預(yù)算績(jī)效管理的成效及問(wèn)題分析

[摘要] 預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。也就是在現(xiàn)行的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)的管理過(guò)程中引入績(jī)效管理的理念，改變傳統(tǒng)績(jī)效管理“重過(guò)程輕結(jié)果”的狀況，以提高政府支出效率，優(yōu)化資源配置。為進(jìn)一步提高對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)，有必要對(duì)目前我國(guó)預(yù)算管理績(jī)效取得的成效進(jìn)一步梳理，分析當(dāng)前存在的問(wèn)題，對(duì)于推進(jìn)具有我國(guó)特色的預(yù)算績(jī)效制度建設(shè)具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞] 預(yù)算績(jī)效管理;成效;問(wèn)題

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.32

1 ? 引言

我國(guó)政府開展績(jī)效管理的探索與實(shí)踐已有十多年時(shí)間，在各級(jí)財(cái)政和預(yù)算部門的共同努力下，我國(guó)的預(yù)算管理工作不斷地進(jìn)行改革和深化，績(jī)效管理制度從無(wú)到有、從理論探索走向工作實(shí)踐，績(jī)效管理機(jī)制形成了初步的框架，財(cái)政資金“重分配輕管理”、“重使用輕效益”的現(xiàn)象有所遏制。在績(jī)效管理取得初步成效的同時(shí)，也暴露了一些亟待解決的實(shí)際問(wèn)題。

2 ? 預(yù)算績(jī)效管理工作的成效

2.1 ?樹立了預(yù)算績(jī)效管理理念

十九大報(bào)告中指出，我國(guó)社會(huì)主義的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。主要矛盾的轉(zhuǎn)變更加深刻的提示政府需要提高對(duì)資金的使用效益、如何為公眾提供更多更好的公共產(chǎn)品及服務(wù)的重視，而預(yù)算績(jī)效管理正是對(duì)資金決策提供了高效性和科學(xué)性的方法，受到了黨和政府的高度重視。在中央和地方政府對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作的有力保障下，各地各級(jí)部門樹立起預(yù)算績(jī)效管理理念，包括基層政府正在從被動(dòng)接受向主動(dòng)實(shí)施轉(zhuǎn)變。此外，預(yù)算管理參與主體擴(kuò)大到人大、審計(jì)、監(jiān)察，第三方與社會(huì)公眾，進(jìn)一步推廣了績(jī)效理念和方法。加之，近年來(lái)“嚴(yán)于律己、廉潔奉公”、“不忘初心，牢記使命”、“依法治國(guó)、從嚴(yán)治黨”等政治思想認(rèn)識(shí)，在全社會(huì)中掀起清正廉潔之風(fēng)，對(duì)政府績(jī)效管理的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

2.2 ?營(yíng)造了預(yù)算績(jī)效管理良好的制度環(huán)境

目前，中央和地方財(cái)政按照《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》的要求，推進(jìn)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革，而其前提是必須要有一系列的頂層設(shè)計(jì)做支撐，比如新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》明確要求“講求績(jī)效是各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循的原則”，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》對(duì)“健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制”作出部署，還有《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》《中央預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》《關(guān)于開展中央部門項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)工作的通知》《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》《關(guān)于開展中央部門項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控試點(diǎn)工作的通知》《財(cái)政管理績(jī)效考核與激勵(lì)暫行辦法》《關(guān)于開展中央部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作的通知》等制度辦法，基本形成了較為全面的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理制度體系。地方政府預(yù)算績(jī)效管理工作以探索性、試點(diǎn)性為主，走在中央的前頭，積累了大量的具有地方特色的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這為中央政府制定法規(guī)制度提供了依據(jù)。中央與地方合力營(yíng)造良好的預(yù)算績(jī)效管理制度環(huán)境，使得我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理可以走得更遠(yuǎn)，產(chǎn)生真正和可持續(xù)的財(cái)政成果。

2.3 ?提升了政府的公信力和執(zhí)行力

預(yù)算績(jī)效管理是政府高效履職的前提和條件。因其以支出結(jié)果為導(dǎo)向，圍繞功能目標(biāo)統(tǒng)籌各主體的活動(dòng)和行為，保障了財(cái)政資金得到充分、有效、科學(xué)地使用?！坝缅X問(wèn)效、無(wú)效問(wèn)責(zé)”的理念強(qiáng)化了財(cái)政部門和預(yù)算部門的支出責(zé)任意識(shí)，讓決策更有效地服務(wù)于社會(huì)管理。更為重要的是，預(yù)算績(jī)效管理提高了政府財(cái)政透明度。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體等多方式向社會(huì)公開政府預(yù)算和績(jī)效，不僅遏止貪污腐敗、形式主義、鋪張浪費(fèi)等失職瀆職行為，也切實(shí)保障了社會(huì)公眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，有利于財(cái)政資金的科學(xué)化、精細(xì)化管理，對(duì)促進(jìn)高效、責(zé)任、透明、廉潔政府的建設(shè)有重大意義，是提升政府公信力和執(zhí)行力的保障。

2.4 初步形成了中國(guó)特色的績(jī)效預(yù)算模式

在持續(xù)推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，納入中央及地方政府預(yù)算績(jī)效管理的資金范圍逐年擴(kuò)大、項(xiàng)目數(shù)量逐年增多，主要集中在公共財(cái)政支出范疇，也有部分地方政府積極作為，擴(kuò)大管理范圍，整體績(jī)效管理進(jìn)展較快。目前，在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)全過(guò)程中嵌入績(jī)效理念的管理體系正在形成，預(yù)算編制初期填報(bào)績(jī)效目標(biāo)趨于常態(tài)化，對(duì)重大支出和重點(diǎn)民生政策實(shí)施全過(guò)程監(jiān)控逐漸得到落實(shí)，以績(jī)效目標(biāo)完成程度糾正執(zhí)行偏差日漸成熟，主動(dòng)公開重點(diǎn)項(xiàng)目的績(jī)效報(bào)告、自評(píng)結(jié)果慢慢走深走實(shí)?？傮w上看，中國(guó)特色的預(yù)算績(jī)效管理改革中，初步建立了全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，跟蹤監(jiān)管評(píng)估機(jī)制落實(shí)較好，績(jī)效評(píng)價(jià)從項(xiàng)目支出向整體支出、財(cái)政綜合管理方面擴(kuò)展，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量得到穩(wěn)步提升。

3 ? 現(xiàn)行預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題分析

3.1 ?績(jī)效理念轉(zhuǎn)化為績(jī)效行動(dòng)上有差距

預(yù)算績(jī)效管理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下預(yù)算管理改革的方向。它主要體現(xiàn)在在一定的客觀實(shí)際條件下改進(jìn)預(yù)算管理方法，以及轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)做法的新型管理理念。在推進(jìn)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作中，政府采取了多種方式進(jìn)行工作宣傳，但聲音不大、范圍不廣、層級(jí)不高、力度不夠，績(jī)效理念尚未深入人心，還沒有轉(zhuǎn)化為一種主動(dòng)行為、自覺行動(dòng)。究其根本，一方面是長(zhǎng)期的傳統(tǒng)思想使得“官本位”思維嚴(yán)重，政府組織及其行政官員以管理者自居，把該有的社會(huì)服務(wù)變?yōu)闄C(jī)械的發(fā)文件、定計(jì)劃、下指示、重考核。且受傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式影響，官員行為與理念更多關(guān)注“多少”，而不是“多好”，將關(guān)注重點(diǎn)放在如何利用手段最大限度獲得財(cái)政資源，對(duì)成本和效益思考的較少，削弱了實(shí)施績(jī)效管理的意愿，不重視的現(xiàn)象尤為顯著。另一方面，我國(guó)的社會(huì)公眾監(jiān)督和評(píng)價(jià)政府的意識(shí)較為淡薄，參與預(yù)算決策的渠道也幾乎沒有，造成無(wú)法與績(jī)效管理形成有效呼應(yīng)。

3.2 ?預(yù)算績(jī)效管理法律體系尚未建立健全

在改革初期，以行政規(guī)范等方式推動(dòng)績(jī)效預(yù)算管理可以取得一定顯著的效果，但隨著改革深入，由于行政性規(guī)章本身的特性，還不能夠?yàn)榭?jī)效預(yù)算提供最佳的引導(dǎo)和約束。甚至，現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)中的一些規(guī)定對(duì)績(jī)效管理造成了一定的束縛，如《預(yù)算法》中強(qiáng)調(diào)對(duì)資源的層級(jí)控制和對(duì)審批程序的管理，限制了部門延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間、編制中期預(yù)算的靈活性，影響了整體工作大局，反而使得預(yù)算績(jī)效管理工作推行遭到阻礙。另外，因預(yù)算管理方式的變化，引起管理資源配置方法的變化，更加需要健全的法律制度做保障。法規(guī)既可以規(guī)范管理過(guò)程，也能提供標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。主要體現(xiàn)在：以法律的形式將政府及各方的權(quán)利和義務(wù)確定下來(lái)，明確管理流程及績(jī)效責(zé)任，做到職、責(zé)分明;以律法的強(qiáng)制性確保績(jī)效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的有效銜接;以律法的明確規(guī)章，為預(yù)算績(jī)管理工作提供公平公正的評(píng)判參考，建立起科學(xué)規(guī)范的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制。由此可見，在現(xiàn)階段明確的法律法規(guī)對(duì)規(guī)范當(dāng)前的預(yù)算績(jī)效改革顯得更為迫切和必要。

3.3 ?預(yù)算信息透明程度仍有空間

所謂“透明度”，主要是指政府向公眾公開政府的結(jié)構(gòu)、職能、財(cái)政政策目標(biāo)、公共部門帳戶和財(cái)政預(yù)算等信息的程度。預(yù)算績(jī)效管理要求政府部門將預(yù)算信息、績(jī)效信息向社會(huì)公開，但在法律法規(guī)上要求預(yù)算公開透明相對(duì)容易，難的是如何讓社會(huì)各界和普通民眾理解預(yù)算數(shù)據(jù)。因此，在要求預(yù)算信息公開透明上，不僅是需要專業(yè)的數(shù)據(jù)部門發(fā)布預(yù)算報(bào)告，幫助選民和社會(huì)公眾解讀各類政府預(yù)算項(xiàng)目及其數(shù)據(jù)，還要拓展利用各類平臺(tái)、新媒體等載體廣泛收集意見建議，與公眾形成良性互動(dòng)，建立一定的回饋機(jī)制，以促進(jìn)社會(huì)各界的參與。

3.4 ?預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量有待提高

從目前我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量開展情況上看，總體質(zhì)量并不高。首先是績(jī)效目標(biāo)管理與預(yù)期不符。各部門申報(bào)的績(jī)效目標(biāo)與本部門發(fā)展方向、職能要求不相銜接，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目未能進(jìn)行深入分析和理性判斷，在預(yù)算項(xiàng)目性質(zhì)屬性、申報(bào)依據(jù)、總體目標(biāo)、實(shí)施計(jì)劃、預(yù)期效益上存在“為設(shè)而設(shè)”的思想。其次是績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量存在主客觀制約。績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)，評(píng)價(jià)的參考標(biāo)準(zhǔn)對(duì)績(jī)效預(yù)算結(jié)果影響重大。目前的評(píng)價(jià)主體主要是財(cái)政部門和預(yù)算部門，缺乏專業(yè)學(xué)者、社會(huì)中介和社會(huì)公眾的參與，評(píng)價(jià)方式單一，基本上以經(jīng)驗(yàn)判斷為主，不能綜合利用因素分析法等先進(jìn)手段開展評(píng)價(jià)，造成評(píng)價(jià)結(jié)果不實(shí)不細(xì)，評(píng)價(jià)質(zhì)量參差不齊，類似于工作總結(jié)和工程驗(yàn)收，且不能對(duì)下年的預(yù)算編制產(chǎn)生制約影響。第三是人才建設(shè)質(zhì)量不高。目前崗位上的人員只能滿足于完成任務(wù)，很難結(jié)合單位實(shí)際，研究創(chuàng)新預(yù)算績(jī)效管理方法手段。而預(yù)算績(jī)效管理的持續(xù)推進(jìn)，急需經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)水平高的復(fù)合人才，各級(jí)在人才建設(shè)方面沒有相應(yīng)的配套措施，績(jī)效管理培訓(xùn)及人才引進(jìn)上存在較大空缺。第四是信息化建設(shè)程度不高。目前仍存在很多認(rèn)識(shí)不到位的思想，認(rèn)為財(cái)政信息化只是擺脫手工勞動(dòng)、服務(wù)財(cái)政業(yè)務(wù)的工具，這種思想成為我國(guó)在財(cái)政信息化建設(shè)道路上的巨大阻力，導(dǎo)致了信息化建設(shè)的推進(jìn)速度緩慢。信息化是當(dāng)今世界發(fā)展的必然趨勢(shì)，技術(shù)與管理始終相輔相成。提高財(cái)政管理知識(shí)的儲(chǔ)備，同時(shí)提升計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)知識(shí)的運(yùn)用能力，才能適應(yīng)當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展要求。

4 ? 結(jié)論

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程。中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展進(jìn)程已進(jìn)入了全面實(shí)施并逐步提升階段，地方政府試探試點(diǎn)工作有條不紊進(jìn)行，以實(shí)際工作成效和實(shí)踐所得，推動(dòng)全國(guó)性的改革發(fā)展步伐。因其涉及眾多的環(huán)節(jié)、多個(gè)部門，在目前我國(guó)現(xiàn)階段難免有矛盾和摩擦出現(xiàn)，但追求的目標(biāo)始終是高度統(tǒng)一的。在全國(guó)性推行預(yù)算績(jī)效管理工作時(shí)，應(yīng)該對(duì)目前已形成的結(jié)論、政策及其執(zhí)行效果進(jìn)行反復(fù)斟酌研究，既要理論指導(dǎo)實(shí)踐，又要結(jié)合社會(huì)國(guó)情以及當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀，合理解決出現(xiàn)的各類問(wèn)題，以結(jié)果反推投入，才能助力預(yù)算績(jī)效管理向縱深推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]李海南.我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題研究[D].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，2014.

[2]裴樹峰.深入推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的建議[J].中國(guó)管理信息化，2014，17（12）：77-78.

[3]王澤彩.健全預(yù)算績(jī)效管理制度體系的十個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)[J] .新理財(cái)，2019（7）.

[4]鄭方輝.政府績(jī)效管理：目標(biāo)、定位與頂層設(shè)計(jì)[J]. 中國(guó)行政管理，2013（5）.

[作者簡(jiǎn)介]張慧（1989-），女，漢族，福建仙游人，陸軍勤務(wù)學(xué)院在職研究生，研究方向：軍隊(duì)會(huì)計(jì)。