基層政協(xié)參與基層社會(huì)治理的困境與對(duì)策探析

武小兵

摘 ? 要：基層社會(huì)治理是國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的基礎(chǔ)性工程。就健全治理體系、提升治理能力、提高治理效果而言，基層政協(xié)嵌入基層社會(huì)治理具有重要的實(shí)踐意義?；鶎诱f(xié)參與基層社會(huì)治理有其合理邏輯，但也面臨著重視程度不足、活動(dòng)邊界模糊和存在制度短板三個(gè)方面的困境。在國家治理現(xiàn)代化背景下，基層政協(xié)要以積極的作為走出困境參與基層治理。一要提高自我認(rèn)識(shí)，主動(dòng)深入基層，積極促進(jìn)主體認(rèn)同;二要找準(zhǔn)角色定位，厘清參與邊界，拓寬政協(xié)活動(dòng)空間;三要借助現(xiàn)有資源，加強(qiáng)制度建設(shè)，延伸協(xié)商功能觸角。

關(guān)鍵詞：基層政協(xié);基層社會(huì)治理;困境;對(duì)策

中圖分類號(hào)：D62 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.06.009

文章編號(hào)：1009-6922（2021）06-53-08

基層社會(huì)矛盾集中、問題多發(fā)，因而基層治理是整個(gè)社會(huì)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“治國安邦，重點(diǎn)在基層、難點(diǎn)在鄉(xiāng)村、支點(diǎn)在社會(huì)”[1]。習(xí)近平總書記指出，人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分?；鶎诱f(xié)具有位處社會(huì)前沿、緊密聯(lián)接基層的優(yōu)勢(shì)，在基層社會(huì)治理中被賦予了重要使命。推進(jìn)基層政協(xié)嵌入基層社會(huì)治理，是充分發(fā)揮基層政協(xié)優(yōu)勢(shì)、開創(chuàng)基層治理新局面的重要舉措。

一、基層政協(xié)參與基層社會(huì)治理的合理邏輯

基層政協(xié)參與基層社會(huì)治理，不僅是政協(xié)事業(yè)發(fā)展的需要，也是基層社會(huì)治理實(shí)踐的需要。

（一）價(jià)值邏輯：基層政協(xié)與基層社會(huì)治理的價(jià)值追求相契合

微觀層面，基層政協(xié)與基層社會(huì)治理秉持一致的價(jià)值理念。人民政協(xié)即人民的政協(xié)，人民性是政協(xié)與生俱來、與時(shí)俱進(jìn)的本質(zhì)屬性，政協(xié)來源于人民、服務(wù)于實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。人民至上是人民政協(xié)履職盡責(zé)的價(jià)值導(dǎo)向，堅(jiān)持人民政協(xié)為人民、與人民群眾同呼吸共命運(yùn)、為人民群眾謀利益造福祉，是人民政協(xié)始終不渝的價(jià)值理念。基層政協(xié)秉承和踐行著人民至上的價(jià)值原則，參與基層社會(huì)治理是其保持和踐行人民性的必然要求。從起點(diǎn)來說，基層政協(xié)履職盡責(zé)和基層社會(huì)治理的出發(fā)點(diǎn)都必然是實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益，維護(hù)人民群眾的正當(dāng)權(quán)益;從過程來說，基層政協(xié)公平公開、多元包容、平等參與、民主協(xié)商的履職原則與基層社會(huì)堅(jiān)持公開透明、開放包容、民主治理的治理原則是同質(zhì)的;從方式來說，基層政協(xié)堅(jiān)持協(xié)商于民、協(xié)商為民，堅(jiān)持群眾路線，符合基層治理的方法論要求;從結(jié)果來說，基層政協(xié)服務(wù)于建設(shè)和諧社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，與基層社會(huì)治理的價(jià)值目標(biāo)相契合。

中觀層面，基層政協(xié)參與基層社會(huì)治理，對(duì)于基層政協(xié)發(fā)展和基層社會(huì)治理都具有重要的價(jià)值意義。一方面，實(shí)踐是檢驗(yàn)制度效能的根本標(biāo)準(zhǔn)，“社會(huì)主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐”[2]。人民政協(xié)作為國家治理體系的重要組成部分，參與社會(huì)治理是其內(nèi)在的價(jià)值要求?；鶎诱f(xié)參與基層治理的實(shí)踐，不僅能發(fā)揮出潛在的功能優(yōu)勢(shì)，獲得民眾的認(rèn)可和支持，而且能在基層治理實(shí)踐中加強(qiáng)自身建設(shè)、獲得發(fā)展、走向完善。另一方面，基層政協(xié)在基層社會(huì)治理中充分發(fā)揮政協(xié)組織的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，有助于構(gòu)建符合時(shí)代要求、滿足現(xiàn)實(shí)需要的基層治理體系，有助于優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新基層治理方法、提高民主治理能力，從而有效提高基層治理效果，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。所以，基層政協(xié)參與基層社會(huì)治理，是二者雙向選擇、共同發(fā)展的必然趨勢(shì)。

宏觀層面，基層政協(xié)參與基層社會(huì)治理，對(duì)于國家治理現(xiàn)代化具有重要的價(jià)值意義。第一，有利于筑牢人民政協(xié)的社會(huì)根基，從而擴(kuò)大和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)?；鶎诱f(xié)以統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的身份介入基層治理，一則可以不斷吸納基層社會(huì)中不同階層的群眾參與到治理過程中來，甚至吸納到政協(xié)組織中來，擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ);二則作為黨聯(lián)系人民群眾的紐帶，充分反映基層群眾的利益訴求和政治主張，宣傳黨的路線方針和治理決策，解答群眾困惑、解決群眾難題，不斷爭取基層群眾對(duì)黨的信任和支持，鞏固黨領(lǐng)導(dǎo)國家治理的群眾基礎(chǔ)。第二，有利于推進(jìn)基層社會(huì)治理體系現(xiàn)代化?；鶎诱f(xié)參與基層治理，通過充分發(fā)揮協(xié)商和監(jiān)督作用，能夠促進(jìn)基層民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)，讓基層群眾以主人翁的身份參與到社會(huì)治理過程中，讓社會(huì)治理的目標(biāo)和成效真正符合人民群眾的愿望，真正落實(shí)民主化治理。第三，有利于激發(fā)基層社會(huì)活力，促進(jìn)社會(huì)和諧?；鶎诱f(xié)參與基層治理，有利于民主政治在基層的實(shí)踐。人民群眾通過政協(xié)平臺(tái)就基層治理相關(guān)議題展開廣泛參與、充分協(xié)商、形成共識(shí)，促進(jìn)公共政策的落實(shí)，不但激發(fā)了基層社會(huì)活力，而且有利于創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)秩序，引領(lǐng)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的前進(jìn)方向。

（二）實(shí)踐邏輯：基層政協(xié)與基層社會(huì)治理具有實(shí)踐互補(bǔ)性

人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分，基層是國家治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，二者共處于國家治理的實(shí)踐過程中。基層政協(xié)與基層社會(huì)治理之間具有互補(bǔ)性，在治理實(shí)踐中能夠?qū)崿F(xiàn)共贏。

一方面，基層政協(xié)優(yōu)勢(shì)補(bǔ)益基層治理短板，彌補(bǔ)治理漏洞，破解治理難題。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國社會(huì)階層和利益結(jié)構(gòu)日益表現(xiàn)出多元化和多層次的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)創(chuàng)造多元一體的整合機(jī)制、創(chuàng)造與維護(hù)廣泛的社會(huì)共識(shí)、尋求最大利益公約數(shù)的需求，成為社會(huì)治理的根本性需求，人民政協(xié)及其基層組織在滿足這種需求中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)?；鶎诱f(xié)具有民主協(xié)商的重要職能，在基層社會(huì)治理中可以發(fā)揮出整合利益觀點(diǎn)、平衡利益代表的功能?；鶎诱f(xié)能夠有效縮短利益整合、利益表達(dá)和利益實(shí)現(xiàn)之間的時(shí)空距離，從而為基層社會(huì)治理提供優(yōu)質(zhì)的協(xié)商對(duì)話平臺(tái)和協(xié)調(diào)聯(lián)通機(jī)制?；鶎由鐣?huì)矛盾集中，形成了治理難度大、收效周期長的困局，“迫切需要引入統(tǒng)戰(zhàn)理念和協(xié)商機(jī)制，人民政協(xié)可以在平臺(tái)、載體、渠道、方式等方面提供支持”[3]。人民政協(xié)處在基層前沿，貼近基層百姓，社會(huì)信息獲取便捷，可以發(fā)揮“離得近、接地氣”的優(yōu)勢(shì)，通過政協(xié)協(xié)商平臺(tái)促進(jìn)基層矛盾有效化解，破解基層治理的難題。

另一方面，基層社會(huì)治理為基層政協(xié)提供了更為廣闊的實(shí)踐場所，拓展其功能發(fā)揮空間，促進(jìn)政協(xié)制度發(fā)展完善。新時(shí)期的政協(xié)事業(yè)，必然要在更加廣闊的舞臺(tái)上展開。社會(huì)是多元主體共存、利益關(guān)系交織、文化背景多樣的復(fù)雜綜合體，基層社會(huì)治理是一項(xiàng)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)文明等各個(gè)方面的系統(tǒng)性工程。在人民政協(xié)參與社會(huì)治理的過程中，基層政協(xié)因其處在基層社會(huì)前沿的優(yōu)越位置而能夠首先行動(dòng)起來，這也為其參與基層治理提供了最佳條件?；鶎又卫頌榛鶎诱f(xié)開辟了更為廣闊的實(shí)踐場所，拓寬了基層政協(xié)發(fā)揮功能、展現(xiàn)形象、彰顯優(yōu)勢(shì)的渠道和平臺(tái)。在參與基層治理的過程中，基層政協(xié)轉(zhuǎn)變履職理念，改進(jìn)工作方法，創(chuàng)新實(shí)踐模式，加強(qiáng)制度建設(shè)，促進(jìn)自身發(fā)展完善。

二、基層政協(xié)參與基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)困境

從理論價(jià)值和實(shí)踐意義維度看，基層政協(xié)嵌入基層社會(huì)治理合理、可能且必要。但這種嵌入是否可以實(shí)現(xiàn)，還依賴于現(xiàn)實(shí)條件的保障。從目前現(xiàn)狀來看，基層政協(xié)參與基層社會(huì)治理仍然面臨現(xiàn)實(shí)困境。

（一）思維困境：主體重視程度不足

目前，我國基層社會(huì)基本形成了以多元主體為主、社會(huì)共同參與的治理格局。黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、以基層群眾自治組織為載體的群眾參與共同構(gòu)成了基層治理的“生態(tài)環(huán)境”。很明顯，基層政協(xié)在基層社會(huì)治理格局中缺席，這首先是由基層社會(huì)治理中各主體的重視程度不夠所致。雖然自黨中央明確提出社會(huì)治理后，人民政協(xié)和其他治理主體高度關(guān)注、積極探索，但仍然在理念轉(zhuǎn)變中比較滯后。

1.基層黨委政府對(duì)政協(xié)參與基層治理重視不夠。這并非是有意抑制政協(xié)功能發(fā)揮，而是基層黨委政府與基層政協(xié)在功能上具有某種重合或互替。黨政因決策有效、執(zhí)行有力、監(jiān)督權(quán)威、群眾信任，因而更容易主導(dǎo)治理過程，在協(xié)商、監(jiān)督等方面能夠代替政協(xié)的部分職能。再者，政協(xié)委員提出的建議可能不被黨委政府重視，挫傷了履職積極性，政協(xié)可能被邊緣化。所以在基層社會(huì)治理中，黨委政府的作用更突出、能量更大，政協(xié)的作用則不能完全發(fā)揮出來。實(shí)際上，政協(xié)不僅是一個(gè)聽取和征求意見的機(jī)制平臺(tái)，還是協(xié)調(diào)利益、創(chuàng)造共識(shí)的機(jī)制平臺(tái)。所以基層政協(xié)參與基層治理，需要黨和政府對(duì)政協(xié)工作的積極支持，需要各相關(guān)利益主體的有序參與，但這在目前還需要基層政協(xié)的積極作為和各主體間的有效磨合。

2.基層政協(xié)對(duì)參與社會(huì)基層治理重視不夠。人民政協(xié)長期以來以解決具體問題為導(dǎo)向、以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為要?jiǎng)?wù)、以保障民生為著力點(diǎn)，在高層政治生活中履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的職能，對(duì)社會(huì)治理的關(guān)注不足，缺乏整體謀劃。在上級(jí)政協(xié)的履職導(dǎo)向影響下，基層政協(xié)對(duì)社會(huì)治理缺乏高度關(guān)注，對(duì)基層治理現(xiàn)代化的時(shí)代任務(wù)重視不夠?；鶎诱f(xié)對(duì)如何通過政治協(xié)商提升基層治理相關(guān)決策的科學(xué)性、通過民主監(jiān)督保障基層治理政策執(zhí)行的有效性、通過參政議政提高基層治理議題的重視度等問題缺乏關(guān)注意識(shí)，履職范圍向基層治理領(lǐng)域的延伸比較遲滯。從長期的實(shí)踐來看，基層政協(xié)往往把基層治理這一重大議題視為政府工作，沒有提升到應(yīng)有的重視程度。

由社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變首先要實(shí)現(xiàn)理念轉(zhuǎn)變，但理論體系的構(gòu)建、治理主體理念認(rèn)知和思維方式的轉(zhuǎn)變、治理實(shí)踐的不斷豐富及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)需要一個(gè)長期過程。上述兩個(gè)方面的重視不夠反映出當(dāng)前基層社會(huì)治理的相關(guān)主體理念轉(zhuǎn)變滯后，導(dǎo)致基層政協(xié)參與基層治理面臨著思維困境。在國家治理現(xiàn)代化背景下，基層政協(xié)如何提高認(rèn)識(shí)，積極主動(dòng)參與基層治理應(yīng)成為重要課題。

（二）角色困境：空間邊界有待明確

基層治理各主體對(duì)政協(xié)參與治理的重視程度不夠，實(shí)質(zhì)上是對(duì)基層政協(xié)的角色定位把握不準(zhǔn)?；鶎诱f(xié)在基層治理中扮演什么角色、權(quán)能邊界在哪里、活動(dòng)空間有多大，直接影響基層政協(xié)的參與程度以及治理效果。目前，基層政協(xié)介入基層治理還面臨著空間邊界不明確帶來的角色困境。

1.基層政協(xié)在基層社會(huì)治理中的活動(dòng)邊界模糊，可能出現(xiàn)角色錯(cuò)位?；鶎诱f(xié)參與基層社會(huì)治理缺乏系統(tǒng)的政策規(guī)劃，在基層治理中干什么、怎么干還有待細(xì)致有序的政策安排，活動(dòng)邊界還需要進(jìn)一步明晰?！伴L期以來，人民政協(xié)的組織機(jī)構(gòu)存在于縣級(jí)以上，活躍于高層政治和中層政治中，位置超脫。將組織機(jī)構(gòu)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和社區(qū)的做法，直接參與基層治理，這種做法正面臨著一些新問題：如何處理人民政協(xié)與基層黨委、政府、村社等治理主體的關(guān)系？在基層治理生態(tài)中，人民政協(xié)應(yīng)該扮演什么角色？政協(xié)的超脫地位能否維持？”[4]如果解決不好這些問題，將有可能導(dǎo)致政協(xié)的地位和角色的改變，對(duì)政協(xié)的政治合法性提出挑戰(zhàn)。對(duì)基層社會(huì)來說，基層政協(xié)的錯(cuò)位介入、盲目參與可能帶來治理格局失衡和秩序紊亂。

2.基層政協(xié)委員結(jié)構(gòu)不盡合理，影響政協(xié)的參與空間和活躍程度。界別是政協(xié)制度的特色優(yōu)勢(shì)，政協(xié)委員按合理比例組織界別構(gòu)成，才能體現(xiàn)政協(xié)的廣泛代表性和巨大包容性，才能滿足多元化群體廣泛參與社會(huì)治理的需要。但目前基層政協(xié)的委員結(jié)構(gòu)不盡合理。第一，基層政協(xié)委員構(gòu)成與基層社會(huì)發(fā)展實(shí)際不對(duì)稱。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，基層社會(huì)中的新階層成員越來越多，但這一變化在基層政協(xié)的委員構(gòu)成中體現(xiàn)不足，有的行業(yè)代表在基層政協(xié)中屬于“真空地帶”。第二，基層政協(xié)委員的結(jié)構(gòu)比例不協(xié)調(diào)，黨政公務(wù)人員占最大比例，而弱勢(shì)群體代表、一線從業(yè)人員所占比例偏少?；鶎诱f(xié)的委員結(jié)構(gòu)失衡，導(dǎo)致政協(xié)工作向新興階層、特殊群體滲透存在障礙，在基層社會(huì)治理中協(xié)調(diào)利益關(guān)系會(huì)遇到壁壘，反映社情民意也不夠全面，進(jìn)一步制約了基層政協(xié)在基層治理中的參與空間和活躍程度。

3.基層社會(huì)權(quán)力框架編織嚴(yán)密，基層政協(xié)參與空間的開發(fā)與拓展存在阻力。自改革開放以來，我國基層社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)及由此產(chǎn)生的權(quán)力秩序已經(jīng)形成并不斷完善，具體表現(xiàn)為黨、政府和基層群眾自治組織緊密銜接的“三維權(quán)力結(jié)構(gòu)”。在傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式下，如此嚴(yán)密的權(quán)力組織結(jié)構(gòu)發(fā)揮著巨大作用，收到了理想效果。在新時(shí)期的社會(huì)治理模式下，基層治理需要多元主體的參與，治理結(jié)構(gòu)應(yīng)在“三維權(quán)力結(jié)構(gòu)”的基礎(chǔ)上吸納政協(xié)組織、社會(huì)團(tuán)體等主體加以豐富。但基層權(quán)力機(jī)構(gòu)因其地位優(yōu)勢(shì)，角色轉(zhuǎn)變較快而迅速歸位，并且在新的治理結(jié)構(gòu)中職能邊界無限接壤甚至重疊;基層政協(xié)角色轉(zhuǎn)變緩慢，在基層治理中延伸組織機(jī)構(gòu)、開發(fā)參與空間、拓展活動(dòng)領(lǐng)域存在一定阻力。

（三）制度困境：制度建設(shè)存在短板

基層政協(xié)參與基層社會(huì)治理不能是隨意的，必須有組織程序和制度規(guī)范?！皣?yán)格的制度保障是確?；鶎诱f(xié)能夠順暢、有效地參與社會(huì)治理并起到其應(yīng)有作用，同時(shí)政府部門能夠認(rèn)真對(duì)待參與者及其所代表的社會(huì)階層或團(tuán)體的重要保障?！盵5]就基層政協(xié)現(xiàn)狀來看，自身的制度化建設(shè)程度不足，參與社會(huì)治理的相關(guān)制度建設(shè)比較滯后，制度供給無法滿足基層治理需要，形成了制度困境。

1.基層政協(xié)參與基層社會(huì)治理的法律依據(jù)不充分，履職內(nèi)容缺乏針對(duì)性。對(duì)于政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政職能，無論是《憲法》和《政協(xié)章程》，還是中央相關(guān)文件，都對(duì)其做出了規(guī)定，但在基層實(shí)踐中因?yàn)槿狈唧w化、精細(xì)化的法律規(guī)定而導(dǎo)致法律效力出現(xiàn)折扣。地方有關(guān)部門雖然就政協(xié)參與社會(huì)治理出臺(tái)了相關(guān)文件，但也是僅在宏觀設(shè)計(jì)上制定指導(dǎo)性意見，缺乏具體的操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則，存在脫離基層實(shí)際等問題。法律依據(jù)的欠缺，使得基層政協(xié)在基層治理的創(chuàng)新實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)失范或失效的后果。

2.基層政協(xié)組織沒有得到充分的發(fā)展與完善，參與基層治理后勁不足。雖然人民政協(xié)隨著國家的建設(shè)和改革實(shí)踐與時(shí)俱進(jìn)，但基層政協(xié)的程序化制度化規(guī)范化建設(shè)整體比較滯后。一方面，黨和國家權(quán)力長期以來對(duì)基層社會(huì)的過度滲透及其所帶來的領(lǐng)導(dǎo)方式、治理方式，使得基層政協(xié)在制度體系中的地位和作用沒有真正凸顯出來，政協(xié)的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)沒有得到應(yīng)有的重視。另一方面，基層政協(xié)的履職內(nèi)容往往面臨的是“軟任務(wù)”，彈性大，因而導(dǎo)致基層政協(xié)對(duì)自身建設(shè)要求不高，組織程序不完備，機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善，導(dǎo)致其參與基層治理后勁乏力，即使參與進(jìn)去也不能完全發(fā)揮出治理效能。

3.基層政協(xié)參與基層社會(huì)治理缺乏制度保障，容易陷入被動(dòng)局面。在基層治理實(shí)踐中，基層政協(xié)還沒有建立起一整套完備的制度體系，在協(xié)商渠道、監(jiān)督程序、提案流程、反饋評(píng)價(jià)機(jī)制等方面存在制度短板。由于制度保障的缺失，基層政協(xié)在參與基層治理過程中，可能出現(xiàn)流程不具體、方式僵化、公開性低、范圍局限化、協(xié)商成果難落實(shí)等問題，表現(xiàn)出消極性強(qiáng)于積極性、被動(dòng)性強(qiáng)于主動(dòng)性、行政性強(qiáng)于民主性、隨意性強(qiáng)于機(jī)制性等特點(diǎn)。基層政協(xié)介入基層社會(huì)治理是新時(shí)代新形勢(shì)下的探索性實(shí)踐，配套制度的建設(shè)還需要深入研究。

基層政協(xié)自身建設(shè)不完善、參與基層治理相關(guān)制度不健全，形成了制度困境，加之主體重視程度不夠、角色定位把握不準(zhǔn)，這三方面的困境制約了基層政協(xié)在基層社會(huì)治理中的參與程度和參與效果。在國家治理現(xiàn)代化的推力和基層治理需要的引力作用下，基層政協(xié)參與基層社會(huì)治理已是必然趨勢(shì)，但如何突破困境，真正參與進(jìn)來并發(fā)揮出潛在的治理功能，還需要理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索。

三、基層政協(xié)參與基層社會(huì)治理的實(shí)踐策略

基層社會(huì)治理對(duì)基層政協(xié)提出了更多的現(xiàn)實(shí)任務(wù)和更高的功能要求，引領(lǐng)基層政協(xié)通過思維轉(zhuǎn)變、角色轉(zhuǎn)換和制度轉(zhuǎn)型，主動(dòng)向社會(huì)治理領(lǐng)域拓展，在基層治理中干在實(shí)處、走向前列。

（一）轉(zhuǎn)變思維方式，主動(dòng)參與基層治理

1.基層政協(xié)要提高自我認(rèn)識(shí)，明確履職方向?；鶎由鐣?huì)是國家治理的重要環(huán)節(jié)，人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分?；鶎诱f(xié)要明確自身在基層治理中的重要性，利用自身優(yōu)勢(shì)，尋求積極作為，彰顯治理作用。一要重視發(fā)揮基層政協(xié)民主協(xié)商對(duì)基層治理的作用，“明確政協(xié)協(xié)商對(duì)政黨協(xié)商的延伸作用，對(duì)人大協(xié)商的配合作用，對(duì)政府協(xié)商的輔助作用”[6]，協(xié)調(diào)聯(lián)系各個(gè)主體進(jìn)行廣泛協(xié)商，推進(jìn)基層社會(huì)民主治理;二要重視發(fā)揮基層政協(xié)民主監(jiān)督對(duì)基層治理的作用，圍繞社會(huì)治理重點(diǎn)任務(wù)監(jiān)督黨委政府的治理行為，以督查的形式確保相關(guān)治理政策落地落實(shí)，確?；鶎又卫磉^程公開透明，確?；鶎又卫硇袨榉蠈?shí)際情況、符合法律規(guī)范、符合群眾需要;三要重視發(fā)揮基層政協(xié)參政議政對(duì)基層治理的作用，通過建言獻(xiàn)策推進(jìn)黨委政府依法科學(xué)民主決策，提高治理決策的科學(xué)性和治理行為的有效性?？傊鶎诱f(xié)要轉(zhuǎn)變履職理念，轉(zhuǎn)換思維方式，“把參與基層社會(huì)治理作為全部工作的重要組成部分”[7]，貫穿于履職盡責(zé)的全過程。通過提高自我認(rèn)識(shí)，可以提升基層政協(xié)在基層治理中的地位，提升政協(xié)委員對(duì)基層治理的重視程度。

2.基層政協(xié)要主動(dòng)深入基層，夯實(shí)參與社會(huì)治理的群眾基礎(chǔ)?；鶎又卫砩婕懊裼?jì)民生的方方面面，基層群眾是基層治理的依靠力量和永續(xù)動(dòng)力?；鶎诱f(xié)要真正深入基層，把工作做到實(shí)處。堅(jiān)持工作重心下移，堅(jiān)持不懈走基層、訪基層、研基層，深入城鄉(xiāng)社區(qū)、田間地頭加強(qiáng)調(diào)查研究，深入基層了解實(shí)際情況，真誠傾聽群眾呼聲、真實(shí)反映群眾意愿、真心關(guān)切群眾疾苦。要充分發(fā)揚(yáng)密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風(fēng)，加強(qiáng)與基層群眾的溝通聯(lián)系，為基層群眾辦好事、解難事，協(xié)助黨和政府為人民群眾謀利益造福祉。接地氣才能有底氣，基層政協(xié)只有深入基層、深入群眾，才能掌握基層實(shí)際情況和群眾需求心理，才能筑牢基層政協(xié)的群眾根基，把基層治理工作做好做實(shí)。

3.基層政協(xié)參與基層社會(huì)治理不僅需要自身的積極態(tài)度，更需要基層社會(huì)主體尤其是黨政主體的有力支持。當(dāng)政協(xié)把基層社會(huì)治理真正重視起來并尋求有效參與，在實(shí)踐過程中會(huì)逐漸獲得其他主體的認(rèn)同。為此，基層政協(xié)要高度重視并正確處理與黨和政府、社會(huì)團(tuán)體之間的關(guān)系。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證政協(xié)參與基層治理的各項(xiàng)工作在黨委領(lǐng)導(dǎo)下有序開展;通力協(xié)助政府，堅(jiān)持參政不行政、獻(xiàn)策不決策、監(jiān)督不強(qiáng)制;聯(lián)接社會(huì)團(tuán)體，有效加強(qiáng)主體銜接，促進(jìn)各方合作。基層政協(xié)通過積極作為，在正確處理主體關(guān)系的基礎(chǔ)上獲得認(rèn)同、理解和支持，有利于在基層社會(huì)治理中充分發(fā)揮作用。

（二）把準(zhǔn)角色定位，有序參與基層治理

基層政協(xié)在認(rèn)識(shí)上高度重視、在實(shí)踐上積極參與基層治理，絕不能是盲目隨意的。基層政協(xié)應(yīng)在明確自身定位的前提下嵌入基層治理，避免角色錯(cuò)位和權(quán)力越界。在頂層設(shè)計(jì)上，人民政協(xié)的性質(zhì)定位和功能定位是明確的?；鶎诱f(xié)要準(zhǔn)確把握統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的性質(zhì)定位和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的功能定位，準(zhǔn)確把握在基層治理中的角色，避免越位、錯(cuò)位和缺位?；鶎诱f(xié)參與基層治理，不是要改變基層治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而是通過向基層權(quán)力機(jī)關(guān)提供治理資源來推動(dòng)權(quán)力主體達(dá)到良好的運(yùn)行狀態(tài)和實(shí)現(xiàn)更好的運(yùn)行效果，提高基層治理的效率和質(zhì)量。

在基層社會(huì)治理中，基層政協(xié)的角色應(yīng)該是“召集人”“聚光燈”“傳話筒”和“反射鏡”?！罢偌恕奔窗鸦鶎由鐣?huì)各個(gè)主體和相關(guān)利益代表聚合到政協(xié)平臺(tái)上來，以協(xié)商合作的精神，促成主體之間和相關(guān)各方的良性互動(dòng);“聚光燈”即把基層社會(huì)治理的重大議題、關(guān)鍵問題和主要任務(wù)聚焦出來，引起黨委政府等相關(guān)主體的重視，并在廣泛協(xié)商的基礎(chǔ)上形成科學(xué)化建議，協(xié)助黨和政府提出針對(duì)性治理方案;“傳話筒”即利用政協(xié)上達(dá)黨政、下聯(lián)各界的優(yōu)勢(shì)位置，通過調(diào)查研究，掌握基層社會(huì)實(shí)際情況，掌握人民群眾需求心理，向上反映群眾訴求和治理需求，向下宣傳貫徹黨和政府的治理決策和治理行動(dòng);“反射鏡”即充分發(fā)揮民主監(jiān)督的職能，一則保證各項(xiàng)治理政策精準(zhǔn)實(shí)施、落地落實(shí)，二則及時(shí)促進(jìn)失當(dāng)治理行為的糾偏和失效治理政策的更正。

基層政協(xié)在基層社會(huì)治理中能不能找準(zhǔn)角色定位，保證不缺席、不越位，關(guān)鍵是要厘清參與邊界。盡管在國家法律、政協(xié)章程和一系列政策文件的指導(dǎo)下，基層政協(xié)在基層治理中的角色定位是明確的，但在具體實(shí)踐中，基層政協(xié)參與社會(huì)治理缺少詳細(xì)具體的細(xì)則規(guī)定，因而參與邊界并不明晰。在國家治理體系中，基層政協(xié)參與社會(huì)治理必須堅(jiān)持三個(gè)原則，即維護(hù)和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、維護(hù)和鞏固人大的決策權(quán)、維護(hù)和鞏固政府的執(zhí)行權(quán)。這三個(gè)原則基本構(gòu)成基層政協(xié)的活動(dòng)邊界。基層政協(xié)應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際和區(qū)位特點(diǎn)，制定和完善相關(guān)行動(dòng)準(zhǔn)則、工作原則和參與規(guī)則，以法規(guī)形式明確活動(dòng)邊界，在推動(dòng)基層政協(xié)建設(shè)的同時(shí)，促進(jìn)政協(xié)規(guī)范地參與基層治理。

厘清邊界是為了政協(xié)參與基層治理的目標(biāo)更明確、工作更規(guī)范、治理有實(shí)效，而不是為了抑制政協(xié)功能的發(fā)揮。在保證角色不錯(cuò)位、權(quán)能不越界的前提下，“基層政協(xié)要因地制宜地探索‘下情上達(dá)、上情下傳的新模式，一切要從實(shí)際出發(fā)，拓展政協(xié)在基層的發(fā)展空間”[8]。從治理主體上講，要圍繞基層社會(huì)治理主題，構(gòu)建起以基層黨委領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)、基層群眾為主體、基層政協(xié)為紐帶的基層治理格局?；鶎诱f(xié)要廣泛聯(lián)系群眾，配合黨委中心工作，配合和監(jiān)督政府執(zhí)行。從治理功能上來講，基層政協(xié)在履行民主協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上，需要充分發(fā)揮處于基層前沿的位置優(yōu)勢(shì)，拓展服務(wù)功能。一是要充分吸納基層群眾尤其是新興階層和特殊利益代表參與到治理格局中來，增強(qiáng)基層治理主體的廣泛性和包容性，同時(shí)也達(dá)到統(tǒng)戰(zhàn)的目的，防止其向社會(huì)治理和政治體制的對(duì)立面轉(zhuǎn)化;二是協(xié)助基層協(xié)商、公民團(tuán)體協(xié)商的開展，以政協(xié)協(xié)商引領(lǐng)基層協(xié)商、群眾協(xié)商朝著理性化、高效化、規(guī)范化方向發(fā)展;三是助力基層公共事業(yè)建設(shè)，基層政協(xié)委員應(yīng)深入群眾知情明政，充分發(fā)揮自己的智力和資源優(yōu)勢(shì)，為基層建設(shè)和發(fā)展提供專業(yè)化意見和高質(zhì)量資源，為解決基層社會(huì)治理重點(diǎn)難點(diǎn)問題提供科學(xué)方案。

基層政協(xié)以其廣泛的代表性和巨大的包容性，聯(lián)結(jié)黨和政府、聯(lián)系社會(huì)團(tuán)體，團(tuán)結(jié)和動(dòng)員基層各界人士和群眾力量，參與基層社會(huì)治理。要嚴(yán)格明確參與邊界，注重發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)、利益協(xié)調(diào)、決策咨詢等功能，在基層治理中拓展活動(dòng)空間，充分發(fā)揮協(xié)商、參謀和監(jiān)督作用，落實(shí)政協(xié)制度的治理優(yōu)勢(shì)。

（三）加強(qiáng)制度建設(shè)，充分發(fā)揮治理功能

基層政協(xié)參與基層社會(huì)治理，充分發(fā)揮政協(xié)治理功能和作用，必須建立健全組織程序，不斷推進(jìn)制度建設(shè)。正如亨廷頓所認(rèn)為的，社會(huì)政治參與必然要求政治體系開放，政治體系開放只有走向全面的政治制度化才能保持政治穩(wěn)定和治理效能[9]?；鶎诱f(xié)在基層社會(huì)中已經(jīng)扎根， 但其參與社會(huì)治理還需要解決制度供給的問題，圍繞基層治理逐漸建立起一整套制度體系。實(shí)際上，政協(xié)制度是一個(gè)重要紐帶，一方面聯(lián)系著黨和政府，另一方面網(wǎng)絡(luò)和協(xié)調(diào)著社會(huì)，這種縱橫結(jié)構(gòu)正是政協(xié)得以整合利益、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的重要支撐。所以，基層政協(xié)要在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)社會(huì)治理相關(guān)制度建設(shè)，橫向完善基層政協(xié)組織制度，縱向搭建鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、城市社區(qū)和企業(yè)單位的活動(dòng)平臺(tái)，構(gòu)建左右聯(lián)接、上下通達(dá)、運(yùn)行有序、執(zhí)行高效的制度網(wǎng)絡(luò)。

1.健全和完善基層政協(xié)與基層黨委之間的互動(dòng)機(jī)制?；鶎诱f(xié)和基層黨委同處社會(huì)前沿，共處于國家治理體系之中，二者的關(guān)系深刻影響著基層治理效果?；鶎诱f(xié)參與基層治理，要與基層黨委之間達(dá)成默契、有效互動(dòng)。為此，要加強(qiáng)基層政協(xié)和基層黨委之間的契合機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、運(yùn)行有序的制度系統(tǒng)。圍繞基層社會(huì)治理，完善基層黨委定期聽取政協(xié)工作匯報(bào)的制度，建立基層黨委與基層政協(xié)共同制定協(xié)商計(jì)劃的制度，創(chuàng)新黨委委員與政協(xié)委員溝通對(duì)話的方式，構(gòu)建基層黨建引領(lǐng)基層政協(xié)參與社會(huì)治理的新模式。通過筑牢制度基礎(chǔ)，確?；鶎诱f(xié)在黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持下更加規(guī)范地參與到基層治理中來。

2.建立健全聯(lián)系基層人民群眾的制度。基層政協(xié)參與基層治理，密切聯(lián)系群眾是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，聯(lián)接基層群眾自治組織是重要渠道。加強(qiáng)聯(lián)系人民群眾的相關(guān)制度建設(shè)，一是促進(jìn)政協(xié)調(diào)查制度更加成熟規(guī)范，走訪調(diào)查工作要常態(tài)化、程序化、專項(xiàng)化，用制度保證從群眾中來、到群眾中去的群眾路線有效落實(shí)。二是著力搭建基層群眾參與平臺(tái)，把政協(xié)機(jī)構(gòu)延伸到街道社區(qū)、企業(yè)單位，推進(jìn)上門協(xié)商、線上協(xié)商，定期邀請(qǐng)群眾一對(duì)一談話、面對(duì)面交流，用制度保障協(xié)商于民、協(xié)商為民切實(shí)貫徹到位;完善政協(xié)委員遴選機(jī)制，不斷吸納基層群眾代表、群眾自治組織成員加入到政協(xié)平臺(tái)上來。三是探索政協(xié)組織與群眾自治組織的協(xié)調(diào)對(duì)話機(jī)制。通過制度建設(shè)，加強(qiáng)與基層群眾的密切聯(lián)系，有利于基層政協(xié)在基層治理中充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。

3.建立健全聯(lián)結(jié)基層協(xié)商的制度。政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要組成部分，二者相通相融、互為補(bǔ)充。政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有機(jī)結(jié)合，可以對(duì)群眾反映信息發(fā)揮出篩選整合作用，提供更好的決策咨詢平臺(tái)，也有利于促進(jìn)公眾參與，引導(dǎo)基層群眾自我治理。這種聯(lián)結(jié)需要制度保障和程序規(guī)范。一要在縣級(jí)以下各單位建立政協(xié)委員咨詢或接待機(jī)構(gòu)，配齊配強(qiáng)工作人員，為基層協(xié)商提供智力資源;二要?jiǎng)?chuàng)新政協(xié)民主協(xié)商形式，將政協(xié)協(xié)商融入基層協(xié)商全過程，引導(dǎo)和協(xié)助基層協(xié)商;三要立足于工作實(shí)踐，提出建立健全政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商相銜接的工作規(guī)則，形成有效銜接、完整閉合的操作流程。通過構(gòu)建執(zhí)行順暢的制度體系，促進(jìn)政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的有效融合，推動(dòng)基層政協(xié)在社會(huì)治理中發(fā)揮更大作用。

基層政協(xié)建立健全參與社會(huì)治理相關(guān)制度，彌補(bǔ)制度短板，滿足治理需求，是基層治理體系現(xiàn)代化的必然要求。以基層社會(huì)治理為導(dǎo)向，編織完善配套的制度網(wǎng)絡(luò)，有利于基層政協(xié)將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，促進(jìn)自身發(fā)展，推進(jìn)基層治理?；鶎诱f(xié)通過縱橫聯(lián)接、上下通達(dá)的制度體系，將履職觸角延伸到基層和群眾，拓寬政協(xié)功能的輻射范圍，有利于在基層治理中充分發(fā)揮作用。

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