國內(nèi)外政策性融資擔保體系比較及啟示

章云君 潘煜雙（教授）

（嘉興南洋職業(yè)技術學院經(jīng)濟與管理分院 嘉興學院商學院 浙江嘉興 314001）

政策性融資擔保有效解決了大部分中小微企業(yè)的融資難、融資貴問題。本文對國外一些國家的政策性融資擔保體系進行分析和比較，以期為完善我國政策性融資擔保體系提供借鑒。

一、國外政策性融資擔保體系研究

國外一些學者較早開始研究政策性融資擔保，如Levitsky（1997）[1]發(fā)現(xiàn)政策性融資擔保會引發(fā)道德風險。Yuk-Shee Chan（2014）[2]、Allan L（2014）[3]認為政府提供融資擔?？赡軙l(fā)政府財政機會主義。與此相反，大多數(shù)學者如Ashoka Mody和Dillip Patro（1996）、Heshmati等（2009）、Stiglitz（2016）、Stefano Caselli 等（2019）[4—7]則認為融資擔保由政府作為主體更加適合且可信。

國外一些國家如日本、韓國、美國、德國等建立了較為完善的政策性融資擔保體系，如下頁表1所示。由表1可以看出，上述國家的政策性融資擔保體系的主要特點如下：第一，中央、地方政府共擔風險。大多數(shù)國家都很重視中小微企業(yè)的發(fā)展，一些國家主要由中央和地方政府分擔大部分風險損失，中央財政和地方財政在中小企業(yè)融資擔保體系中發(fā)揮著重要的風險補償作用，擔保機構(gòu)分擔少部分風險損失，并要求貸款機構(gòu)分擔一定比例的風險損失以防止道德風險。如美國SBA、韓國信用擔?；?、德國擔保銀行、日本中小企業(yè)信用擔保協(xié)會和中小企業(yè)金融公庫等利用中央和地方財政信用向合作貸款機構(gòu)提供風險分擔信用。第二，擔保費率較低，擔保方式多元化。一些國家采用了較低的擔保費率，如日本的擔保費率為1.3%[10]，德國擔保銀行的擔保費率是1%[20]等。同時，一些國家的擔保方式較為多元化：美國和德國的擔保貸款期限較長；日本的擔保倍率較高等。

表1 部分國家的政策性融資擔保體系

二、國內(nèi)政策性融資擔保體系研究

國內(nèi)關于政策性融資擔保體系的研究起步較晚，文學舟和吳永順（2012）、劉興亞等（2015）、薛菁等（2017）、賈康和陳通（2019）、馬國建和韋俊杰（2020）[21—25]等鼓勵推動政策性融資擔保機構(gòu)發(fā)展，建立政策性融資擔保體系。為推進政策性融資擔保體系的發(fā)展，2019年2月14日國務院辦公廳印發(fā)《關于加強金融服務民營企業(yè)的若干意見》，各省市紛紛出臺“政策性融資擔保體系建設指導意見”，國內(nèi)一些地方率先建立了政策性融資擔保體系，如“安徽模式”“深圳模式”等，經(jīng)營成果較為顯著，如下頁表2所示。

表2 國內(nèi)一些政策性融資擔保機構(gòu)

以上各地方的政策性融資擔保機構(gòu)的經(jīng)營特點為：第一，各地政策性融資擔保體系基本建成。以上各政策性融資擔保機構(gòu)聚焦小微企業(yè)、“三農(nóng)”，形成“國家-省內(nèi)-轄內(nèi)”多層級融資擔保、再擔保體系，支持小微、“三農(nóng)”等融資發(fā)展，有效發(fā)揮服務我國經(jīng)濟發(fā)展的“穩(wěn)定器”和“放大器”作用。第二，確定銀擔風險分擔比例。一般情況下，開展政銀保業(yè)務的機構(gòu)包括安徽“4321”模式、深圳“八二分擔”原則、浙江“4222”模式等。如安徽省的新型政銀擔合作“4321”模式；深圳擔保集團與銀行按“80%∶20%”比例分擔風險；浙江省再擔保公司開展的政銀保業(yè)務主要為風險池業(yè)務，包括風險池三方合作模式4∶4∶2和風險池四方合作模式4∶2∶2∶2。這三種模式中的銀行承擔風險比例都為20%。第三，規(guī)定擔保費率，制定多元化擔保制度。一些地方如安徽、深圳、浙江規(guī)定擔保費率不超過1.5%。同時，一些地方制定了多元化擔保制度。如，安徽省政府出資建立資本補充機制；深圳擔保集團推出以股權換擔保的風投投資；浙江省擔保集團建立再擔保機制等。

三、國內(nèi)外政策性融資擔保體系比較及啟示

（一）國外政策性融資擔保體系比較

由于經(jīng)濟發(fā)展水平和中小微企業(yè)發(fā)展階段不同，各個國家的政策性融資擔保體系有所不同：日本設立了中小企業(yè)信用保證協(xié)會聯(lián)合會、中小企業(yè)金融公庫，二者形成了中央和地方兩層體系，共同為中小企業(yè)提供融資擔保、再擔保服務；韓國設立的三個基金（信用擔保基金、科技信用擔?；鸷托庞脫；鹇?lián)合會）共同為中小微企業(yè)提供融資擔保服務；美國的政策性融資擔保機構(gòu)SBA，依靠發(fā)達的資本市場、大量的中小銀行等，使中小企業(yè)獲得了融資便利；德國擔保銀行具有非營利性，主要由地方性擔保銀行向小微企業(yè)融資提供政策性擔保業(yè)務，并通過中央財政、地方財政分擔主要信用風險，實現(xiàn)可持續(xù)生存與發(fā)展。

在我國，各地積極推進與國家融資擔?；饦I(yè)務對接，并建設地方政策性融資擔保體系，例如“安徽模式”“深圳模式”等。目前，各地政策性融資擔保體系在實際工作推進過程中仍存在一些問題：各地政策性融資擔保體系層級不協(xié)同，如多數(shù)省、市、縣各級擔保機構(gòu)各自為戰(zhàn)，上下體系不聯(lián)動，不具備相應的風險識別與防控能力等；地方政策性擔保公司太過分散，每個市、縣都有自己的地方政策性擔保公司，地方政策性擔保公司業(yè)務不熟練，這主要是由于其人員缺乏專業(yè)背景等原因?qū)е碌摹?/p>

（二）國外開展政策性融資擔保體系的啟示

根據(jù)以上各國的政策性融資擔保體系經(jīng)驗，本文得到以下啟示：

1.從立法層面完善政策性融資擔保體系的法律法規(guī)。很多國家如日本等都非常重視中小微企業(yè)發(fā)展，出臺了相關的法律法規(guī)，并成立了專門的管理機構(gòu)，建立了較為完善的政策性融資擔保體系。相比較而言，我國政策性融資擔保體系發(fā)展時間較晚，雖然出臺了部分法律法規(guī)，但是仍存在政策性擔保界定標準模糊、法律法規(guī)執(zhí)行力度不足等問題。因此，政策性融資擔保體系的構(gòu)建必須以完善的法律法規(guī)為基礎。

2.建立上下層級協(xié)同的政策性融資擔保體系。目前，在我國現(xiàn)行政策性融資擔保體系建設過程中，仍存在很多問題，如國家融資擔?；鸬淖饔梦吹玫接行Оl(fā)揮，缺乏行政強制力，各省份機動空間大，政策執(zhí)行落地效果各異，各省級再擔保體系質(zhì)量各異，還有很多地方的擔保機構(gòu)不規(guī)范、缺少創(chuàng)新等。因此，建立國家、省級、地市級層級協(xié)同的政策性融資擔保體系至關重要，如圖1所示。

圖1 政策性融資擔保體系

圖1反映的政策性融資擔保體系主要內(nèi)容包括：國家融資擔?；鹬饕獦I(yè)務是對省級再擔保公司進行股權投資和提供再擔保，省級再擔保公司主要業(yè)務是對各地市級擔保公司進行股權投資和提供再擔保，各地市級擔保公司應對其所屬縣內(nèi)擔保機構(gòu)進行股權投資或合作或整合等，實現(xiàn)市縣級擔保機構(gòu)一體化。政策性融資擔保體系的關鍵點如下：

（1）有效發(fā)揮國家融資擔?；鸬囊I作用。一是國家融資擔?；鹱鳛轶w系牽頭人和最終風險承擔者，要加快對省級再擔保公司的股權投資和再擔保業(yè)務合作，同時對省級再擔保公司進行審計、考核、監(jiān)督、評價等管理。二是建立合理的資本補充機制。國家應對省級再擔保公司進行持續(xù)性增資，如日本政府源源不斷地向信用擔保協(xié)會和中小企業(yè)金融公庫注資等。

（2）明確省擔保集團的職能定位，切實發(fā)揮其紐帶和平臺作用。一是在各省市地方層面，借鑒日本信用保證協(xié)會模式、德國擔保銀行模式，將由省級財政出資設立的省級再擔保公司，通過合并、控股、托管等方式兼并地方國有融資擔保公司，建設省級區(qū)域性大型融資擔保集團（如安徽省擔保集團、浙江省擔保集團等），為符合政策支持條件的小微企業(yè)等提供政策性融資擔保。二是由各省政府金融辦對現(xiàn)有政策性融資擔保機構(gòu)進行清理整頓，重新審核登記，重新核發(fā)營業(yè)許可，對經(jīng)核實有違規(guī)違法行為的政策性融資擔保機構(gòu)取消或暫停核發(fā)營業(yè)許可證。

（3）地方政策性融資擔保機構(gòu)要規(guī)范化、創(chuàng)新化。各地市級擔保公司應對其所屬縣內(nèi)擔保機構(gòu)進行股權投資或合作或整合等，實現(xiàn)市縣級擔保機構(gòu)一體化。同時，地方政策性融資擔保機構(gòu)要及時識別、防范和控制風險，注重人才的選取和培養(yǎng)，要注重擔保產(chǎn)品的開發(fā)和創(chuàng)新，以滿足不同層次、不同種類的小微企業(yè)、“三農(nóng)”等融資需求。如可借鑒安徽模式建立的科技信用擔保基金為科技型中小企業(yè)提供融資擔保服務。也可借鑒深圳模式中的中小企業(yè)股權質(zhì)押給擔保機構(gòu)以增加融資貸款的可得性。同時，產(chǎn)權交易所為企業(yè)提供價格發(fā)現(xiàn)、股權評估、資產(chǎn)保價增值和后續(xù)處理等中間服務，能夠?qū)崿F(xiàn)多方共贏[26]。

3.進一步提高銀擔合作的積極性?？刹扇∫韵虏襟E：一是落實銀行風險分擔機制?？蓞⒄瞻不漳Ｊ街械摹?321”風險分擔機制，即原擔保機構(gòu)40%、省擔保集團30%、合作銀行20%、地方財政10%；也可參照浙江模式中的“4222”風險分擔機制等。二是監(jiān)管及激勵銀行。將合作銀行納入地方經(jīng)濟發(fā)展考核體系中。政府對積極作為的銀行如中小微企業(yè)信貸投放較多的銀行等給予獎勵表彰等鼓勵支持；相反，對于不積極作為的合作銀行，則做出一定處罰。