黨政關(guān)聯(lián)與雙重“經(jīng)紀(jì)人”：城市基層治理中的居委會(huì)

方長春

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X（2021）11-0020-08

在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)要立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。居委會(huì)作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，無論是在加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)中，還是在基層社會(huì)治理中都發(fā)揮著積極的作用。在新發(fā)展階段，如何貫徹新發(fā)展理念，進(jìn)一步發(fā)揮居委會(huì)這一重要的治理主體的治理效能，是創(chuàng)新社會(huì)治理體制不得不考慮的問題。

自中共十八屆三中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制以來，治理這一理念得以廣泛傳播。在中共十九大提出要打造共享共建共治的社會(huì)治理格局之后，十九屆四中全會(huì)又進(jìn)一步指出，要“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。這些實(shí)際上都強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與社會(huì)治理的重要性。作為基層最為普遍的組織形式，居委會(huì)顯然是最為重要的治理主體之一，在國家日益強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理重心下移和加強(qiáng)基層黨建的背景下，居委會(huì)在基層社會(huì)治理中的作用越來越重要。盡管居委會(huì)在基層治理中的作用及成就不容忽視，但作為一種組織形式，其角色困境一直存在，主要表現(xiàn)為負(fù)擔(dān)過重、行政化色彩突出、群眾對(duì)居委會(huì)認(rèn)同度不高、對(duì)居委會(huì)組織的公共事務(wù)參與意愿低下等。導(dǎo)致這些問題的關(guān)鍵在于，作為治理主體的居委會(huì)與其他治理主體之間的關(guān)系及其權(quán)責(zé)邊界不明確。在社會(huì)治理創(chuàng)新的背景下，如何定位居委會(huì)的角色得到了社會(huì)各界的普遍關(guān)注。從學(xué)術(shù)討論的角度來看，以往研究主要從國家與社會(huì)關(guān)系的角度出發(fā)，以全能主義、多元主義和法團(tuán)主義及其轉(zhuǎn)變來理解中國的基層治理，并試圖厘清政府和社會(huì)的關(guān)系。有關(guān)國家與社會(huì)關(guān)系的思考也在一定層面上影響了基層的改革和實(shí)踐創(chuàng)新，但如后文所述，眾多基于去行政化和“減負(fù)”的改革探索，其效果并不突出，居委會(huì)依舊難以有效擺脫沉重負(fù)擔(dān)，居委會(huì)在多元主體共享共治的格局中依舊面臨著多重尷尬。

以往研究中最具影響的國家—社會(huì)的分析視角（或“行政—自治”二元解釋框架）在定位居委會(huì)的角色時(shí)，往往容易導(dǎo)致非此即彼的結(jié)果，認(rèn)為長期以來居委會(huì)更傾向于“國家”一側(cè)，并指出這是居委會(huì)之所以行政化的原因，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)居委會(huì)應(yīng)凸顯其自治屬性。按照這一分析思路，居委會(huì)的“減負(fù)”或改革的方向是讓居委會(huì)更多地傾向于“社會(huì)”一側(cè)。而改革和“減負(fù)”的常見做法或者是規(guī)范“政府”行為清晰居委會(huì)與政府的關(guān)系，或者是將更具“社會(huì)”屬性的組織或機(jī)構(gòu)附加于居委會(huì)，以此來凸顯居委會(huì)的群眾性和自治性，或者是在社區(qū)增設(shè)新的治理主體以分擔(dān)原本由居委會(huì)承擔(dān)的行政性事務(wù)，進(jìn)而有助于居委會(huì)“剔除”其行政性。這一常見的分析思路忽視了居委會(huì)這一中國特色的組織形態(tài)的本質(zhì)屬性，由其所指導(dǎo)的改革實(shí)踐或嘗試，效果有限。本文基于歷史回溯指出，盡管群眾自治性是居委會(huì)的突出屬性，但居委會(huì)同時(shí)又具有黨政關(guān)聯(lián)屬性。居委會(huì)的黨政關(guān)聯(lián)屬性具有歷史必然性和現(xiàn)實(shí)存續(xù)性，是由居委會(huì)的“出身”和發(fā)展過程所決定的，同時(shí)也是現(xiàn)行政治體系下居委會(huì)組織不可剔除的本質(zhì)屬性。強(qiáng)調(diào)居委會(huì)的黨政關(guān)聯(lián)屬性，并不意味著居委會(huì)就必然會(huì)傾向于“國家”一側(cè)，或干脆將其納入行政體系。如何在不回避、不改變居委會(huì)的黨政關(guān)聯(lián)特性的基礎(chǔ)上重新思考居委會(huì)在基層社會(huì)治理中的角色定位，并且同時(shí)保留其自治屬性？如何在黨政關(guān)聯(lián)的這一前提下理順居委會(huì)與基層政府及其他社會(huì)治理主體之間的關(guān)系？基于居委會(huì)的雙重屬性，本文借用了“經(jīng)紀(jì)人”這一經(jīng)濟(jì)學(xué)概念的“居間性”含義，提出了雙重“經(jīng)紀(jì)人”的概念，以理清居委會(huì)在面對(duì)基層政府及其派出機(jī)構(gòu)、居委會(huì)作為群眾自治性組織面對(duì)社區(qū)居民以及其他治理主體時(shí)的角色關(guān)系。

自中共十八屆三中全會(huì)以來，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被提到戰(zhàn)略高度，而作為國家治理重要方面的社會(huì)治理，其治理體系和治理方式的改革與創(chuàng)新成為基層治理實(shí)踐和創(chuàng)新的重要內(nèi)容。其實(shí)在社會(huì)治理理念提出來之前，居委會(huì)就已在基層社會(huì)治理中發(fā)揮著重要的作用，特別是單位制消解之后，居委會(huì)在城市基層社會(huì)治理中的作用愈加突出。在創(chuàng)造共建共治共享的社會(huì)治理格局、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的背景下，居委會(huì)作為基層治理重要主體之一，其角色定位及其與其他治理主體之間關(guān)系的明確化，不僅制約著居委會(huì)這一組織形式自身治理效能的提升，而且制約著基層社會(huì)治理格局的完善。一直以來，居委會(huì)在基層社會(huì)治理中的角色定位、職責(zé)與權(quán)限，以及居委會(huì)與地方政府及其他社會(huì)組織的關(guān)系，得到了普遍關(guān)注，并且也是基層社會(huì)治理實(shí)踐中不斷探尋的問題。盡管經(jīng)歷各種形式改革嘗試，居委會(huì)在實(shí)際運(yùn)行過程中依然存在著這樣或那樣的問題。

1.“行政化”的角色困境

根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法（2018修正）》（以下簡(jiǎn)稱“居民委員會(huì)組織法”），居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。從法律界定上來看，居委會(huì)不同于政府組織，它具有自治性和社會(huì)性。然而在城市社區(qū)治理實(shí)踐當(dāng)中，居委會(huì)肩負(fù)著大量由地方政府及其派出機(jī)構(gòu)安排的行政性事務(wù)，也是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。其結(jié)果是居委會(huì)在實(shí)際工作中經(jīng)常遭遇“身份不明”的困境，“行政整合過度與社區(qū)自治能力不足”日益成為城市基層社會(huì)秩序建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)困境。概況而言，居委會(huì)行政化表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：其一，承接行政事務(wù)數(shù)量龐雜。一項(xiàng)針對(duì)北京市的調(diào)查顯示，由黨政機(jī)關(guān)職能部門、群團(tuán)組織下派給社區(qū)的行政事務(wù)達(dá)221項(xiàng)，另一項(xiàng)針對(duì)社區(qū)的調(diào)查則顯示，居委會(huì)承擔(dān)的行政事務(wù)多達(dá)286項(xiàng)。其二，對(duì)接政府職能條口眾多，即所謂“上面千條線，底下一根針”。其三，由于對(duì)接條口眾多，居委會(huì)受到多重監(jiān)督和問責(zé)。其四，居委會(huì)運(yùn)行所需資源對(duì)政府的高度依賴。從居委會(huì)日常工作形態(tài)上來看，如學(xué)者概括的那樣，行政化使得居委會(huì)工作表現(xiàn)出“職能行政化”“成員公職化”“工作方式機(jī)關(guān)化”“運(yùn)行機(jī)制行政化”“權(quán)力行使集中化”等特點(diǎn)。

居委會(huì)運(yùn)行過程的行政化使得其表現(xiàn)出政府組織的特點(diǎn)，甚至如學(xué)者指出的那樣，表現(xiàn)得更像是基層政府在社區(qū)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這使得居委會(huì)的自治性被壓制，社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)職能難以得到充分凸顯。居委會(huì)介于政府和居民之間，本質(zhì)上來說是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁，但運(yùn)行過程的過于行政化加上居民對(duì)居委會(huì)自治性的認(rèn)同度低，使得居委會(huì)成為夾在政府和居民之間的一種尷尬角色，往往要“兩端討好”，而又經(jīng)?！俺粤Σ挥懞谩保浣Y(jié)果是多數(shù)居委會(huì)在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過程中不堪重負(fù)，或“疲于對(duì)上”，且常?！盁o暇顧下”。一些居委會(huì)在壓力之下不得不采取變通的策略來加以應(yīng)對(duì)，譬如采取弄虛作假、搞形式主義乃至欺騙的辦法應(yīng)付上級(jí)。

2.居委會(huì)“去行政化”和“減負(fù)”的經(jīng)驗(yàn)嘗試

基于居委會(huì)的現(xiàn)實(shí)困境，近年來有關(guān)居委會(huì)去行政化和“減負(fù)”的實(shí)踐探索并未停歇過，主要有兩種做法：其一是培育或設(shè)立新的治理主體以分擔(dān)社區(qū)事務(wù)，其二是規(guī)范基層政府及其派出機(jī)構(gòu)與居委會(huì)之間的關(guān)系以明確居委會(huì)的權(quán)責(zé)邊界。

就培育和設(shè)立新的治理主體而言，在2000年之后的一段時(shí)間，隨著專業(yè)社會(huì)工作和各種類型的社會(huì)組織逐步興起，設(shè)立“社區(qū)工作站”（有地方稱“社區(qū)事務(wù)工作站”“社區(qū)公共服務(wù)工作站”“社區(qū)服務(wù)中心”）成為一些地區(qū)常見的做法。設(shè)立社區(qū)工作站的初衷是解決社區(qū)居委會(huì)行政化的問題，通過設(shè)立社區(qū)工作站的方式將原本由政府下派給居委會(huì)的行政性事務(wù)交給社區(qū)工作站或類似機(jī)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)居委會(huì)的“減負(fù)”。然而事實(shí)表明這一做法效果有限。譬如對(duì)上海一些社區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：“政府設(shè)立‘社工站’為居委會(huì)減負(fù)的探索不僅沒有實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)，反而還在一定程度上遭到了居委會(huì)的反對(duì)和抵制，居委會(huì)不僅排斥社工站，還出現(xiàn)了居委會(huì)與社工站搶活干，最終導(dǎo)致社工站‘沒活干’，而居委會(huì)的負(fù)擔(dān)再次加重的現(xiàn)象”。此外，也有研究指出，“居站分離”不僅效果有限，而且還會(huì)導(dǎo)致居委會(huì)的地位迅速下降，甚至被邊緣化。從日常管理、資源獲取以及人事安排上來看，“社區(qū)工作站與社區(qū)居委會(huì)之間的關(guān)系是政府工作機(jī)構(gòu)和群眾自治組織的關(guān)系”。瑏瑠這意味著社區(qū)工作站的出現(xiàn)使得居委會(huì)與政府之間除了街道辦事處之外，又多派生出了一層機(jī)構(gòu)，這不僅與精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的改革訴求相悖，也增加了行政成本和組織間的協(xié)調(diào)成本。

除了設(shè)立社區(qū)工作站的做法之外，隨著社會(huì)組織的發(fā)展，通過購買服務(wù)的方式，基層政府將一部分原來由居委會(huì)承擔(dān)的職責(zé)分流給專業(yè)的社會(huì)組織。這無疑有助于社會(huì)組織這一治理主體的發(fā)育、成長并在基層社會(huì)治理中發(fā)揮作用。但從居委會(huì)解困的角度來看，通過購買社會(huì)組織提供的服務(wù)并不能有效地為居委會(huì)減負(fù)，甚至還會(huì)增加居委會(huì)的負(fù)擔(dān)。由于社會(huì)組織的發(fā)展在數(shù)量和質(zhì)量上都存在一定的問題，居委會(huì)往往還要協(xié)助民政部門、街道等對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行培育和日常管理，這反而增加了居委會(huì)的負(fù)擔(dān)。此外，行政化使得居委會(huì)也具有高度的政府依賴性，而當(dāng)前大多數(shù)社會(huì)組織也主要依賴政府資源（自我造血功能低下），由此社會(huì)組織與居委會(huì)在一定程度上形成資源的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，社會(huì)組織的存在反而在一定程度上“侵蝕”了居委會(huì)的資源。

2010年以后各地開始設(shè)立市民服務(wù)中心（政務(wù)服務(wù)中心、便民服務(wù)中心、社區(qū)綜合服務(wù)中心、社區(qū)行政事務(wù)受理中心），通過“一站式”窗口服務(wù)的方式來提供公共服務(wù)。這一做法實(shí)際上與改革街道辦事處職能、提升政府服務(wù)和行政管理效能有關(guān)。由于居委會(huì)行政化主要與街道下派眾多服務(wù)與管理事項(xiàng)有關(guān)，通過設(shè)立市民服務(wù)中心的方式弱化街道辦事處的公共服務(wù)和行政管理職能，似乎有助于居委會(huì)的減負(fù)和去行政化。然而正如有學(xué)者指出的那樣，由于長期依賴使然，街道辦撤銷反而使得居委會(huì)“無從適應(yīng)”。一些實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，撤銷街道辦以后，“基層社區(qū)可以動(dòng)用的資源有所增加，政府的服務(wù)功能有所增強(qiáng)，但是居委會(huì)的行政化傾向依然存在，工作人員的任務(wù)依然繁重，居民自治水平依然不理想”。

居委會(huì)“去行政化”和“減負(fù)”的第二種常見做法是“清單制”和“準(zhǔn)入制”。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），其目的正如《意見》指出的那樣：“進(jìn)一步明確地方各級(jí)政府工作部門職責(zé)權(quán)限，大力推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機(jī)制，全面推進(jìn)依法行政”。同年，民政部、中央組織部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》（民發(fā)〔2015〕136號(hào)）。在上述背景下，各地也紛紛出臺(tái)《基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項(xiàng)》《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項(xiàng)》等相關(guān)文件以規(guī)范基層政府及其職能部門與居委會(huì)的關(guān)系。清單制和準(zhǔn)入制無疑有助于居委會(huì)的減負(fù)，但在實(shí)際運(yùn)行過程中也存在眾多問題：其一，基層政府和職能部門通過變通的方式（如領(lǐng)導(dǎo)批示或打招呼）將行政事務(wù)下沉到社區(qū);其二，社區(qū)經(jīng)常會(huì)面臨各種突擊性、臨時(shí)性的行政任務(wù)，從而使得日常工作上升到政治任務(wù)的高度，這就使得社區(qū)行政準(zhǔn)入制在實(shí)踐中會(huì)遭遇邊界模糊與政治傳導(dǎo)的挑戰(zhàn);其三，區(qū)級(jí)民政部門一般是準(zhǔn)入的行政審批機(jī)構(gòu)，其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的權(quán)能相對(duì)較為有限，在面對(duì)一些強(qiáng)勢(shì)部門要求工作任務(wù)進(jìn)社區(qū)時(shí)，有時(shí)也顯得無能為力;其四，針對(duì)行政準(zhǔn)入的核查問責(zé)機(jī)制相對(duì)缺乏。

2019年5月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》，自此黨群服務(wù)中心在各地興起?；鶎狱h群服務(wù)中心的興起不僅在于強(qiáng)化基層黨建，同時(shí)也是強(qiáng)化創(chuàng)新社會(huì)治理過程中黨的領(lǐng)導(dǎo)的一種體現(xiàn)?！包h建引領(lǐng)”毫無疑問有助于黨和國家對(duì)基層社會(huì)的調(diào)控能力。在具體實(shí)踐層面，由于基層工作人員和事務(wù)的交叉性、關(guān)聯(lián)性，居委會(huì)的角色定位看似變得更加復(fù)雜，但如后文所述，這恰恰凸顯了居委會(huì)的黨政關(guān)聯(lián)性。

回顧近年來的改革實(shí)踐，盡管關(guān)于居委會(huì)“減負(fù)”的呼聲不斷，但效果并不理想。對(duì)于居委會(huì)的所謂“行政化陷阱”，學(xué)界給出了不同的理論解釋。其一是從國家與社會(huì)關(guān)系的視角所作的解讀，認(rèn)為“行政一元化”的體制特征決定了基層治理實(shí)踐，居委會(huì)的“行政化”是國家權(quán)威治理體制運(yùn)行的必然結(jié)果;其二則認(rèn)為體制慣性和路徑依賴等是居委會(huì)去行政化和減負(fù)之所以失敗的原因;其三是從資源依賴的角度作出的解釋，認(rèn)為居委會(huì)自身缺乏可以生產(chǎn)和控制的資源，而對(duì)體制性資源的依賴則使其不得不依附于行政體系。

上述觀點(diǎn)毫無疑問具有一定的解釋力，但這些理論解讀缺乏對(duì)居委會(huì)這一中國特色的組織形式內(nèi)在特性的準(zhǔn)確把握。有學(xué)者指出，居委會(huì)的行政化具有歷史上的必然性與現(xiàn)實(shí)存續(xù)性。而在本文看來，這種歷史必然性和現(xiàn)實(shí)存續(xù)性是由居委會(huì)的“出身”和發(fā)展過程所決定的。居委會(huì)在其形成之初就被賦予了國家基層政權(quán)建設(shè)的使命，政治關(guān)聯(lián)或曰黨政關(guān)聯(lián)是居委會(huì)這一中國特有的社會(huì)組織的內(nèi)在特色，也可以說是刻寫在其基因當(dāng)中不可剔除的因素。

國家（政府）面對(duì)基層社會(huì)有著兩項(xiàng)基本事務(wù)：管理與服務(wù)。前者所涉及的其實(shí)是國家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的滲透和國家對(duì)基層社會(huì)的整合，或者說所涉及的是國家基層政權(quán)建設(shè)?？v觀中國歷史，國家（政府）基于管理與服務(wù)的需要總是依賴一定的機(jī)構(gòu)與基層社會(huì)發(fā)生關(guān)聯(lián)。在明清及民國時(shí)期，保甲制度曾在基層社會(huì)管理中發(fā)揮著重要作用。盡管存在所謂“皇權(quán)不下縣”的說法，但正如學(xué)者們論證的那樣，保甲制度在明清時(shí)期其實(shí)在一定程度上扮演著基層行政組織的角色。而所謂的“保甲為經(jīng)、宗族為維”其實(shí)指的是保甲組織在縱向的行政管理過程中作用更為突出，宗族或民間組織在區(qū)域社會(huì)中的自我服務(wù)功能更為突出。民國時(shí)期盡管曾試圖實(shí)行警區(qū)制并推動(dòng)地方自治，然而受外患和戰(zhàn)爭(zhēng)的影響，保甲制度在相當(dāng)程度上依然是國家政權(quán)對(duì)基層社會(huì)滲透的主要機(jī)制。新中國成立之后，保甲制度走向衰亡，但在建政初期，萌芽于清末和試行于民國時(shí)期的現(xiàn)代意義上的民間（地方）自治傳統(tǒng)得以延續(xù)，表現(xiàn)為早期群眾自治組織，如防護(hù)隊(duì)、防盜隊(duì)、居民組的興起。1950年天津成立了居民委員會(huì)組織，差不多同一時(shí)間武漢成立了居民代表委員會(huì)（也有稱為居民小組）等類似居委會(huì)的組織，這些組織最初都具有自發(fā)性和民間性，但1958年之后這些組織的自治色彩完全失去。解放初期為實(shí)現(xiàn)黨聯(lián)系群眾、政府整合基層社會(huì)的需要，城市基層政權(quán)組織形式先后經(jīng)歷了“市、區(qū)、街、閭”四級(jí)政權(quán)組織形式，以及“警政合一”試點(diǎn)。自1952年開始，中國共產(chǎn)黨在城市開展“民主建政”運(yùn)動(dòng)，由此逐步形成了單位制與街居制并存的基層社會(huì)管理體制，或曰社會(huì)整合機(jī)制。

單位制和街居制都是國家（政府）與基層社會(huì)發(fā)生關(guān)聯(lián)、國家整合基層社會(huì)的重要機(jī)制。具體來說，在很長一段時(shí)間內(nèi)國家通過單位來管理并整合城市大多數(shù)社會(huì)成員，而那些沒有單位歸屬者則由街居委體系加以管理和整合。借助單位制和街居制，國家實(shí)現(xiàn)對(duì)城市居民的控制和整合，確保了社會(huì)的整體性。換言之，單位制和街居制使得國家權(quán)力得以向社會(huì)基層乃至每一個(gè)社會(huì)個(gè)體延伸，單位和街居是基層政權(quán)建設(shè)得以有效展開的重要組織形式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，城市基層社會(huì)的整合，或者說城市基層政權(quán)建設(shè)主要依賴單位制，街居則起著輔助作用。此外，在單位制條件下，單位不僅具有整合社會(huì)個(gè)體的作用，而且還具有福利服務(wù)功能（包括票證制度下的票證供給）。20世紀(jì)70年代末、80年代初，隨著大量“知青”返城，加上后來的單位制改革（單位職能更加專門化，福利服務(wù)功能逐步剝離），“社會(huì)人”大量增加，民政部于80年代中期開始推行“社區(qū)服務(wù)”，其主要目的是借助居委會(huì)來彌補(bǔ)單位制消解之后社會(huì)福利服務(wù)供應(yīng)主體缺失問題。值得注意的是，單位的福利服務(wù)供給功能需要由新的組織形式來替代（后來部分功能則由社會(huì)化、市場(chǎng)化的組織機(jī)構(gòu)所替代），原本由單位兼負(fù)的國家整合社會(huì)的職能也有待其他組織形式來替代，由此居委會(huì)功能得以凸顯，居委會(huì)代替單位成為國家整合社會(huì)的基層機(jī)構(gòu)。

改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各種社會(huì)問題開始不斷涌現(xiàn)，加強(qiáng)社會(huì)管理成為政府迫切需要面對(duì)的問題。中共十四屆三中全會(huì)提出加強(qiáng)政府的社會(huì)管理職能，十六大報(bào)告將社會(huì)管理確立為政府的四項(xiàng)主要職能之一，十六屆四中全會(huì)提出要加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理、推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新。在強(qiáng)化社會(huì)管理的背景下，居委會(huì)在“夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)”“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”等方面的政治功能更加凸顯。在上述背景下，1991年民政部提出了“社區(qū)建設(shè)”的概念，1998年民政部門設(shè)立了基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)機(jī)構(gòu)，2000年城市社區(qū)建設(shè)在全國范圍內(nèi)得以推進(jìn)。社區(qū)建設(shè)的提出和全面推進(jìn)正是基于國家整合社會(huì)的需要。恰如學(xué)者指出的那樣，社區(qū)建設(shè)并不是為了削弱黨和政府對(duì)基層社會(huì)的控制，而是重建已有城市管理體系，以便適應(yīng)新的社會(huì)需求，維系對(duì)基層社會(huì)的有效控制。

自十八屆三中全會(huì)開始，“社會(huì)治理”這一概念代替了“社會(huì)管理”，治理理念得以廣泛傳播，社區(qū)治理的說法也開始流行。與管理所隱含的主體與客體的對(duì)應(yīng)，以及具有一定的強(qiáng)制性不同的是，治理強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與、平等協(xié)商。多元主體共同參與、平等協(xié)商毫無疑問有助于更有效地處理基層社區(qū)眾多事務(wù)。但居委會(huì)作為群眾性自治組織的同時(shí)，也是“黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶”。換言之，無論是在“社區(qū)建設(shè)”的背景下，還是在“社區(qū)治理”的背景下，居委會(huì)（在一定程度上代替計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的單位）作為國家（政府）整合基層社會(huì)的重要組織形式這一特性并沒有發(fā)生變化，而這正是居委會(huì)的黨政關(guān)聯(lián)特性所在。并且如十九大和十九屆四中全會(huì)所強(qiáng)調(diào)的那樣，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”是創(chuàng)新社會(huì)治理的核心，這進(jìn)一步強(qiáng)化了社區(qū)治理過程中居委會(huì)的黨政關(guān)聯(lián)特性。概言之，在社會(huì)治理創(chuàng)新的背景下，作為基層治理主體之一、作為群眾性自治組織的居委會(huì)，其發(fā)展與轉(zhuǎn)變體現(xiàn)的是一種自下而上的社會(huì)自主發(fā)育、發(fā)展的過程，但與此同時(shí)，它依舊肩負(fù)著自上而下的政權(quán)建設(shè)和鞏固的使命，而后者正是居委會(huì)黨政關(guān)聯(lián)之本質(zhì)屬性之所在。

通過對(duì)居委會(huì)歷史的回溯可以看出，居委會(huì)是一個(gè)有著中國特色的特殊的社會(huì)組織。它并不是“行政性”的組織或結(jié)構(gòu)，但卻與黨政體系有著密切的關(guān)聯(lián)性。本文使用了“黨政關(guān)聯(lián)”而不是“行政化”來描述居委會(huì)的特性，這是因?yàn)?，“行政化”可以用來描述居委?huì)在特定時(shí)期運(yùn)行過程的特征，但居委會(huì)的運(yùn)行過程也可以表現(xiàn)出“去行政化”的特征，本文所要強(qiáng)調(diào)的是，無論居委會(huì)的運(yùn)行過程是否表現(xiàn)出“行政化”的特征，其內(nèi)在的黨政關(guān)聯(lián)屬性卻可以不發(fā)生改變。居委會(huì)的這種黨政關(guān)聯(lián)特性起源于20世紀(jì)50年代中國共產(chǎn)黨基于基層政權(quán)建設(shè)的需要而對(duì)群眾性自治組織的吸納。本文也沒有采用其他學(xué)者曾經(jīng)使用過的“行政吸納”的概念，這是因?yàn)椤靶姓{”所表達(dá)的是本文所謂的關(guān)聯(lián)性的形成過程。

黨政關(guān)聯(lián)是居委會(huì)這一中國特色組織形式的本質(zhì)屬性。然而居委會(huì)同時(shí)又是群眾自治性組織，換言之，居委會(huì)其實(shí)具有雙重特性：群眾自治屬性和黨政關(guān)聯(lián)屬性。居委會(huì)的群眾自治屬性是其所具有的一般社會(huì)組織的特性，而其黨政關(guān)聯(lián)屬性則是由中國特色的政治體制所決定的，是由中國共產(chǎn)黨和中國政府整合基層社會(huì)的歷史、一貫思路和經(jīng)驗(yàn)做法所決定的。黨政關(guān)聯(lián)屬性使得居委會(huì)不同于一般的社會(huì)組織，居委會(huì)是被涵括在黨和政府的組織體系當(dāng)中又不同于國家正式職能機(jī)構(gòu)的一種組織形式，這一特征是由中國特色的社會(huì)制度所決定的。因此采用“國家與社會(huì)”的分析思路來理解居委會(huì)，甚至希望將居委會(huì)定位在與國家相對(duì)應(yīng)的“社會(huì)”一端的思路，以及依照此思路所進(jìn)行的去行政化和“減負(fù)”實(shí)踐，都不具備現(xiàn)實(shí)可行性。那么如何對(duì)居委會(huì)的角色進(jìn)行定位？

居委會(huì)的雙重屬性意味著居委會(huì)必須面對(duì)兩類主體并對(duì)其“負(fù)責(zé)”，其一是黨和政府，其二是人民群眾?！皟深^負(fù)責(zé)”是居委會(huì)的雙重屬性所決定的，但“兩頭負(fù)責(zé)”并不意味著“兩頭包辦”。居委會(huì)可以作為“經(jīng)紀(jì)人”來面對(duì)兩類主體，以“雙重經(jīng)紀(jì)人”的身份來明確自己的職責(zé)，減輕自身的負(fù)擔(dān)?！敖?jīng)紀(jì)人”原指的是以收取傭金為目的，以促進(jìn)他人交易而從事居間、行紀(jì)或代理等業(yè)務(wù)的個(gè)體或組織。本文借用這一概念是取其“居間性”之含義，譬如，居委會(huì)可以作為居間者處在公共服務(wù)的供給者和需求者之間，以促進(jìn)公共服務(wù)的供需對(duì)接。當(dāng)然，在公共服務(wù)的供給過程中，居委會(huì)或其他組織（如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的單位）也可以政府代理人的身份來提供公共服務(wù)。本文在定位居委會(huì)角色時(shí)，避免使用“代理人”這一概念，代理人指的是特定主體的代表（或代表特定主體履行責(zé)任或享受權(quán)益），而取“經(jīng)紀(jì)人”之居間含義時(shí)，意味著經(jīng)紀(jì)人可以獨(dú)立于其所居間的兩端的主體。

在明確居委會(huì)角色定位之前，有必要先分析基層公共服務(wù)和管理的供給過程。除了居民自我服務(wù)和自我管理的內(nèi)容之外，相當(dāng)一部分基層公共服務(wù)和管理的責(zé)任主體是政府。政府作為責(zé)任主體的公共服務(wù)和管理的供給方式可以概括為三種理想類型。第一種方式是政府包辦一切，政府既是（公共服務(wù)和行政管理的）責(zé)任主體又是直接的供給主體。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的歷史教訓(xùn)表明，政府包辦效率低下，并且出現(xiàn)矛盾時(shí)，民眾容易將矛頭直指政府。根據(jù)前文對(duì)歷史的梳理，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期基層管理和服務(wù)的實(shí)際情況更多地表現(xiàn)為第二種方式：在單位制盛行時(shí)，單位作為政府的代理人履行基層管理和服務(wù)的職能;在單位制消解之后，政府的派出機(jī)構(gòu)和居委會(huì)代替原有的單位履行相應(yīng)的職能。第三種方式是政府通過購買服務(wù)或其他方式委托專業(yè)結(jié)構(gòu)，由專業(yè)機(jī)構(gòu)作為供給方提供管理和服務(wù)，即政府在一些事務(wù)中依然是責(zé)任主體（買單者），但不再扮演直接供給者的角色，具體的供給交給專業(yè)機(jī)構(gòu)（社會(huì)組織、企業(yè)等）。

在上述第二種服務(wù)和管理的供給模式中，居委會(huì)在一定程度上扮演著服務(wù)和管理的直接供給者的角色。嚴(yán)格意義上來說，除了群眾性的自我管理和自我服務(wù)之外，居委會(huì)并不是相關(guān)管理和服務(wù)的責(zé)任主體，而只是供給主體。在這種方式中，居委會(huì)的黨政關(guān)聯(lián)屬性不僅使得其無法回避相應(yīng)的供給責(zé)任，而且還會(huì)讓老百姓混淆相關(guān)管理和服務(wù)的責(zé)任主體和供給主體，由此將居委會(huì)當(dāng)作政府來看待。居委會(huì)之所以陷入所謂的“行政化陷阱”，之所以負(fù)擔(dān)過重，關(guān)鍵原因就在于它在一定程度上成為政府作為責(zé)任主體的服務(wù)和管理的直接供給者。

當(dāng)?shù)谌N方式成為基層管理和服務(wù)的主導(dǎo)性供給方式時(shí)，居委會(huì)就可以“經(jīng)紀(jì)人”的方式明確自身的權(quán)責(zé)和界限。在第三種方式中，居委會(huì)可以作為政府的“經(jīng)紀(jì)人”，而不是服務(wù)和管理的直接供給者（除了部分群眾性的自我服務(wù)和自我管理之外）。作為“經(jīng)紀(jì)人”，居委會(huì)職責(zé)在于：向政府反映百姓的訴求和需要、協(xié)助政府選擇公共服務(wù)的供給主體（政府職能部門、社會(huì)組織、企事業(yè)單位等）、對(duì)供給主體的管理和服務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督、反饋管理和服務(wù)效果。

居委會(huì)面對(duì)政府時(shí)所扮演“經(jīng)紀(jì)人”角色是由其黨政關(guān)聯(lián)屬性所決定的，但居委會(huì)同時(shí)又具有群眾自治屬性，因此居委會(huì)在面對(duì)群眾時(shí)也要扮演“經(jīng)紀(jì)人”的角色。居委會(huì)作為群眾的“經(jīng)紀(jì)人”，它所要做的工作包括：了解群眾的訴求和需要，規(guī)范和引導(dǎo)群眾需求。此外，如果按照上述思路來理解基層治理，還存在專業(yè)化的服務(wù)和管理的直接供給主體。作為雙重“經(jīng)紀(jì)人”的居委會(huì)在面對(duì)服務(wù)和管理的直接供給主體時(shí)所做的工作主要包括：幫助責(zé)任主體（政府）與管理和服務(wù)的供給主體（如專業(yè)化的社會(huì)組織）實(shí)現(xiàn)對(duì)接，幫助公共服務(wù)的供給主體與服務(wù)對(duì)象（居民）實(shí)現(xiàn)對(duì)接。

雙重“經(jīng)紀(jì)人”的角色定位使得居委會(huì)既可以不回避其黨政關(guān)聯(lián)屬性（政府的“經(jīng)紀(jì)人”），又可以確保其群眾自治屬性（群眾的“經(jīng)紀(jì)人”），同時(shí)可以避免自身成為服務(wù)和管理的直接供給者而負(fù)擔(dān)過重。需要說明的是，居委會(huì)避免作為服務(wù)和管理的直接供給者，這其中的服務(wù)和管理指的是政府作為責(zé)任主體的服務(wù)和管理，而不包括居委會(huì)作為群眾自治組織的自我服務(wù)和自我管理的內(nèi)容。就協(xié)調(diào)落實(shí)政府作為責(zé)任主體的管理和服務(wù)而言，居委會(huì)雙重“經(jīng)紀(jì)人”角色定位的實(shí)現(xiàn)還有賴于政府（包括黨群組織）職責(zé)和職能的明確化，也就是說，要區(qū)分出哪些服務(wù)和管理必須由政府部門和黨群組織自己作為直接的供給者，哪些服務(wù)和管理可以交由專業(yè)機(jī)構(gòu)來承接。同時(shí)為了實(shí)現(xiàn)居委會(huì)作為經(jīng)紀(jì)人的角色，除了政府職能部門和黨群組織職能明確化之外，還應(yīng)該培養(yǎng)大量具有專業(yè)能力的服務(wù)和管理的供給主體，如社會(huì)組織等。

在國家日益強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理重心下移和加強(qiáng)基層黨建的背景下，居委會(huì)在基層社會(huì)治理中的作用越來越重要。然而在基層實(shí)踐中，由于居委會(huì)角色定位不清，行政化和負(fù)擔(dān)過重一直是眾多居委會(huì)在實(shí)際運(yùn)行過程中的現(xiàn)實(shí)困境。以往有關(guān)居委會(huì)去行政化和“減負(fù)”的實(shí)踐成效甚微，以及相關(guān)理論討論并沒有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)可行性，其原因就在于對(duì)居委會(huì)這一中國特色的組織形式的本質(zhì)屬性缺乏準(zhǔn)確把握。本文基于歷史回溯指出，居委會(huì)具有黨政關(guān)聯(lián)和群眾自治的雙重屬性。其中黨政關(guān)聯(lián)是居委會(huì)這一中國特有的社會(huì)組織的內(nèi)在特色，也可以說是刻寫在其基因當(dāng)中不可剔除的因素。也正因?yàn)槿绱?，居委?huì)雖然在法律文本上被表述為群眾性自治組織，但這種自治性組織并不同于學(xué)術(shù)話語體系中的“國家與社會(huì)”這一理想類型的“社會(huì)”一端，也就不可能作為“社會(huì)”的這一端而與另一端的國家相對(duì)應(yīng)，它是被涵括在政府的組織體系當(dāng)中的又不同于國家的正式職能機(jī)構(gòu)的一種組織形式。從這個(gè)角度來看，以往試圖借助“國家與社會(huì)”分析思路來厘清居委會(huì)與政府的關(guān)系，并試圖達(dá)到居委會(huì)去行政化的各種討論并沒有現(xiàn)實(shí)可行性，經(jīng)驗(yàn)層面的種種嘗試的效果并不理想。

居委會(huì)的雙重屬性意味著居委會(huì)在實(shí)際運(yùn)行過程中必須“兩頭負(fù)責(zé)”，但“兩頭負(fù)責(zé)”并不意味著“兩頭包辦”。本文基于居委會(huì)的雙重屬性提出了雙重“經(jīng)紀(jì)人”的概念。以雙重“經(jīng)紀(jì)人”來定位居委會(huì)在基層治理中的角色，可以在確保居委會(huì)雙重屬性的基礎(chǔ)上，明確居委會(huì)與其他治理主體之間的關(guān)系和權(quán)責(zé)要求，不僅有助于居委會(huì)實(shí)現(xiàn)減負(fù)，而且在增強(qiáng)居委會(huì)的群眾認(rèn)同的同時(shí)，有助于黨和政府通過居委會(huì)強(qiáng)化基層政權(quán)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)中國特色的基層社會(huì)整合。

作者單位：南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院

責(zé)任編輯：秦開鳳