guī)制度建設，確保其政治性的本質屬性，在黨內法規(guī)制定中貫穿政治標準，在執(zhí)行中壓實政治責任；黨內法規(guī)制度為黨的政治建設提供法規(guī)依據(jù)和制度保障，不斷鞏固黨的政治建設在黨的各項建設中的統(tǒng)領地位。作為法治與黨建的交叉領域，習近平法治思想為我們研究與審視黨的政治建設對黨內法規(guī)制度建設的統(tǒng)領作用提供了基本觀點與方法，運用其考察黨內法規(guī)制度實踐中存在或可能出現(xiàn)的問題，有助于不斷完善黨的政治建設法規(guī)制度。

一、黨的政治建設統(tǒng)領黨內法規(guī)制度建設的必然性

黨的政治建設在內涵上具有一種規(guī)范面向，其落實在黨的政治建設的具體實踐中，就表現(xiàn)為一種規(guī)范性需求。換言之，就是黨的政治建設與黨內法規(guī)的特征相契合，因而富有規(guī)范意蘊。為此，可以通過考察習近平關于黨的政治建設的相關重要論述，并結合黨內法規(guī)基于法的屬性而具備的基本特征，來驗證這種內在的契合關系。

(一)黨的政治建設要求的高度權威與黨內法規(guī)的權威性相契合

關于黨的政治建設的高度權威，習近平指出：“要治理好我們這個大黨、治理好我們這個大國，保證黨的團結和集中統(tǒng)一至關重要，維護黨中央權威至關重要?！?4)《習近平關于社會主義政治建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第36頁。該論述說明了旗幟鮮明講政治，維護黨中央的權威，是黨的政治建設的首要目的，也是“把黨的政治建設擺在首位”的重要標志。黨的政治建設這一核心內涵，既源于對黨在發(fā)展歷程中實踐經驗的總結，又具有十分現(xiàn)實的針對性與必要性。黨的政治建設從實踐創(chuàng)新到通過制度維護黨中央權威和全黨團結統(tǒng)一有其實踐邏輯(5)譚鵬：《從政黨政治屬性到黨的政治建設——論黨的政治建設的理論淵源與實踐脈絡》，《遼寧大學學報(哲學社會科學版)》2021年第2期。。黨的政治建設所要求的高度權威，必然需要通過制度來加以保障和實現(xiàn)，其首要方式就是通過黨章和黨內法規(guī)制度。

黨內法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分(6)江必新：《習近平法治思想的邏輯體系與理論特征》，《求索》2021年第2期。，具有“法”的一般特征(7)施新州：《中國共產黨黨內法規(guī)體系的內涵、特征與功能論析》，《中共中央黨校學報》2015年第3期。。通常而言，法(主要指法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等國家公權力機關制定的法律法規(guī))的權威性源于其體現(xiàn)著國家意志。而黨內法規(guī)的權威性，源于黨內法規(guī)體現(xiàn)著一定層級的黨組織的集體意志。黨中央制定的黨內法規(guī)，體現(xiàn)著全黨的意志。省級黨委制定的黨內法規(guī)，既是省級黨組織的集體意志體現(xiàn)，也是對全黨意志在本省執(zhí)行的一種細化、具體化。習近平提出，要“強化依規(guī)治黨，維護法規(guī)制度嚴肅性和權威性”(8)習近平：《在全國組織工作會議上的講話》，人民出版社2018年版，第5頁。。這與國家法律體現(xiàn)國家意志的精神是一致的，維護黨章，執(zhí)行黨內法規(guī)制度，就是貫徹黨的意志，維護黨中央的權威。

(二)黨的政治建設要求的穩(wěn)定性與黨內法規(guī)的安定性相契合

黨的政治建設的穩(wěn)定性，一方面因其是一個具有穩(wěn)定邏輯架構的理論體系，具有穩(wěn)定的理論基礎；另一方面體現(xiàn)在其相對特定的目標定位上，即立足于新時代中國特色社會主義的戰(zhàn)略布局和新時代黨的建設總要求，以通過強化黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，來不斷提升黨的長期執(zhí)政能力和國家治理績效(9)胡洪彬：《新時代黨的政治建設應把握的十大辯證關系——全面理解習近平相關論述的科學要義》，《中共中央黨校(國家行政學院)學報》2019年第1期。。關于黨的政治建設的穩(wěn)定性，習近平指出：“旗幟鮮明講政治，既是馬克思主義政黨的鮮明特征，也是我們黨一以貫之的政治優(yōu)勢。黨領導人民治國理政，最重要的就是堅持正確政治方向，始終保持我們黨的政治本色?！?10)習近平：《總結黨的歷史經驗 加強黨的政治建設》，《求是》2021年第16期。這體現(xiàn)了黨的政治建設是長期的，而非一時的，既是我們黨的歷史經驗體現(xiàn)出的優(yōu)勢，也是當下及未來必須一直堅持的一項穩(wěn)定的政治任務。另一方面，講政治的要求是穩(wěn)定的，那就是始終維護黨中央的集中統(tǒng)一領導。

黨的政治建設要求的穩(wěn)定性與黨內法規(guī)的安定性特征相契合。所謂安定性，即法的安定性，學界對其內涵的理解因視角不同而并不完全一致。但是，法律內容和法律秩序的穩(wěn)定，或者法律體系穩(wěn)定(11)戴建華：《論法的安定性原則》，《法學評論》2020年第5期。，是其最主要的內容。黨內法規(guī)具備法的安定性，雖然黨內法規(guī)會不斷修改和完善，但黨內法規(guī)的制度運行卻務必保持一種穩(wěn)定的慣性狀態(tài)，不能輕易進行重大變動和調整。黨內法規(guī)制度的安定性有益于保障黨內法規(guī)所維護的價值，并保障黨的政治建設的穩(wěn)定性。

(三)黨的政治建設要求的價值引導與黨內法規(guī)的合目的性相契合

黨的政治建設離不開價值追求，堅持正確的政治方向本身就預示著一種價值導向。評估黨的政治建設的效果，其價值目標的實現(xiàn)程度是客觀標準之一，這種價值的集中體現(xiàn)就是黨性標準(12)查少剛、魏?。骸读暯疥P于黨的政治建設重要論述的邏輯理路》，《思想教育研究》2021年第5期。。習近平指出：“講政治最根本就是要講黨性，在思想政治上講政治立場、政治方向、政治原則、政治道路，在行動實踐上講維護黨中央權威、執(zhí)行黨的政治路線、嚴格遵守黨的政治紀律和政治規(guī)矩?！?13)習近平：《總結黨的歷史經驗 加強黨的政治建設》，《求是》2021年第16期。這實際上為我們揭示了黨的政治建設所具有的一種價值引導功能。黨性本身就是一種價值認同，只有在思想上確信，才能真正在生活中保持黨性、實踐黨性。

黨內法規(guī)具備法的合目的性，所謂合目的性主要是指法的價值原則，也就是法治本身有其所要保障的價值。不具有法所保障的核心價值的法律規(guī)范，不能被視為真正的法律規(guī)范。黨內法規(guī)具有這種合目的性，其無論是制定還是執(zhí)行，都體現(xiàn)著黨的意志、黨的價值。黨內法規(guī)作為中國共產黨管黨治黨的規(guī)范體系，必然具有突出的政治性，并體現(xiàn)為突出的“黨性”，黨內法規(guī)最根本的特征就是具有黨性(14)魏治勛：《黨內法規(guī)特征的多元向度》，《東方法學》2021年第1期。?？梢姡h內法規(guī)與黨的政治建設在黨性標準上是統(tǒng)一的。黨內法規(guī)通過其制度運行所保障的價值，與黨的政治建設所要求的價值追求是一致的。

(四)黨的政治建設要求的行為規(guī)范與黨內法規(guī)的可預測性相契合

價值引導的目標，一方面是為了實現(xiàn)思想自覺，另一方面則是行為自覺。黨的政治建設要對標黨的政治綱領、政治路線，用黨的綱領、路線、方針和政策統(tǒng)一全黨的思想和行為(15)曹鑫、倪素香：《論黨的政治建設的出場與在場——以習近平關于黨的政治建設重要論述為中心的考察》，《遼寧大學學報(哲學社會科學版)》2021年第2期。。為此，習近平指出：“增強政治判斷力，就要以國家政治安全為大、以人民為重、以堅持和發(fā)展中國特色社會主義為本，增強科學把握形勢變化、精準識別現(xiàn)象本質、清醒明辨行為是非、有效抵御風險挑戰(zhàn)的能力?！?16)習近平：《總結黨的歷史經驗 加強黨的政治建設》，《求是》2021年第16期。這種政治判斷力實際上就是一種經由思想自覺而達成行為自覺的能力，具體而言，就是對行為規(guī)范的理解能力和踐行能力。換言之，黨的章程、黨的紀律以及黨的政治建設，對黨員個體的言行舉止有著明確規(guī)范，這種規(guī)范具有對行為的指引功能。

行為規(guī)范之所以能夠指引行為，在于其可以通過向人們明示行為標準，使人們可以自行判斷和預測行為后果。這種可預測性，本質上是法的安定性的另一個重要內容，法的安定性要求確保人民對法律后果的可預測和法律權益的合理期待(17)戴建華：《論法的安定性原則》，《法學評論》2020年第5期。。而黨內法規(guī)的可預測性源自法的可預測性，也就是指在法治實踐中，人們可以根據(jù)法律進行事先預判，或者對行為可能產生的結果作出預測。在黨內法規(guī)領域，就是黨內法規(guī)對黨員言行舉止的規(guī)范是公開的，對于違反黨規(guī)黨紀而必須承擔的后果是可預測的。為了避免出現(xiàn)這種可預測的后果，就必須嚴格遵守黨內法規(guī)。

(五)黨的政治建設要求的強制約束與黨內法規(guī)的強制性相契合

無論是思想自覺還是理論自覺，其目的都是為了讓黨的綱領、路線、紀律等得到全黨的普遍遵守。而這種普遍遵守的實現(xiàn)，必須依靠強制約束。在黨的政治建設中，通過對政治底線的強制性規(guī)定，使黨員干部明辨是非、堅守底線，明確丟失底線的嚴重后果，強化黨員干部的紀律規(guī)矩意識，對規(guī)章制度懷有敬畏之心，提高政治鑒別力和敏銳性，做到令行禁止(18)肖光文：《新時代黨的政治建設制度構建——內涵、原則和路徑》，《南開學報(哲學社會科學版)》2020年第6期。。習近平指出：“如果黨中央發(fā)出的號令沒人聽，做不到令行禁止，那還談什么維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導！”(19)《習近平談治國理政》第3卷，外文出版社2020年版，第100頁。這充分說明了，黨的政治建設對全黨具有普遍性的強制約束，講政治對黨員而言是義務、是責任、是擔當，是強制性的要求，不是可以討價還價的商談。

強制約束的主要方式是依靠制度，因為普遍適用和強制遵守是制度得以發(fā)揮效用的前提。前文已述，黨內法規(guī)具有權威性特征，黨內法規(guī)因其權威性而具有強制性，這與法的強制性特征一致。如果法律不具有強制性，違法不會面臨強制性后果，法律將喪失權威，失去對公民的行為指引功能。同理，如果黨內法規(guī)不對全黨產生強制性效力，則不可能確保全黨令行禁止，更不可能做到維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導。

二、在黨內法規(guī)的制定中貫穿政治標準

黨的政治建設統(tǒng)領黨內法規(guī)制度建設的路徑和方式，主要包括兩類，即在黨內法規(guī)的制定中貫穿政治標準；在黨內法規(guī)的執(zhí)行中落實政治責任。黨內法規(guī)作為高度約束黨員的行為規(guī)范，同國家法律一樣，也應是實體性法規(guī)與程序性法規(guī)的有機統(tǒng)一(20)王建芹、章逸琦：《黨內程序性法規(guī)與實體性法規(guī)協(xié)調性研究》，《桂海論叢》2017年第1期。。目前，實體性黨內法規(guī)在全部黨內法規(guī)中占據(jù)較高比重，側重于黨內法規(guī)所調整和規(guī)范的“應然”狀態(tài)。從黨的政治建設的視角來看，就是通過明確政治原則、規(guī)范政治生活、指引行為規(guī)范、解決政治問題，進而實現(xiàn)政治標準貫穿于黨內法規(guī)之中。

(一)通過黨內“立法法”明確政治原則

習近平深刻地指出：“法治當中有政治，沒有脫離政治的法治?！?21)《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第34頁。該論述揭示了法治與政治的辯證統(tǒng)一關系。就國家法律而言，由于法律脫離不了政治，因此，立法工作本身就是講政治的，“立法是國家的一項基本政治活動”(22)《吳邦國論人大工作》(下)，人民出版社2017年版，第404頁。。黨內法規(guī)作為政黨內部的規(guī)章制度，比國家法律更能體現(xiàn)法治與政治的統(tǒng)一，黨內法規(guī)所體現(xiàn)的核心價值取向就是政治價值取向，主要體現(xiàn)為政治立場、政治方向、政治原則、政治道路(23)中央黨校習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心：《堅持正確方向 解決突出問題——發(fā)揮黨的政治建設對黨內法規(guī)建設的統(tǒng)領作用》，《人民日報》2018年9月27日。。國家專門制定了《立法法》用以規(guī)范國家法律的制定工作，相應地，在黨內法規(guī)體系中也有一部被譽為黨內“立法法”的法規(guī)——《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》(以下簡稱《制定條例》)，它的出臺為的就是確保在黨內法規(guī)的制定中始終堅持政治原則。

《制定條例》第7條規(guī)定了黨內法規(guī)制定工作應當遵循的六項原則(24)參見《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》第7條：黨內法規(guī)制定工作應當遵循下列原則：(一)堅持正確政治方向，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”；(二)堅持從黨的事業(yè)發(fā)展需要和全面從嚴治黨實際出發(fā)；(三)堅持以黨章為根本，貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略；(四)堅持民主集中制，充分發(fā)揚黨內民主，維護黨的集中統(tǒng)一；(五)堅持黨必須在憲法和法律的范圍內活動，注重黨內法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調；(六)堅持便利管用，防止繁瑣重復。，其中有三款條文直接涉及政治原則。“堅持正確政治方向，增強‘四個意識’、堅定‘四個自信’、做到‘兩個維護’”指明了起草和制定黨內法規(guī)時的態(tài)度和方法，即在態(tài)度上要時刻牢固樹立政治意識、與黨中央保持一致，自覺站穩(wěn)政治立場；在方法上要通過適合于黨內法規(guī)的“法言法語”、結合“黨言黨語”把黨的政治理論、政治觀點、政治方向融貫于黨內法規(guī)的體系與條文之中，進而確保黨內法規(guī)本身對“黨性”的堅持?！皥猿忠渣h章為根本，貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略”以條文形式明確了黨章是黨內法規(guī)制定的根本遵循，“黨的制度是從黨章開始的”(25)《習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社2016年版，第81頁。，不同層級和效力位階的黨內法規(guī)都必須遵守黨章對黨的性質、宗旨、基本路線、基本方略等方面的政治規(guī)定，確保黨內法規(guī)始終體現(xiàn)的黨的意志、符合中央的精神?！皥猿置裰骷兄疲浞职l(fā)揚黨內民主，維護黨的集中統(tǒng)一”要求黨內法規(guī)的制定必須遵守黨的組織原則，通過發(fā)揚黨內民主和集中黨內意見，進而“以更加牢固的共同意志，維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導”(26)中共中央辦公廳法規(guī)局：《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例及相關規(guī)定釋義》，法律出版社2020年版，第27頁。。這三款條文，對黨內法規(guī)制定中的政治原則進行了概括式規(guī)定，是黨的政治建設統(tǒng)領黨內法規(guī)制定工作的規(guī)范式表述。

(二)通過專項“立法”規(guī)范政治生活

《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》提出：“加強黨的政治建設，要把建章立制貫穿全過程各方面，建立健全長效機制，形成系統(tǒng)完備、有效管用的政治規(guī)范體系，真正實現(xiàn)黨的政治建設有章可循、有據(jù)可依?！?27)《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》，《人民日報》2019年2月28日。在明確黨內法規(guī)制定的政治原則的前提下，根據(jù)該意見的要求，關于黨的政治建設的黨內法規(guī)可以從兩個方面加以考察。一方面是通過專門“立法”，制定以黨的政治建設為主要規(guī)范內容的黨內法規(guī)。另一方面是通過黨內法規(guī)體系，在專門“立法”之外的黨內法規(guī)中也貫徹黨的政治建設的要求。就專門“立法”而言，在中共中央辦公廳法規(guī)局發(fā)布的《中國共產黨黨內法規(guī)體系》中，列舉了四部黨的政治建設方面的法規(guī)，分別是《關于黨內政治生活的若干準則》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領導的若干規(guī)定》和《中國共產黨重大事項請示報告條例》。這四部法規(guī)都以全面加強和規(guī)范黨內政治生活、保障黨內政治生活準則、推動廣大黨員干部堅定自覺做到“兩個維護”為主要內容。而實際上，黨的十八大以來，中央對與黨的建設相關的，特別是對與政治建設相關的黨內法規(guī)的“立法”工作就格外重視，除了上述四部具有代表性的黨內法規(guī)之外，還有《中國共產黨廉潔自律準則》《關于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領導的若干規(guī)定》《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》等多部法規(guī)均與黨的政治建設直接相關，其規(guī)范效力也均涉及黨內政治生活的準則和規(guī)矩。

需要特別強調的是，盡管黨內法規(guī)具有法的一般特征，但其又與國家法律有所區(qū)別。權利義務關系是法律調整的主要社會關系，在法律層面，公民可以和公權力機關訴訟，可以向政府維權，這在權利話語下都是合理的。黨內法規(guī)盡管也規(guī)范黨員的權利和義務，但這與法律上的權利義務有所區(qū)別。黨內法規(guī)更講服從，講集中統(tǒng)一領導，不能對抗黨中央。黨內法規(guī)對黨內政治生活的規(guī)范，目的是為了促使全體黨員講政治、講規(guī)矩。習近平指出：“要處理好權利和義務、權力和責任、激勵和約束、懲處和保護等方面關系，努力形成又有集中又有民主、又有紀律又有自由、又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢的生動活潑的政治局面。”(28)《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》，中央文獻出版社2016年版，第43頁。

(三)通過法規(guī)體系指引行為規(guī)范

黨內法規(guī)體系須融貫黨的政治建設的要求。習近平指出要“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系”(29)《習近平談治國理政》第3卷，外文出版社2020年版，第53頁。。目前，在黨內法規(guī)建設方面，已經形成了一個“以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規(guī)為主干，以部委黨內法規(guī)、地方黨內法規(guī)為重要組成部分，由各領域各層級黨內法規(guī)組成的有機統(tǒng)一整體”(30)中共中央辦公廳法規(guī)局：《中國共產黨黨內法規(guī)體系》，《人民日報》2021年8月4日。。在黨的自身建設法規(guī)之中，除了黨的政治建設方面的法規(guī)，還有黨的思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設等方面的黨內法規(guī)。在黨內法規(guī)體系之中，除了黨的自身建設法規(guī)，還有黨章、黨的組織法規(guī)、黨的領導法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)等組成部分?？梢哉f，從實體法的角度來看，黨內法規(guī)體系的規(guī)范覆蓋面已經相當全面。黨內法規(guī)體系的構建，對全體黨員進行全面的行為指引和規(guī)范是制度預設的目標之一。就黨的政治建設而言，就是通過黨內法規(guī)具體的、明確的、公開的規(guī)定，使講政治從宏觀的理論、抽象的要求轉化為具有法的行為指引功能的規(guī)范。從黨員的行為與舉止的角度來看，有了黨內法規(guī)體系的規(guī)范指引，對黨員是否違紀違規(guī)、是否堅持正確的政治立場、是否與黨中央保持了一致，都具備了可以考核、評價、預測的標準。

(四)通過規(guī)范效力解決政治問題

前引之《制定條例》第7條，其第2款為“堅持從黨的事業(yè)發(fā)展需要和全面從嚴治黨實際出發(fā)”。該條款蘊含著黨內法規(guī)體系的實踐導向，著力于解決實際問題。從黨的政治建設的視角來審視，“全面從嚴治黨”的表述側重于解決黨內的政治問題。黨的十九大報告指出：“堅決防止和反對個人主義、分散主義、自由主義、本位主義、好人主義，堅決防止和反對宗派主義、圈子文化、碼頭文化，堅決反對搞兩面派、做兩面人?！?31)《習近平談治國理政》第3卷，外文出版社2020年版，第49頁。這些問題在本質上都是政治問題，習近平深刻地指出：“政治問題，任何時候都是根本性的大問題。”(32)《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》，中央文獻出版社2016年版，第87頁。政治問題的解決需要以黨內法規(guī)的效力，也就是對全黨產生的普遍約束力為保障。關于黨內法規(guī)的效力來源，有不少學者借用“特別權力關系”理論來進行分析。

所謂“特別權力關系”，多用于解釋某些領域中權利與義務不對等，義務的分量顯著多于權利享有的法律關系，例如國家行政機關與公務員、軍隊與軍人、義務教育階段的學校與學生等。換言之，特別權力關系之重心在強調雙方之不對等性(33)翁岳生：《行政法》(上)，中國法制出版社2009年版，第299頁。。盡管黨內法規(guī)構筑的關系并非上述意義上的法律關系，但是“特別權力關系”理論對于我們理解黨員對黨的綱領、宗旨、紀律以及黨內法規(guī)的服從義務具有一定參考價值。這種特別權力關系的形成，首先源于“黨員申請加入黨組織時主觀上的志愿性”(34)徐小慶：《論“特別權力關系理論”視角下執(zhí)政黨組織與黨員關系》，《政治學研究》2015年第6期。。這種志愿性表現(xiàn)在入黨誓詞上，“入黨誓詞是黨章的正式條文，具有黨內法規(guī)的剛性約束，對黨組織和黨員具有正式的規(guī)范效力和拘束要求。從效力來源看，入黨誓詞是黨員與黨組織達成的一種政治契約，是雙方合意的結果，具有明確的規(guī)范效力”(35)秦強：《論黨內法規(guī)的規(guī)范效力》，《中國井岡山干部學院學報》2020年第1期。。這就凸顯了《制定條例》第7條第5款中“注重黨內法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調”的意義，基于上述規(guī)范效力，以及黨的先鋒隊性質，就一定要堅持黨紀嚴于國法?！叭绻麤]有嚴格的黨內法規(guī)，沒有黨員對黨組織的服從，那么中國共產黨就很難在艱難困苦的斗爭中取得執(zhí)政地位，也很難在國情如此復雜的東方大國長期執(zhí)政。”(36)江國華：《正當性、權限與邊界——特別權力關系理論與黨內法規(guī)之證成》，《法律科學(西北政法大學學報)》2019年第1期。同時，《制定條例》第7條第5款亦要求“堅持黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，這就說明并未排除法律保留原則的適用，而是經由黨內法規(guī)在對黨忠誠、對黨服從的義務與充分保障黨員的權利之間達到合理平衡。

三、進一步在黨內法規(guī)執(zhí)行中壓實政治責任

黨的政治建設要取得實效，切實解決存在的政治問題，凈化黨內政治生態(tài)，關鍵在于制度的執(zhí)行。黨內法規(guī)效力的發(fā)揮，除了實體法層面的規(guī)范以外，更重要的是通過黨內法規(guī)的有效執(zhí)行來壓實政治責任。習近平指出，“我們的規(guī)定不要搞得花花綠綠的，措辭很漂亮，但內容空洞”(37)人民日報評論部：《習近平講故事》，人民出版社2017年版，第65頁。，“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性”(38)《習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社2016年版，第55頁。。這便是《制定條例》第7條第6款所要求的“堅持便利管用，防止繁瑣重復”的要義。為了進一步在黨內法規(guī)執(zhí)行中壓實政治責任，可從以下三個方面加以完善。

(一)完善黨內法規(guī)執(zhí)行責任制是壓實政治責任的前提

制度執(zhí)行力是政治建設的根本力量(39)宮玉濤：《新時代黨的政治建設的制度保障》，《中國特色社會主義研究》2020年第5期、第6期合刊。。目前，黨內法規(guī)體系業(yè)已形成，從實體性黨內法規(guī)的層面來看，制度供給應當說日臻完備。但是，制度執(zhí)行不力的問題也隨之凸顯。對此，習近平敏銳地指出，“我們總體上已進入有規(guī)可依的階段，目前的主要問題是有規(guī)不依、落實不力”(40)中共中央辦公廳法規(guī)局：《推進黨內法規(guī)制度“供給側結構性改革”》，《求是》2020年第2期。；“黨內法規(guī)不少，主要問題在于執(zhí)行不力，有的是缺乏執(zhí)行能力，有的是缺乏執(zhí)行底氣”(41)《習近平關于“不忘初心、牢記使命”論述摘編》，中央文獻出版社、黨建讀物出版社2019年版，第22頁。。為了解決黨內法規(guī)執(zhí)行不力的問題，黨中央于2019年9月印發(fā)了《中國共產黨黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定(試行)》(以下簡稱《責任制規(guī)定》)，這不僅是第一部專門針對執(zhí)行責任制度的黨內法規(guī)，更標志著黨內法制執(zhí)行責任制度的正式確立。黨內法規(guī)執(zhí)行責任制，是中國共產黨為增強黨內法規(guī)的執(zhí)行力，通過具體劃定、配置與明確地方各級各類黨組織及黨員領導干部在黨內法規(guī)執(zhí)行環(huán)節(jié)和過程中的工作范圍、職權職責，并保障責任實現(xiàn)的一整套體制機制安排(42)曾鈺誠：《黨內法規(guī)執(zhí)行責任制的制度內容及其優(yōu)化》，《甘肅社會科學》2021年第3期。。

《責任制規(guī)定》在內容上對不同執(zhí)規(guī)主體進行了類型化區(qū)分。有學者從總體內容上將其歸納為黨中央集中統(tǒng)一領導下的黨委統(tǒng)一領導，黨委辦公廳(室)統(tǒng)籌協(xié)調、主管部門牽頭負責、相關單位協(xié)助配合、黨的紀律檢查機關嚴格監(jiān)督；從責任類型上區(qū)分為主體責任、協(xié)調責任、牽頭責任和監(jiān)督責任；在保障機制上，又涵蓋了監(jiān)督執(zhí)行機制、履職考核機制、責任追究機制、黨內法規(guī)實施評估機制(43)王由海：《黨內法規(guī)執(zhí)行責任制研究》，《理論導刊》2021年第8期。。從黨的政治建設的視角來看，《責任制規(guī)定》的第2條和第4條都屬于在法規(guī)執(zhí)行領域對政治建設的原則性規(guī)定(44)參見《中國共產黨黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定(試行)》第2條：“各級黨組織和全體黨員負有遵守黨內法規(guī)、維護黨內法規(guī)權威的義務。各級黨組織和黨員領導干部必須增強‘四個意識’、堅定‘四個自信’、做到‘兩個維護’，牢固樹立執(zhí)規(guī)是本職、執(zhí)規(guī)不力是失職的理念，切實擔負起執(zhí)行黨內法規(guī)的政治責任。”第4條：“地方各級黨委對本地區(qū)黨內法規(guī)執(zhí)行工作負主體責任，應當堅決貫徹黨中央決策部署以及上級黨組織決定，帶頭嚴格執(zhí)行黨內法規(guī)，并領導、組織、推進本地區(qū)黨內法規(guī)執(zhí)行工作，支持和監(jiān)督本地區(qū)黨組織和黨員領導干部履行執(zhí)規(guī)責任?！薄１M管《責任制規(guī)定》所規(guī)范的內容相對全面，并試圖構建一個良好的法規(guī)執(zhí)行責任體系，但坦率地講，從其名稱中所附的“試行”二字，便可知道該規(guī)定仍然不夠成熟。《責任制規(guī)定》是我們黨著手解決黨內法規(guī)執(zhí)行力問題的積極探索，具有進步意義和實踐價值，但探索中就難免存在問題。綜觀整部規(guī)定，其不僅條文數(shù)目較少，從內容與結構上看，仍然以實體性規(guī)定為主，程序性規(guī)定相對不足。為了壓實政治責任，黨內法規(guī)執(zhí)行責任制在程序性、可操作性、監(jiān)督機制、考核評估與激勵機制等方面都有進一步完善的空間。

(二)健全程序性黨內法規(guī)是壓實政治責任的基礎

重實體而輕程序，曾是我國法治建設中存在的突出問題。作為中國特色社會主義法治體系的組成部分，黨內法規(guī)制度建設難免會受此影響。目前，在黨內法規(guī)體系中，實體性黨內法規(guī)的數(shù)量遠多于程序性黨內法規(guī)，后者存在較大的制度供應“赤字”。如前所述，就連專門旨在解決法規(guī)執(zhí)行問題的《責任制規(guī)定》也是實體性規(guī)定多于程序性規(guī)定。從法規(guī)體系的視角來看，實體性法規(guī)與程序性法規(guī)應該配合協(xié)調，才能真正達到治理效果。實體性法規(guī)主要側重于治理標的的“應然”狀態(tài)，既是理想狀態(tài)也是制度實踐的目標。程序性黨內法規(guī)更多側重于針對治理標的的“實然”狀態(tài)，重心在于“怎么做”。換言之，之所以會出現(xiàn)黨內法規(guī)執(zhí)行力不充分的現(xiàn)實問題，與程序性法規(guī)相對不足，進而導致實體性法規(guī)所規(guī)范的內容難以通過有效的程序落地密切相關。可見，“沒有實體性制度，程序性制度就失去了存在的意義；沒有程序性制度，實體性制度也得不到貫徹實施”(45)呂品：《加快形成完善的黨內法規(guī)體系》，《中國黨政干部論壇》2021年第8期。。因此，健全程序性黨內法規(guī)，是壓實政治責任，落實黨內法規(guī)執(zhí)行責任的基礎。可以在《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨黨內功勛榮譽表彰條例》《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《中國共產黨黨內法規(guī)解釋工作規(guī)定》等現(xiàn)有程序性法規(guī)或與具備程序性規(guī)定的法規(guī)之基礎上，從法規(guī)體系化的角度，針對黨內的實際問題，特別是政治問題，分層分類進行完善和制定專門程序性法規(guī)。通過在具體領域的程序性“立法”的經驗積累，當條件和時機成熟時，可以考慮研擬黨內統(tǒng)一的程序性法規(guī)，實現(xiàn)既有黨內“立法法”，又有黨內“程序法”的格局。

(三)貫徹領導干部責任制是壓實政治責任的關鍵

針對領導干部在法治建設與實施中的作用，習近平指出：“全面依法治國，必須抓住領導干部這個‘關鍵少數(shù)’?！?46)《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第107頁。這是因為，“領導干部具體行使黨的執(zhí)政權和國家立法權、行政權、監(jiān)察權、司法權，是全面依法治國的關鍵”(47)《習近平談治國理政》第3卷，外文出版社2020年版，第287頁。。在國家法治中如此，在黨內法規(guī)制度中亦然，領導干部在黨內法規(guī)制度，甚至黨的制度的運轉中同樣起到關鍵作用。領導干部也是從嚴治黨的關鍵，習近平指出：“從嚴治黨，關鍵是要抓住領導干部這個‘關鍵少數(shù)’，從嚴管好各級領導干部?！?48)《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》，中央文獻出版社2016年版，第138頁。可見，黨內法規(guī)作為法治與從嚴治黨的交叉領域，不可能繞開領導干部。壓實政治責任，首先就是要通過黨內法規(guī)制度的運行，壓實領導干部的政治責任。對此，我們固然必須要求領導干部發(fā)揮模范作用，帶頭尊崇法治，對黨內法規(guī)要有敬畏之心，帶頭了解和掌握黨內法規(guī)，并真正做到遵紀守法、捍衛(wèi)黨規(guī)黨紀，但是，如果僅僅在道德上、道理上，或者停留在實體性黨內法規(guī)的層面要求各級領導干部率先垂范、以上率下是不夠的。領導干部的法治意識、紀律意識、政治意識對于貫徹領導干部責任制、壓實政治責任極其重要，但是制度的“籠子”也必不可少。習近平法治思想要求領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，并且強調用制度保證領導干部發(fā)揮“關鍵少數(shù)”的作用。在此思想的指導下，黨政主要負責人要履行推進法治建設第一責任人的職責，在制度上把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內容，并且領導干部沒有免罪的“丹書鐵券”，也沒有“鐵帽子王”(49)《習近平法治思想概論》編寫組：《習近平法治思想概論》，高等教育出版社2021年版，第236—253頁。。當前，在黨內法規(guī)體系中，《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》《關于新形勢下黨內政治生活若干準則》所規(guī)范的對象雖然包括全體黨員，但重點是各級領導干部。對此，需要在程序性法規(guī)方面出臺更加具體的、操作性強的配套性規(guī)定，對“關鍵少數(shù)”的政治責任進行制度性規(guī)范，在黨內法規(guī)制度上促使領導干部落實黨的政治建設的相關要求。