“雙一流”建設背景下高校紀律導向型廉政檔案的構建

陶維之，許百濤

(南京理工大學 紀委辦公室，江蘇 南京 210094)

20世紀80年代末，我國部分單位的檔案部門開始探索開展領導干部廉政檔案的收集與建檔工作，廉政檔案在記錄黨的歷史方面發(fā)揮了重要的作用，高校廉政檔案有效教育引導廣大教師干部廉潔從業(yè)，推動高校廉政風險防控體系建設，促進了高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將全面從嚴治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，兩次修訂《中國共產黨紀律處分條例》，將前版《條例》中十類違紀行為，整合規(guī)范為政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律等六大紀律。與此同時，我國高等教育事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，2015年國務院印發(fā)《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，我國高等教育隨之進入新發(fā)展階段，完善高校內部治理監(jiān)督機制，既是“雙一流”建設的目標之一，也是高校高質量推進“雙一流”建設的必要條件。在此背景下，以往高校以懲治和預防腐敗作為主要目標的廉政檔案建設思路已不能適應新的形勢和要求?？茖W構建以全面記錄黨員干部遵守黨的六項紀律情況為核心的新型廉政檔案體系，推動高校落實好“兩個責任”，真正將紀律和規(guī)矩挺在前面，持續(xù)推進全面從嚴治黨，優(yōu)化校園政治生態(tài)，建設忠誠干凈擔當干部隊伍，推動高校各項工作高質量發(fā)展，成為高校面臨的一個新命題。

一、廉政檔案建設現狀及存在的問題

1.高校廉政檔案建設狀況。早期廉政檔案的主要功能是記錄維護黨在特定歷史時期的基本面貌。改革開放后，黨中央將反腐倡廉提升到關系黨和國家前途命運的戰(zhàn)略高度，積極與社會主義市場經濟體制相適應，頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，廉政檔案記錄歷史面貌的功能隨之逐漸淡化，轉而聚焦到懲治和預防腐敗。當前，高校廉政檔案相關管理制度大多由建檔高校自行制定，一般由紀檢監(jiān)察部門負責具體實施，不同單位廉政檔案的建檔對象、檔案管理規(guī)定、檔案運用等都不完全相同，廉政檔案的內容一般主要包括反映領導干部黨風廉政建設情況和廉潔自律情況的資料，黨紀政紀處分的檔案材料，及建檔對象夫妻子女等特定關系人情況信息[1]。近年來，廉政檔案建設已經成為高校各級黨組織懲治和預防腐敗體系的重要組成部分，成為加強黨員領導干部廉潔教育和管理，規(guī)范選人用人工作，促進黨員自覺抵制消極腐敗的重要措施。

以2018年3月江蘇某“雙一流”高校出臺的處級領導干部廉政檔案管理辦法為例。該校廉政檔案管理辦法規(guī)定的建檔對象為全校處級干部。檔案資料主要包括三個方面內容：相關部門出具的干部任免、黨風廉政意見回復、經濟審計等材料；個人提供的述職述廉、對照檢查、婚喪喜慶事宜操辦情況、上交禮品禮金情況等材料；函詢談話結論或受處理處分相關材料。檔案管理遵循《中華人民共和國保密法》《中華人民共和國檔案法》等法律法規(guī)，由學校紀委辦公室負責具體實施。檔案主要作用是為選拔任用干部提供廉潔情況依據，對發(fā)現的干部重大問題及時向校黨委報告，對苗頭性問題開展針對性教育，提高干部廉潔自律的主動性和自覺性。

2.當前高校廉政檔案建設的不足和局限。主要有五個方面：一是未能突出政治建設這一黨的根本性建設。習近平總書記指出：“黨的紀律是多方面的，但政治紀律是最重要、最根本、最關鍵的紀律”。建設忠誠干凈擔當的高素質專業(yè)化干部隊伍，做好選拔任用工作應突出政治標準，綜合考察群眾紀律、生活紀律等是否合格。當前大多數高校廉政檔案建設目標仍然以記錄黨員領導干部廉潔從政情況為主，沒有能夠貫徹新時代選人用人標準，“守紀律，首先要守政治紀律；講規(guī)矩，首先要講政治規(guī)矩”的新要求[2]，沒有得到貫徹。二是建檔對象覆蓋不足。當前高校廉政檔案的建檔對象大多數為中層領導干部，只有少數學校建檔對象覆蓋了科級干部及重點崗位人群，建檔對象存在明顯局限性。由于多數高校對科級以下人員和普通教師未建檔，因而許多被初次提任處級職務的人員，實際并無廉政檔案可供參考考察。三是評價區(qū)分度較低。廉政檔案記錄內容雖然較多，但領導干部苗頭性、傾向性問題的發(fā)生處置記錄還不全面，高校在運用廉政檔案評價領導干部的工作的差異性并不高，區(qū)分度較低。廉政檔案內容中個人提供的年度述職述廉、對照檢查、婚喪喜慶事宜操辦情況、上交禮品禮金情況等材料一般僅僅體現了領導干部的“廉”；相關部門出具的任免材料有時不具有評價效用，黨風廉政意見回復、經濟審計等材料一般是“非黑即白”，導致廉政檔案不能對領導干部作出科學、準確、精細的評價。四是動態(tài)更新難度大。以上述高校廉政檔案管理辦法為例，其中檔案資料來源包括紀檢監(jiān)察部門、組織人事部門、審計部門、相關黨組織和建檔對象本人，檔案內容與組織人事檔案、《領導干部報告?zhèn)€人有關事項規(guī)定》相關內容、黨內組織生活材料等存在較多重合。實際工作中，高校對檔案資料通常缺乏整體性、全局性規(guī)劃，不能有效統(tǒng)籌建立檔案資料大數據庫，不同檔案內容由不同部門分立管理，更新難度大。五是管理工作存在不到位。高校廉政檔案管理工作一般由紀檢監(jiān)察部門統(tǒng)籌負責，檔案管理涉及到的資料收集、部門協(xié)調、資料匯總、日常管理、檔案運用等，工作任務量大。在全面從嚴治黨不斷向縱深發(fā)展的形勢下，紀檢監(jiān)察部門本身工作量已經較大，難以安排專人專崗負責該項工作，而兼職從事廉政檔案管理工作，業(yè)務知識又并不熟練，導致廉政檔案經常出現管理不規(guī)范，使用效率不高等現象。

二、紀律導向型廉政檔案建設的重要意義

1.厘清紀律導向型廉政檔案內涵。新形勢下，高校應強化對“關鍵少數”堅定“四個意識”、落實“兩個維護”的監(jiān)督，確保黨中央權威和集中統(tǒng)一領導[3]。推進廉政檔案建設應堅持突出政治建設這一黨的根本性建設,要改變以往廉政檔案寬泛記錄領導干部廉潔從政情況，轉向重點記錄領導干部真實客觀的紀律遵守情況，從嚴明紀律規(guī)矩，堅持問題導向，明確責任邊界，增強實際效用等角度出發(fā)，將廉政檔案建設與紀律審查、監(jiān)察調查工作進行結合，內容聚焦高校黨員領導干部及普通教職員工遵守黨的全部六項紀律和各類法律法規(guī)情況。建檔對象的范圍由以往廉政檔案按崗位級別確立，擴展為“崗位級別+紀律問題”結合的模式，即首先對高校全體中層領導干部建檔，對出現紀律問題的全體教職員工建檔。功能定位由懲治和預防腐敗，轉變?yōu)檎紊鷳B(tài)防線的重要組成部分，管理運用更加突出推動優(yōu)化政治生態(tài)的目的。

2.構建紀律導向型廉政檔案。紀律導向型廉政檔案可按照“索引目錄、原始材料、具有同等效力的材料”三種形式存放，檔案主要內容應包括基本信息材料、違規(guī)違紀相關材料和其他能夠反映遵守黨的六項紀律情況的材料等三類材料。一是任免、人事檔案情況的材料，應由組織人事部門等職能部門負責收集、管理，紀律導向型廉政檔案僅存放領導干部基本信息原始材料的目錄索引，定期更新。二是違紀違規(guī)情況的材料，應涵蓋運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，反映建檔對象遵守黨的六項紀律情況的全部材料，包括：因傾向性苗頭性問題受到批評教育措施形成的有關材料；巡視巡察、信訪舉報等方面的問題線索和處置情況；談話函詢、初步核實、審查調查等工作形成的有關材料。各級黨委、紀委及黨委工作部門負責提供原始工作材料，紀檢監(jiān)察部門負責收集、管理，紀律導向型廉政檔案中存放原始材料或加蓋提供材料單位公章的具有同等效力的材料。三是其他材料，應涵蓋反映干部遵守黨的六項紀律情況的其他材料。

3.構建運用紀律導向型廉政檔案的重要意義。一是為高校評估、提拔領導干部提供重要依據。高校紀律導向型廉政檔案具有客觀記錄、真實可用等特點，紀律導向型廉政檔案聚焦對領導干部違規(guī)違紀情況的記錄，是對高校領導干部各方面行為更加客觀的評價載體。紀律導向型廉政檔案強化了對各級黨組織運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”情況的記錄，檔案記錄內容有效覆蓋“好干部”和“階下囚”之間的中間地帶，克服了以往廉政檔案存在的監(jiān)督盲區(qū)，隨著記錄內容的系統(tǒng)化、精細化，紀律導向型廉政檔案對領導干部的評價區(qū)分度可以得到大幅提高，避免以往廉政檔案“非黑即白”的狀況。紀律導向型廉政檔案幫助高校黨委更加全面深入地掌握了解領導干部，在選人用人工作中，紀律導向型廉政檔案是防止“帶病提拔”的一道有效防線。二是幫助、服務高校領導干部的成長和發(fā)展。以往廉政檔案中發(fā)揮作用的一般是領導干部的“問題”記錄，廉政檔案中的“污點”記錄往往限制領導干部的進步和提拔。紀律導向型廉政檔案將改變這一狀況，紀律導向型廉政檔案及時記錄高校領導干部以及普通教職工的傾向性和苗頭性問題，使得有“小問題”的領導干部受到及時警醒教育，且檔案的長期記錄將積累呈現建檔對象遵紀守規(guī)的變化發(fā)展情況，積極向好的變化發(fā)展趨勢是當事人進步和成長的客觀反映，將推動黨組織大膽使用“有記錄”“有免疫力”的人員。紀律導向型廉政檔案既幫助服務了不同成長軌跡領導干部的發(fā)展，也更加符合新時代選人用人工作要求。三是全面掌握干部隊伍建設的整體狀況。通過推進信息化建設，紀律導向型廉政檔案將成為高校了解掌握干部隊伍整體狀況的一個重要途徑，能夠幫助高校及時發(fā)現干部隊伍的普遍性和規(guī)律性問題，進行分析研判，開展精準施治，有利于形成能者上、庸者下、劣者汰的選人用人導向[4]。四是為日常監(jiān)督檢查和巡視巡察提供參考和依據。紀律導向型廉政檔案全面保存了高校領導干部既往的重要監(jiān)督結果、問題線索以及各類違紀違規(guī)問題處置情況，可供巡視巡察參考使用，有利于推動巡視巡察工作上下聯動，提高監(jiān)督的針對性。當違紀違規(guī)案件發(fā)生時，高校紀檢監(jiān)察部門在審查調查過程中，可以參考紀律導向型廉政檔案記載的內容挖掘線索，或直接取用紀律導向型廉政檔案的有效信息作為證據，對當事人展開審查調查，這將大大提高審查調查的時效性和精準度。五是提升基層黨組織的組織能力。高校紀律導向型廉政檔案的建設，有利于同步建設紀律導向型廉政檔案大數據庫，建立起數據調用、共享機制，實現對領導干部履職的“全面覆蓋、全程監(jiān)督”，激發(fā)黨員領導干部先鋒模范作用發(fā)揮，克服基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問題，為高?！半p一流”建設提供組織保證[5]。

三、紀律導向型廉政檔案的建設路徑探索

1.明確紀律導向型廉政檔案建設原則。一是嚴明紀律規(guī)矩，高校紀律導向型廉政檔案建設必須始終堅持以嚴明的政治紀律帶動其他各項紀律立起來、嚴起來，其根本落腳點和出發(fā)點將始終是推動形成風清氣正的政治生態(tài)和廉潔從政的良好氛圍。二是堅持問題導向，高校紀律導向型廉政檔案必須堅持問題導向，建檔對象將從學校全體中層領導干部開始，并對發(fā)生違紀違規(guī)問題的所有教職員工建檔，擴大紀律導向型廉政檔案的覆蓋范圍，提高對領導干部評價的科學性、精準性，做到“對全體中層領導干部及全部違規(guī)人員建檔，對全部提拔科學評價”。三是明確責任邊界，高校紀律導向型廉政檔案建設要梳理清晰各級黨組織和各部門的責任邊界，存放管理好“索引目錄、原始材料、具有同等效力的材料”等三種形式的檔案資料，要提高管理效率，做到動態(tài)管理。四是增強實際效用，高校紀律導向型廉政檔案建設要突出對傾向性苗頭性問題的記錄和監(jiān)督，提高檔案實際應用效果。五是提高信息融合，高校紀律導向型廉政檔案建設應協(xié)同推進信息化建設，建立健全相關職能部門之間的數據調用、共享機制，促進信息融合。

2.構建紀律導向型廉政檔案制度體系。高校應建立專門的紀律導向型廉政檔案管理規(guī)章制度體系，做好紀律導向型廉政檔案的建檔對象、資料收集、管理更新、檔案運用等方面的規(guī)則制定。建立多部門的聯建機制，明確涉及的各個部門的職責，強化責任追究，明確漏報、瞞報、虛報或管理中泄漏、篡改、刪除信息的相應責任。紀檢監(jiān)察部門作為紀律導向型廉政檔案的建檔、管理主體責任單位，應強化責任擔當，嚴格落實各項制度，真正建好紀律導向型廉政檔案。

3.以強有力的紀律保障檔案建設。高校強有力的紀律建設是建好紀律導向型廉政檔案的基礎和前提。要加強紀律教育，不斷增強教育的針對性和實效性，喚醒廣大教職員工的紀律意識；要強化日常監(jiān)督，加大對各級黨組織主體責任落實情況監(jiān)督檢查基礎上，強化重點監(jiān)督和專項監(jiān)督，不斷提高監(jiān)督精準性和實效性；要加強制度約束，梳理高校各項職能的權力清單，查找相應的廉政風險點并落實好防控措施，不斷規(guī)范職權運行，把權力關進制度的籠子；要嚴肅執(zhí)紀問責，綜合運用信訪受理、談話函詢、初步核實、立案審查等多種手段，精準發(fā)現處置問題，做到有案必查、查案必實，堅持“一案雙查”，強化追責問責，以問責倒逼責任落實；要優(yōu)化評價體系，要綜合日常監(jiān)督、黨風廉政建設責任制考核、審查調查、巡視巡察等工作，建立起科學評價體系，推動高校紀律建設高質量發(fā)展。

4.規(guī)范紀律導向型廉政檔案管理隊伍建設。高校要為構建紀律導向型廉政檔案配備專門的檔案人才。紀律導向型廉政檔案有較強的特殊性，紀律導向型廉政檔案的管理者應同時具備檔案管理的基本知識和全面從嚴治黨的相關業(yè)務能力；既要具備使用電子化的檔案管理軟件與設備能力，更要具備高度的政治覺悟和黨性修養(yǎng)。要加強紀律導向型廉政檔案人才的引進和培養(yǎng)，一方面高?？梢砸M政治素質過硬的檔案管理人才專門管理維護紀律導向型廉政檔案，另一方面還可加大對紀檢監(jiān)察專職干部培訓，使其掌握檔案知識及相關業(yè)務能力，真正管好用好紀律導向型廉政檔案。

5.推進紀律導向型廉政檔案的信息化建設。高校要協(xié)調推進紙質紀律導向型廉政檔案和電子紀律導向型廉政檔案建設，要做好數據規(guī)范、權限分配和數據統(tǒng)籌等工作，保證電子紀律導向型廉政檔案入檔及時，存儲安全，調閱便捷，要打破數據壁壘，擴展數據來源，聯通數據孤島，同步做好紀律導向型廉政檔案管理信息系統(tǒng)與紀檢監(jiān)察部門的案件管理信息系統(tǒng)、各級黨組織黨建管理信息系統(tǒng)以及組織人事部門的檔案管理信息系統(tǒng)的對接，提高職能部門的協(xié)作，提升紀律導向型廉政檔案建設各環(huán)節(jié)工作質量。

習近平總書記2021年4月在清華大學考察時指出，我國高等教育要立足中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，為服務國家富強、民族復興、人民幸福貢獻力量。隨著“雙一流”建設的推進，高校正逐步走入內涵式發(fā)展新階段，加快構建全面記錄黨員干部遵守黨紀情況的紀律導向型廉政檔案體系，貫徹干部監(jiān)督管理新理念，完善干部監(jiān)督管理新格局，將有效激勵干部教師擔當作為，推動高校政治生態(tài)不斷優(yōu)化，促進和保障高校各項事業(yè)健康高質量發(fā)展。