新修《安全生產(chǎn)法》對生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)保障義務的新要求

代海軍副研究員 邵 國

(應急管理部 信息研究院，北京 100029)

0 引言

2002年6月29日頒布的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，經(jīng)過3次修訂，于2021年6月10日通過《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)(簡稱《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版))?！栋踩a(chǎn)法》(2021年修訂版)是以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，緊緊圍繞解決安全生產(chǎn)領域的突出矛盾和問題，通過完善治理結(jié)構(gòu)、強化監(jiān)督管理、加大處罰力度等措施，進一步壓實生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)主體責任，為新時代安全生產(chǎn)提供更強有力的法治保障，保護廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全。習近平總書記強調(diào)，要堅持問題導向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領和推動作用。當前，我國安全生產(chǎn)正處于爬坡過坎期，整體形勢不容樂觀，突出問題之一就是企業(yè)主體責任不落實。近5年重特大事故整改措施落實“回頭看”情況表明，企業(yè)主體責任落實差距很大，一些企業(yè)無視安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)，安全管理的基礎不牢、水平不高，特別是在交通運輸、煤礦、建筑施工、危險化學品這些行業(yè)、領域風險隱患問題很多?！栋踩a(chǎn)法》(2021年修訂版)既是彌補法律制度滯后性的客觀要求，也是解決實踐中遇到的突出問題的現(xiàn)實需要。本次修法突出問題導向，也不乏理論創(chuàng)新。本文重點闡述《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)在解決安全生產(chǎn)主體責任方面的思路與創(chuàng)新舉措，特別是生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)保障義務的新變化，并就如何貫徹實施提出建議。

1 新修《安全生產(chǎn)法》中安全生產(chǎn)保障義務的基本內(nèi)容

廣義上講，安全生產(chǎn)責任包括黨政領導責任、部門監(jiān)管責任及企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任。前幾版的《安全生產(chǎn)法》關(guān)于安全生產(chǎn)主體責任的制度設計過于碎片化，沒有與黨政領導責任、部門監(jiān)管責任有效銜接。本次修法除了在“總則”中增加黨的領導的字樣，還在“主體責任”后增加了對政府監(jiān)管責任的規(guī)定，并將其提升到與生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責任同等重要的位置，使得安全生產(chǎn)主體責任制度更加完善。從主體責任制度自身看，先前的制度設計主要聚焦主要負責人和安全生產(chǎn)管理人員等“關(guān)鍵少數(shù)人員”，而安全生產(chǎn)的實現(xiàn)，除了“關(guān)鍵少數(shù)人員”發(fā)揮作用外，也需要各個崗位、所有人員各負其責，同時需要加強資金、物資、技術(shù)、人員等方面的投入保障?？梢?，《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)圍繞補齊制度短板，將建立健全全員安全生產(chǎn)責任制以及安全生產(chǎn)規(guī)章制度的要求貫徹立法始終，使得安全生產(chǎn)主體責任要求更加具體，便于企業(yè)貫徹落實。同時，歷次重特大事故告訴我們，要做好安全生產(chǎn)工作，必須確保生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)主體責任落地生根。為此，《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)繼續(xù)聚焦主要矛盾，按照“明責”“定責”“督責”“追責”的思路，堅持層層壓實責任，推動主體責任落實、落細。

義務是責任的前提，下面著重討論生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障義務?！栋踩a(chǎn)法》(2021年修訂版)中涉及生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)保障義務的條款共44條，分布在總則、生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障、從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利義務、生產(chǎn)安全事故的應急救援與調(diào)查處理等4個章節(jié)之中?？傮w而言，《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)對生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)保障義務提出的新要求，可以歸納為“一條主線”“五個方面”和“十五項具體內(nèi)容”。

“一條主線”，即立法明確生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)的責任主體，生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人是本單位安全生產(chǎn)第一責任人。需要指出的是，《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)中規(guī)定的“主體”并非指權(quán)利主體，而是與從業(yè)人員安全生產(chǎn)權(quán)利相對應的義務主體。一般認為，安全生產(chǎn)主體責任是指生產(chǎn)經(jīng)營單位在生產(chǎn)經(jīng)營活動全過程中履行義務、承擔責任，并接受未盡責的追究。

“五個方面”分別為安全責任、安全管理、安全投入、安全培訓和應急救援。安全生產(chǎn)有賴于人、機、物、管理、環(huán)境等要素相互間和諧運作。近年發(fā)生的重特大事故都有不重視安全生產(chǎn)、不落實安全責任的因素。習近平總書記在看望青島輸油管線爆燃事故受傷人員時強調(diào)，所有企業(yè)都必須認真履行安全生產(chǎn)主體責任，做到安全投入到位、安全培訓到位、基礎管理到位、應急救援到位，確保安全生產(chǎn)。2016年12月9日通過的《中共中央國務院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》進一步提出，建立企業(yè)全過程安全生產(chǎn)管理制度，做到安全責任、安全管理、安全投入、安全培訓和應急救援“五到位”。可見，《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)繼續(xù)從安全責任、安全管理、安全投入、安全培訓和應急救援5個方面發(fā)力，目的在于通過規(guī)范人的行為、堵塞管理漏洞等手段，減少潛在的危險因素，提高系統(tǒng)的安全系數(shù)，從而預防和減少事故發(fā)生。

“十五項具體內(nèi)容”是在“一條主線”的指引下，對落實“五個方面”的進一步細化和落實，目的是使各類生產(chǎn)經(jīng)營單位在明確安全生產(chǎn)主體責任，并知道“怎么干”“干什么”以及“如何干到位”，詳細內(nèi)容，見下表。

表 《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)關(guān)于安全生產(chǎn)主體責任內(nèi)容統(tǒng)計表Tab. The Work Safety Law of 2021 amendment version on the production and business units of the main responsibility of the content of the statistical table

2 新修《安全生產(chǎn)法》安全生產(chǎn)保障義務的主要變化

2.1 安全保障義務從生產(chǎn)安全向公共安全拓展

當前，我國正處于貝克所謂的“風險社會”。近年來，我國在工業(yè)化、城市化進程中積聚了大量系統(tǒng)性風險，湖北十堰“6.13”重大燃氣爆炸事故，集中暴露出城市管網(wǎng)老化的突出問題。做好安全生產(chǎn)工作，既要防患于未然，又要堅持關(guān)口前移，加強風險管理。習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班上，深刻闡述了防范化解重大風險的重要性，并對完善風險防控機制提出明確要求。工業(yè)事故并不是源自特定當事人的過錯，而是企業(yè)風險的必然后果。傳統(tǒng)的安全生產(chǎn)主要聚焦于對從業(yè)人員的勞動保護，隨著生產(chǎn)經(jīng)營活動的日趨豐富，安全風險外溢特征日趨明顯。企業(yè)生產(chǎn)類別、規(guī)模和周圍環(huán)境的空間結(jié)構(gòu)等的不同，會對公共安全帶來不同程度的影響。一旦發(fā)生事故，往往會造成重大損失，如河北盛華化工“11.28”重大燃爆事故，造成24人死亡、22人受傷，該公司泄漏的氯乙烯擴散到廠區(qū)外公路上，遇明火發(fā)生爆燃，導致停放公路兩側(cè)等候卸貨車輛的司機等人員傷亡。黨的十八大以來，黨中央、國務院堅持總體國家安全觀，將安全生產(chǎn)作為維護公共安全的重要方面加以推進，為安全生產(chǎn)賦予新的時代內(nèi)涵，也為本次修法明確指向。此次修法增加了餐飲行業(yè)安裝可燃氣體報警裝置、平臺經(jīng)濟等新興行業(yè)領域依法履行安全生產(chǎn)義務、公益訴訟制度等內(nèi)容，這些內(nèi)容均指向維護公共安全利益，體現(xiàn)了《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)的與時俱進。這一理念嬗變，一方面源于《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)“保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全”的立法宗旨，另一方面也體現(xiàn)了“誰制造風險，誰就要對風險負責”的安全生產(chǎn)歸責原則。

2.2 安全保障義務從個別(局部)責任向全員責任拓展

安全風險是伴隨生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生的，相應地管控安全風險需要從生產(chǎn)經(jīng)營活動各個環(huán)節(jié)、各個崗位入手。實踐中，個別生產(chǎn)經(jīng)營單位不落實安全保障義務，甚至有的主要負責人認為，“安全生產(chǎn)就是安全管理機構(gòu)及安全管理人員的事”，這是對安全生產(chǎn)主體責任的嚴重誤讀。如危險化學品安全管理涉及生產(chǎn)、儲存、使用、經(jīng)營、運輸和廢棄處置等全生命周期的各個環(huán)節(jié)，涉及崗位和人員眾多，每個環(huán)節(jié)責任不落實都容易造成嚴重事故。2016年12月9日印發(fā)的《中共中央國務院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》明確要求，嚴格落實企業(yè)主體責任，實行全員安全生產(chǎn)責任制。本次修法圍繞貫徹落實中央改革要求，明確提出“建立健全全員安全生產(chǎn)責任制”，并將“全員”2字的要求進行責任分解、細化和落實，推動安全保障義務從個別責任向全員責任拓展，形成主要負責人“全面抓”、專職安全管理人員“具體抓”、相關(guān)部門和人員“分頭抓”、從業(yè)人員遵章守紀的工作局面。

2.3 安全保障義務從人的行為向人的心理拓展

事故致因理論表明，人的不安全行為是事故最直接的因素，各類事故約有80%以上與人因有關(guān)，有的行業(yè)事故甚至比例更高。人的不安全行為來自于生理或心理的影響，包括故意、無意的不安全行為。心理健康問題是全世界勞動領域普遍面臨的突出問題，國際勞工組織已將精神和行為失調(diào)納入重要議事日程，積極推動相關(guān)國家立法。本次修法，圍繞貫徹“人民至上、生命至上”的價值理念，在借鑒國外立法經(jīng)驗基礎上，突出對勞動者身心健康的人文關(guān)懷和保護力度，增加關(guān)注從業(yè)人員心理狀況的相關(guān)規(guī)定，著力解決因從業(yè)人員身心健康問題引發(fā)的“人的不安全行為”，防范從業(yè)人員因心理問題致使行為異常引發(fā)事故。

3 不履行安全生產(chǎn)保障義務的法律風險

3.1 受行政處罰的風險

根據(jù)《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)的規(guī)定，安全生產(chǎn)法律責任涵蓋民事責任、行政責任和刑事責任。從以往的實踐看，生產(chǎn)經(jīng)營單位承擔行政責任尤其是受到行政處罰，是最常見的責任形態(tài)。據(jù)統(tǒng)計，2020年，各地應急管理部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)全年實施行政處罰15.7萬次，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓生產(chǎn)經(jīng)營單位12 544家，關(guān)閉生產(chǎn)經(jīng)營單位1 089家。受到行政處罰，主要因為安全生產(chǎn)違法行為的存在。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)的規(guī)定，依照嚴重程度，可將安全生產(chǎn)違法行為劃分為一般違法行為、拒不改正執(zhí)法指令的行為、情節(jié)嚴重的違法行為，以及涉嫌犯罪的違法行為4大類，前3種違法行為主要以實施行政處罰為主，包括罰款、責令停產(chǎn)停業(yè)整頓等措施。如上文所述，本次修法，其中一項重要任務，就是加大對安全生產(chǎn)違法行為的懲治力度，彌補法律責任的欠缺。具體而言，是在普遍提高對生產(chǎn)經(jīng)營單位違法行為處罰額度的同時，進一步創(chuàng)新法律責任形式，新增按日連續(xù)處罰制度，重點懲治諸如天嘉宜化工有限公司此類的“屢教不改者”；同時，對于四類嚴重的違法行為實行“一票否決”，規(guī)定由相關(guān)部門提請政府直接關(guān)閉，具體包括存在重大事故隱患，一百八十日內(nèi)三次或者一年內(nèi)四次受到行政處罰；拒不執(zhí)行行政機關(guān)作出的停產(chǎn)停業(yè)整頓決定等，生產(chǎn)經(jīng)營單位如果不履行安全生產(chǎn)保障義務，將面臨罰款直到被關(guān)閉的法律風險。

3.2 受聯(lián)合懲戒的風險

生產(chǎn)經(jīng)營單位因違法受到行政處罰，并非“一罰了之”或“一關(guān)了之”，情節(jié)嚴重的還將受到有關(guān)部門實施的聯(lián)合懲戒。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)第七十八條之規(guī)定，有關(guān)部門和機構(gòu)應當對存在失信行為的生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)從業(yè)人員采取加大執(zhí)法檢查頻次、暫停項目審批、上調(diào)有關(guān)保險費率、行業(yè)或者職業(yè)禁入等聯(lián)合懲戒措施，并向社會公示。失信聯(lián)合懲戒的信用信息直接源自負有安全監(jiān)管職責部門的行政執(zhí)法信息，后者轉(zhuǎn)化為信用信息后成為聯(lián)合懲戒的正當性基礎。需要注意的是，增加執(zhí)法檢查頻次、暫停項目審批、行業(yè)或職業(yè)禁入等聯(lián)合懲戒措施，屬于多種行政行為疊加的制度范疇，在懲罰力度上比傳統(tǒng)的法律責任更甚。這一定會對違法的生產(chǎn)單位產(chǎn)生深遠影響，不僅讓其“丟不起人”，而且“出不了門、辦不成事”。

3.3 受刑事制裁的風險

《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)與安全生產(chǎn)領域相關(guān)法律、規(guī)范共同構(gòu)成安全生產(chǎn)依法治理體系。本次修法，其中一個顯著特征就是注重與《刑法修正案(十一)》相銜接，形成行政處罰與刑事制裁配套的責任體系。《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)分別在第九十九條以及第一百零二條對生產(chǎn)經(jīng)營單位關(guān)閉、破壞安全監(jiān)控報警設備、設施，以及拒不執(zhí)行重大隱患整改指令等行為做了具體規(guī)定，為此類違法行為納入刑法認定范圍，進而推進安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接創(chuàng)造了條件。2020年通過的《刑法修正案(十一)》新增了“危險作業(yè)罪”，意味著存在嚴重違法行為的生產(chǎn)經(jīng)營單位，即便不發(fā)生事故，也有可能被追究刑事責任，無疑大幅抬高了安全生產(chǎn)違法的成本。如杭州市蕭山區(qū)余某林氣體公司非法存儲危化品案，2021年6月9日，涉事企業(yè)負責人余某林被法院以危險作業(yè)罪判處有期徒刑6個月、緩刑1年。

4 生產(chǎn)經(jīng)營單位貫徹落實好新修《安全生產(chǎn)法》的建議

貫徹落實好《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)的規(guī)定，既是確保生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的內(nèi)在要求，也是生產(chǎn)經(jīng)營單位的法定義務。就生產(chǎn)經(jīng)營單位如何貫徹落實好《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)，提出以下建議：

4.1 加強學習，增強貫徹實施新修《安全生產(chǎn)法》的自覺性

《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)作為安全生產(chǎn)領域的基礎性、通用性法律，為生產(chǎn)經(jīng)營單位建立和落實安全生產(chǎn)主體責任提出具體要求，同時劃出不可觸碰的“高壓線”。生產(chǎn)經(jīng)營單位要加強對《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)的學習，了解本法的立法目的、精神實質(zhì)和具體制度，真正把《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)的各項要求融入生產(chǎn)經(jīng)營單位的日常工作當中。主要負責人作為“關(guān)鍵少數(shù)”，尤其要明確自身的法定義務，做到知法懂法、守法用法。近期，相關(guān)部門派出的明查暗訪組對一些煤礦進行檢查時，面對明查暗訪組提出的相關(guān)問題，有些煤礦礦長竟答不上來，場面一度令人十分尷尬。

4.2 嚴格守法，全面履行安全生產(chǎn)法律義務

《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)作為安全生產(chǎn)領域的基本法，難以對各行業(yè)領域做出全面細致的規(guī)定，現(xiàn)行的安全生產(chǎn)規(guī)章和地方性法規(guī)很多是對《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)的細化。這意味著生產(chǎn)經(jīng)營單位在遵守《安全生產(chǎn)法》的同時還要遵守地方性法規(guī)和規(guī)章，比如應急管理部于2021年7月發(fā)布的《工貿(mào)企業(yè)粉塵防爆安全規(guī)定》(應急管理部令第6號)，粉塵涉爆企業(yè)應當按要求制定包括崗位安全操作規(guī)程、粉塵清理和處置等7個方面的安全管理制度。此外，《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)與安全生產(chǎn)領域的相關(guān)法如《特種設備安全法》，是一般法與特別法的關(guān)系，按照特別法優(yōu)于一般法的原則，如果特別法另有規(guī)定，適用特別法的規(guī)定，特別法沒有規(guī)定的，則適用《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)。因而，生產(chǎn)經(jīng)營單位要根據(jù)自身行業(yè)特點，適用相應的法律、法規(guī)和規(guī)章，全面履行法律義務。

4.3 開展合規(guī)管理，創(chuàng)造性落實新修《安全生產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定

當前，安全生產(chǎn)已經(jīng)成為市場主體“合規(guī)”體系構(gòu)建的重要一環(huán)。如何將《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)的要求內(nèi)化為企業(yè)制度，是生產(chǎn)經(jīng)營單位需要考慮并解決的問題。筆者建議，在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，首先，根據(jù)經(jīng)營特點和監(jiān)管要求，從人員崗位配置、技術(shù)設備支撐、專項資金保障、事故預防處置等方面，建立安全生產(chǎn)合規(guī)體系。其次，梳理安全生產(chǎn)“責任清單”。比如針對全員安全生產(chǎn)責任制規(guī)定，明確從主要負責人到一線從業(yè)人員(含勞務派遣人員、實習學生等)的安全生產(chǎn)責任、責任范圍和考核標準，并在適當位置進行長期公示，同時建立獎懲工作機制，激發(fā)全員參與安全生產(chǎn)工作的積極性和主動性。最后，要學會借助社會專業(yè)力量，發(fā)揮第三方機構(gòu)的支撐作用，對安全生產(chǎn)合規(guī)情況開展專業(yè)評估，在事前預防中的企業(yè)規(guī)章制度建設、教育培訓、勞動保護，危機應對中的事故救援、信息上報、保護現(xiàn)場等方面給予專業(yè)指導，不斷提升安全管理水平。

5 結(jié)論

《安全生產(chǎn)法》(2021年修訂版)回應社會關(guān)切，妥善處理安全與發(fā)展的關(guān)系，進一步強化了生產(chǎn)經(jīng)營單位安全保障義務，加大了對安全生產(chǎn)違法行為的制裁力度，使得法律的執(zhí)行性和可操作性不斷增強。在此背景下，違法生產(chǎn)經(jīng)營活動，將面臨嚴厲懲處甚至被淘汰出局。作為生產(chǎn)經(jīng)營單位，強化守法意識，抓緊建立安全生產(chǎn)合規(guī)體系，已成為當務之急。