解析當(dāng)代大都市區(qū)綠帶規(guī)劃、建設(shè)與治理
——以上海環(huán)城綠帶為例

陳蔚鎮(zhèn) 趙亮 張曼曼

1 當(dāng)代大都市區(qū)綠帶規(guī)劃解析

1.1 綠帶規(guī)劃范式演進(jìn)

1.1.1 1990年之前的綠帶規(guī)劃：現(xiàn)代主義的綠帶規(guī)劃

17世紀(jì)，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·佩蒂首次使用綠帶（greenbelt）一詞，意指能夠保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境的環(huán)形土地[1]。有學(xué)者認(rèn)為1898年埃比尼澤·霍華德提出的田園城市（garden city）理論啟發(fā)了后來的綠帶規(guī)劃[2]，但霍華德的初衷是希望通過田園城市模式實(shí)現(xiàn)社會(huì)變革，他在《明日的田園城市》中用了大量篇幅探討城市與鄉(xiāng)村的產(chǎn)權(quán)、土地稅收和制度問題[3-5]。1910年，德國(guó)工程師魯?shù)婪颉ぐ２顾卦诎亓忠?guī)劃競(jìng)賽時(shí)提出了2種不同的城市模式——同心圓模式和楔形模式。在同心圓模式中，城市密度由內(nèi)向外逐漸降低，外圍有與田園城市類似的環(huán)形綠帶；楔形模式中，城市按照放射狀發(fā)展，綠地直接楔入城市[6]。1927年，田園城市運(yùn)動(dòng)的積極推動(dòng)者雷蒙德·昂溫在擔(dān)任大倫敦區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)技術(shù)顧問時(shí)，針對(duì)人口向城區(qū)大規(guī)模遷移的狀況，建議在城區(qū)外圍建設(shè)1條環(huán)繞城市的綠帶來阻止城市向外擴(kuò)張。19世紀(jì)30年代，按田園城市形制，美國(guó)也建設(shè)了3個(gè)綠帶小鎮(zhèn)——馬里蘭州的綠帶鎮(zhèn)（Greenbelt）、俄亥俄州的格林希爾（Greenhills）和威斯康星州的格林代爾（Greendale）。1944年，帕特里克·艾博克隆比的《大倫敦規(guī)劃》（Great London Plan）綜合了之前的思想，包括霍華德田園城市思想、綠帶限制城市增長(zhǎng)的思路以及帕特里克·格迪斯的區(qū)域規(guī)劃方法等，將大倫敦區(qū)域劃分為城市內(nèi)環(huán)、郊區(qū)環(huán)、綠帶環(huán)和鄉(xiāng)村環(huán)4個(gè)環(huán)帶。在《大倫敦規(guī)劃》中，綠帶環(huán)平均寬度為約8 km，主要用于限制城市增長(zhǎng)、界定城市邊界和提供休閑娛樂用地[7]。

一些歐洲城市在采納類似英國(guó)的綠帶策略后并未能夠有效控制城市蔓延。對(duì)此，彼得·霍爾認(rèn)為《大倫敦規(guī)劃》更多地延續(xù)了英國(guó)當(dāng)時(shí)盛行的現(xiàn)代主義規(guī)劃原則，即以科學(xué)分析和普世真理為基礎(chǔ)對(duì)物質(zhì)環(huán)境進(jìn)行規(guī)劃。他極力批判“藍(lán)圖式”的綠帶政策，即“當(dāng)綠帶規(guī)劃涉及諸如鄰避主義之類的社會(huì)性問題、政府放松規(guī)劃管制，以及區(qū)域規(guī)劃師的權(quán)力被剝奪時(shí)，規(guī)劃就會(huì)變得不再切實(shí)可行”[8-9]。20世紀(jì)70—80年代，受環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)和新馬克思主義思潮的影響，學(xué)界對(duì)綠帶規(guī)劃產(chǎn)生了一些新的看法，例如認(rèn)為綠帶規(guī)劃不僅要考慮環(huán)境問題和物質(zhì)規(guī)劃問題，也要考慮那些社會(huì)群體能從綠帶相關(guān)的規(guī)劃和政策中真正受益[10]。

1.1.2 世紀(jì)之交的綠道運(yùn)動(dòng)

一直以來，綠帶規(guī)劃有2個(gè)經(jīng)典模式：1）在西方分區(qū)規(guī)劃（zoning）體制下，弗雷德里克·奧姆斯特德在美國(guó)確立的用公園林蔭道（parkways）將公園串聯(lián)起來的方法，意在探索如何將鄉(xiāng)村引入城市；2）《大倫敦規(guī)劃》中自上而下的綠帶規(guī)劃方法[13]，重點(diǎn)關(guān)注了如何限制城市增長(zhǎng)和保護(hù)開放空間等。綠道（greenway）最早在北美出現(xiàn)，其思路主要承襲了奧姆斯特德在美國(guó)確立的做法，而少有限制城市增長(zhǎng)的意圖。事實(shí)上，綠道概念直到20紀(jì)末才出現(xiàn)。美國(guó)綠道專家朱利葉斯·法布士運(yùn)用綠道運(yùn)動(dòng)（greenway movement）概念來統(tǒng)合自波士頓翡翠項(xiàng)鏈以來關(guān)于綠道的規(guī)劃、設(shè)計(jì)實(shí)踐。到20世紀(jì)90年代中期，美國(guó)至少有500項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目和100項(xiàng)規(guī)劃項(xiàng)目與綠道有關(guān)[11]。他將綠道概括為3個(gè)大類：1）基于自然系統(tǒng)的、具有生態(tài)意義的綠道；2）具有游憩功能的綠道；3）串聯(lián)歷史遺跡和文化遺產(chǎn)的綠道等[11-12]。

1.1.3 1990年之后的綠帶規(guī)劃：新共識(shí)與新趨勢(shì)

1990年之后，各國(guó)綠帶規(guī)劃的共同趨勢(shì)包括以下3個(gè)方面：

1）全球范圍內(nèi)許多國(guó)家將部分權(quán)力下放給地方政府來增強(qiáng)管理城市和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力[14]。隨著權(quán)力下放，各國(guó)環(huán)城綠帶治理的方式越發(fā)靈活和多元化，特殊利益主體組成的決策機(jī)構(gòu)、非政府組織和公私合作組織在綠帶治理中的重要性也逐漸提升[15]。此時(shí)，放松、調(diào)整已有綠帶政策可促進(jìn)權(quán)力再分配，綠帶規(guī)劃也逐漸成為越來越多不同領(lǐng)域政策的共同載體[16]。

2）以土地經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的綠帶規(guī)劃逐漸成為一種最大化土地租金、吸引人才和投資、促進(jìn)各地區(qū)GDP增長(zhǎng)的切實(shí)有效的土地經(jīng)營(yíng)策略，也經(jīng)常是政府、企業(yè)、個(gè)人權(quán)利博弈的途徑之一[17-19]。在推行綠帶規(guī)劃后，政府可能沒有足夠的資金收購(gòu)?fù)恋兀虼诵枰柚袌?chǎng)、民間資本，或通過制定靈活的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制以使綠帶建設(shè)變得切實(shí)可行。

3）綠帶規(guī)劃超越了物質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的范疇，逐漸成為一種能夠保護(hù)生物多樣性、管理土地和自然資源、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展和保障公民社會(huì)權(quán)益等的綜合性發(fā)展框架[2,12]。特別是在可持續(xù)發(fā)展語境下，綠帶、綠道、綠楔與城市公園綠地等綠色空間可共同組成綠色基礎(chǔ)設(shè)施（green infrastructure，北美提法）或城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)（urban ecological networks，歐洲提法），為城市提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能[9,20]。

綜上所述，現(xiàn)代主義綠帶規(guī)劃的政策目標(biāo)是遏制城市增長(zhǎng)、保護(hù)自然環(huán)境、保護(hù)農(nóng)地、為市民提供游憩空間等，主要通過自上而下的管制來實(shí)現(xiàn)；而1990年之后的綠帶規(guī)劃目標(biāo)更為多元，例如承擔(dān)起調(diào)節(jié)氣候、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、提升區(qū)域認(rèn)同感等多方面的責(zé)任，綠帶建設(shè)需要考慮土地資本運(yùn)營(yíng)問題，綠帶的治理方式也更加靈活、分散和多元化。

1.2 影響綠帶規(guī)劃、建設(shè)和治理的關(guān)鍵因素

1.2.1 人口變化趨勢(shì)

從人口數(shù)據(jù)上看，1944年《大倫敦規(guī)劃》頒布以后，大倫敦區(qū)人口開始下降（圖1）。由于沒有人口壓力，同時(shí)期倫敦的綠帶政策仍能保持穩(wěn)定和連續(xù)性。直到1990年，人口出現(xiàn)新一輪的增長(zhǎng)，倫敦關(guān)于環(huán)城綠帶的爭(zhēng)論才又變得激烈起來。有學(xué)者認(rèn)為，綠帶政策應(yīng)考慮城市土地供應(yīng)問題，否則房?jī)r(jià)居高不下、住房供不應(yīng)求將會(huì)嚴(yán)重威脅城市健康發(fā)展[25-27]。為此，2010—2017年英國(guó)共有約48.4 hm2的綠帶土地改為他用，但這一情況主要發(fā)生在大倫敦區(qū)外的其他一些城市中[8]。英國(guó)2018年版《國(guó)家規(guī)劃政策框架》（National Planning Policy Framework）仍然要求各地方政府嚴(yán)格保護(hù)綠帶和保持綠帶永久開放來防止城市蔓延[28]。

與大倫敦區(qū)的情況不同，韓國(guó)首爾大都市區(qū)則是根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整之前已經(jīng)固定下來的綠帶政策并付諸行動(dòng)。首爾綠帶在建立之初（1971—1976年）被稱為發(fā)展限制區(qū)，約占整個(gè)首爾都市區(qū)總面積的13%[29]。20世紀(jì)90年代，首爾人口呈現(xiàn)峰值（圖1），并且由于首爾綠帶的內(nèi)直徑僅30～40 km左右（約為倫敦的1/2，圖2），因此，韓國(guó)政府迫不得已自2000年起逐步放開了首爾的綠帶政策。到2011年，首爾綠帶中被釋放的綠帶面積占綠帶總面積的28%[8]。

1 各大都市區(qū)歷年人口增長(zhǎng)趨勢(shì)及相應(yīng)綠帶規(guī)劃政策[21-24]The population growth trend and corresponding green belt planning policies in metropolitan areas over the years[21-24]

1.2.2 政治經(jīng)濟(jì)制度

政治經(jīng)濟(jì)制度對(duì)綠帶規(guī)劃、建設(shè)和治理的影響較為復(fù)雜。如前所述，英國(guó)倫敦主要采取自上而下的綠帶規(guī)劃，而美國(guó)主要采用分區(qū)規(guī)劃制度，即通過劃定城市增長(zhǎng)邊界（urban growth boundary）和農(nóng)業(yè)區(qū)（farming zones）等來限制土地使用。由于美國(guó)的地方政府和私人掌控各區(qū)土地的使用權(quán)，因此，除了部分區(qū)政府能在其所持有的土地進(jìn)行規(guī)劃外，少有國(guó)家主導(dǎo)的、環(huán)大城市的綠帶規(guī)劃。有學(xué)者認(rèn)為美國(guó)的分區(qū)規(guī)劃制度更傾向于促進(jìn)而不是阻止城市蔓延[29]，這就與英國(guó)倫敦綠帶的情況形成了鮮明的對(duì)比。但是，美國(guó)聯(lián)邦政府仍可通過一些具體項(xiàng)目來影響土地使用決策，例如通過高速公路建設(shè)、稅收政策（包括開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移政策）和一些針對(duì)私人土地所有者的補(bǔ)貼計(jì)劃等來維持或增加綠地[30]。

分區(qū)規(guī)劃制度也曾對(duì)日本東京都地區(qū)的綠帶規(guī)劃帶來深遠(yuǎn)的影響。1939年，《東京綠地計(jì)劃》圍繞東京規(guī)劃了由多個(gè)圈層的環(huán)狀綠地帶[28]，但受“二戰(zhàn)”后住房需求激增的影響，之前的綠帶規(guī)劃多被廢止，特別是1968年日本通過的《城市規(guī)劃與區(qū)劃法案》（City Planning and Zoning Act）更進(jìn)一步促成了城市蔓延問題的失控[8]。目前，在原《東京綠地計(jì)劃》規(guī)劃范圍內(nèi)，僅有4%的區(qū)域是公園或開放空間，保留的綠帶也僅是一些沿河綠道[31]。出60 m寬的綠色開放空間）僅適用于政府所擁有的土地，當(dāng)?shù)卣疅o權(quán)動(dòng)用私人領(lǐng)地[32]（圖2）。另外，多倫多市自2005年建立的綠帶基金會(huì)（friends of the greenbelt foundation）一直致力于促進(jìn)和維持綠帶建設(shè)及對(duì)其進(jìn)行戰(zhàn)略性投資[8]。該基金會(huì)作為獨(dú)立的慈善組織運(yùn)作，接受安大略省政府的資助和其他公共和私人支持，目前共投入超過4 700萬美元（約3億人民幣①）用于農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)和旅游項(xiàng)目。這種基金性質(zhì)的建設(shè)模式非常靈活，也比較有借鑒意義。

2 上海環(huán)城綠帶規(guī)劃回顧

2.1 上海環(huán)城綠帶的規(guī)劃編制

一些城市，例如加拿大多倫多大金馬蹄地區(qū)（The Greater Golden Horseshoe）綠帶規(guī)劃是介于英、美兩國(guó)之間的情況。在多倫多地區(qū)2017年版《綠帶規(guī)劃》中，城市外圍綠帶規(guī)劃須由當(dāng)?shù)卣畬徟?，但針?duì)城市建成區(qū)內(nèi)的城市河岸帶規(guī)劃（即沿河兩側(cè)各劃

中華人民共和國(guó)成立初，依照蘇聯(lián)專家建議，上海市制定了《上海市都市計(jì)劃（1949年）》，提出在中山環(huán)路（今上海市內(nèi)環(huán)路）以外布置2～5 km寬的綠帶。之后1959年與1986年兩版《上海城市總體規(guī)劃》承襲了蘇聯(lián)分散組團(tuán)的結(jié)構(gòu)布局，規(guī)劃中的綠帶主要承擔(dān)阻隔各分區(qū)的角色[35]。1995年，上海啟動(dòng)實(shí)施了由上海市規(guī)劃院編制的《上海城市環(huán)城綠帶規(guī)劃》，將依外環(huán)路布局的環(huán)城綠帶建設(shè)工作提上日程。截至2017年，上海環(huán)城綠帶建成面積達(dá)該輪綠帶規(guī)劃總面積的75%左右（圖3）。但由于動(dòng)遷成本和政策環(huán)境等方面的原因，剩余建設(shè)難以有效推進(jìn)。在《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》（2011年）[36]和《上海城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》[33]中，已建成的環(huán)城綠帶被納入上海市域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，屬于第四類生態(tài)空間。

3 上海環(huán)城綠帶建設(shè)完成量及商品房平均銷售價(jià)格[38-39]Completion of green belt around the city and the average sales price of commercial housing in Shanghai[38-39]

2.2 上海環(huán)城綠帶的建設(shè)機(jī)制

1995年起，環(huán)城綠帶一期工程開始動(dòng)工。至2002年，隨著外環(huán)公路的竣工通車，緊鄰?fù)猸h(huán)路的100 m寬、約925 hm2的環(huán)城綠帶基本建成。上海市、區(qū)兩級(jí)政府組成了環(huán)城綠帶指揮小組以推進(jìn)綠帶建設(shè)。在建設(shè)征地過程中，政府或開發(fā)商與被征用的原土地使用單位、村鎮(zhèn)簽訂書面合同，并給予補(bǔ)償，具體補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)由征用者與被征用者雙方協(xié)商后簽署動(dòng)遷協(xié)議。

2003年環(huán)城綠帶建設(shè)啟動(dòng)二期工程，主要任務(wù)是建成一期之外的400 m寬部分。此時(shí)恰逢農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及土地有償流轉(zhuǎn)的政策改革背景，環(huán)城綠帶建設(shè)開始探索“政府主導(dǎo)，企業(yè)參與”模式，并啟動(dòng)“租地備苗”制度（房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可在環(huán)城綠帶內(nèi)租地若干年用于苗木種植。在為企業(yè)提供苗木儲(chǔ)備基地的同時(shí)，間接實(shí)現(xiàn)環(huán)城綠帶建設(shè)）?！白獾貍涿纭敝贫葍H在二期建設(shè)中被采用，期間政府、村集體與企業(yè)通過公私合作的模式建設(shè)環(huán)城綠帶。但是后來，村集體意愿與企業(yè)利益矛盾加劇，部分村鎮(zhèn)出現(xiàn)拆遷難、違章搭建等情況，這都阻礙了環(huán)城綠帶建設(shè)。

2006年，根據(jù)市委和市政府要求，圍繞環(huán)城綠帶的“外環(huán)生態(tài)專項(xiàng)工程”建設(shè)全面啟動(dòng)。工程建設(shè)由寶山、嘉定、普陀、長(zhǎng)寧、閔行、徐匯、浦東新區(qū)（包括原南匯區(qū)）7個(gè)區(qū)，共12個(gè)子項(xiàng)目組成，計(jì)劃建成綠地1 285 hm2[37]。建設(shè)過程仍然采取市、區(qū)兩級(jí)分工協(xié)作方式。此次生態(tài)專項(xiàng)工程所涉及的地塊多為耕地，建設(shè)創(chuàng)新性地采取“征地不轉(zhuǎn)性”的措施，即只改變土地權(quán)屬，不改變用地性質(zhì)。

在資金運(yùn)營(yíng)方面，上述3個(gè)階段的環(huán)城綠帶建設(shè)總投資近530億元（其中“外環(huán)生態(tài)專項(xiàng)工程建設(shè)”計(jì)劃總投資421億元）。這些資金來源主要包括3個(gè)方面：1）市、區(qū)政府安排的資金，由區(qū)財(cái)政部門按照綠化量和綠化養(yǎng)護(hù)需求定額撥付；2）國(guó)家政策性貸款或國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)貸款；3）其他方式，如以各類優(yōu)惠政策鼓勵(lì)單位和個(gè)人以投資、捐資、認(rèn)養(yǎng)等形式參與環(huán)城綠帶的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。在2006年啟動(dòng)的“生態(tài)專項(xiàng)工程建設(shè)”中，采取“市補(bǔ)貼一塊（占15%）、區(qū)財(cái)力配套一塊（占25%）、項(xiàng)目捆綁用地開發(fā)融資一塊（占60%）”的方式募集經(jīng)費(fèi)[37]，項(xiàng)目捆綁融資是主要的資金來源。

2.3 典型片段分析——上海顧村公園模式

顧村公園是上海環(huán)城綠帶寶山區(qū)段的重要節(jié)點(diǎn)，規(guī)劃占地面積約430 hm2。1995年上海環(huán)城綠帶開始規(guī)劃與建設(shè)時(shí)，顧村尚存大量農(nóng)田。顧村公園模式是“政府一級(jí)開發(fā)后，房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行二級(jí)開發(fā)”的典型代表。顧村公園一期于2006年啟動(dòng)建設(shè)，2009年顧村公園建成后每年都能吸引200萬游客前來游賞。在顧村公園啟動(dòng)建設(shè)后，以顧村公園為空間核心，迅速吸引了大量地產(chǎn)資本（包括保障房建設(shè)）開發(fā)這一地區(qū)。2000年時(shí)，顧村公園周邊房?jī)r(jià)在0.2萬元/m2左右。從2006年開始，由于緊鄰?fù)猸h(huán)道路、地鐵線和顧村公園，顧村板塊逐漸成為整個(gè)外環(huán)線上熱銷的板塊。2009年周邊房屋均價(jià)漲至1.7萬 元/m2，2018年 時(shí) 漲 至2.9萬 元/m2，漲幅超過10倍以上，遠(yuǎn)高于同時(shí)期上海商品房平均價(jià)格漲幅。

回顧這一發(fā)展過程，環(huán)城綠帶在規(guī)劃之初以道路防護(hù)綠地為主導(dǎo)功能，以限制城市增長(zhǎng)為核心理念，此后，以顧村公園為媒介，城市跨過綠帶呈現(xiàn)“蛙跳式”發(fā)展。雖然寶山區(qū)是傳統(tǒng)意義上的非優(yōu)勢(shì)城市區(qū)位，但后來的環(huán)城綠帶建設(shè)吸引大量外部資本和人口，這對(duì)這一地區(qū)土地價(jià)值的培育起到了至關(guān)重要的作用；在綠帶實(shí)質(zhì)上成為價(jià)值吸引的軸帶之后，地方政府開始重點(diǎn)關(guān)注整個(gè)環(huán)城綠帶的品質(zhì)，導(dǎo)入新的游憩功能。目前，環(huán)城綠帶沿線多數(shù)區(qū)段已經(jīng)建成高品質(zhì)的公園綠地。

2.4 上海環(huán)城綠帶規(guī)劃思路的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)

自20世紀(jì)70年代開始，西方城市規(guī)劃學(xué)界開啟了“規(guī)劃是否應(yīng)當(dāng)具有政治性”的論戰(zhàn)，其主要目的就是批判理性規(guī)劃范式。一些學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)有其自身的運(yùn)作邏輯，因而規(guī)劃不能脫離規(guī)劃體系的政治背景來分析其作用與效果。20世紀(jì)80年代以后，一些西方國(guó)家推行中央權(quán)力下放、區(qū)域自治和推進(jìn)地方化進(jìn)程，使得中央政府統(tǒng)一的規(guī)劃體系與地方自治的愿望形成一種新的互動(dòng)關(guān)系，空間規(guī)劃也被賦予“在各參與者之間，以及不同發(fā)展戰(zhàn)略之間建立協(xié)作關(guān)系”的新角色。后現(xiàn)代城市也傾向于借助具有企業(yè)家精神的政府來吸引人才和促進(jìn)發(fā)展。

新中國(guó)早期的空間規(guī)劃主要是為蘇聯(lián)援助建設(shè)的156個(gè)重要工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行選址，是針對(duì)物質(zhì)環(huán)境的規(guī)劃[40]。改革開放以后，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求推動(dòng)了綠帶規(guī)劃從物質(zhì)性規(guī)劃向發(fā)展經(jīng)濟(jì)和開展土地管理的思路傾斜。中國(guó)借助政府與私人企業(yè)之間在市、縣層級(jí)上開展相互競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)了整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛躍式發(fā)展[41-42]。在過去20年間，中國(guó)有大量新城、新區(qū)拔地而起，包括房地產(chǎn)、高鐵、高速公路、水利工程、公園綠地等在內(nèi)的城市固定資產(chǎn)和房地產(chǎn)投資有效拉動(dòng)了中國(guó)GDP的增長(zhǎng)。

上海環(huán)城綠帶自1995年獲批以來，其規(guī)劃思路最初借鑒了英國(guó)自上而下的、強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)要素的現(xiàn)代主義規(guī)劃，但后來逐漸順應(yīng)后現(xiàn)代的規(guī)劃方法和建設(shè)模式，這與國(guó)際趨勢(shì)基本一致。上海環(huán)城綠帶實(shí)行市、區(qū)兩級(jí)政府的管理體制，上海各區(qū)之間也存在競(jìng)爭(zhēng)。在1990年土地有償使用后，上海大都市區(qū)進(jìn)入高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與空間擴(kuò)張階段，環(huán)城綠帶成為上海城市化進(jìn)程中土地價(jià)值培育與土地經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)的重要環(huán)節(jié)。目前，上海環(huán)城綠帶已被納入新規(guī)劃的上海市域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)之中，這相當(dāng)于將先前環(huán)城綠帶所需應(yīng)對(duì)的問題（例如限制城市增長(zhǎng)、保護(hù)耕地和開放空間等）移至更外層的地區(qū)。北京也出現(xiàn)類似的綠帶功能外溢，在《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035年）》中，“二道綠化隔離帶”應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地需求，逐漸由剛性控制轉(zhuǎn)為彈性利用；“三道綠化隔離帶”受基本農(nóng)田保護(hù)線約束，主要承擔(dān)剛性約束的功能[34,43]。

3 結(jié)論

英國(guó)大倫敦區(qū)的綠帶規(guī)劃與美國(guó)城市公園系統(tǒng)是綠帶規(guī)劃的2類經(jīng)典模式，人口變化與政治經(jīng)濟(jì)制度一直是影響各國(guó)綠帶規(guī)劃的重要因素。然而到了20世紀(jì)末至21世紀(jì)初，受后福特主義經(jīng)濟(jì)模式、快速工業(yè)化以及商業(yè)資本全球化進(jìn)程共同影響，城市綠地空間的生產(chǎn)方式得以重塑。當(dāng)代綠帶最顯著的特征是其功能屬性越發(fā)多元化，綠帶的建設(shè)、治理方式也變得更加靈活。相較于其他國(guó)家的綠帶規(guī)劃，中國(guó)上海的綠帶規(guī)劃和建設(shè)是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革、城市人口快速增長(zhǎng)的背景下完成的，因此呈現(xiàn)出中國(guó)特質(zhì)。在上海環(huán)城綠帶建設(shè)期間，政府靈活地采用了“征地—租地—征地”制度，以及“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”體制，這都有助于綠帶規(guī)劃、建設(shè)的順利實(shí)施。上海的環(huán)城綠帶曾肩負(fù)著控制城市蔓延的階段性使命，現(xiàn)在則承載著培育周邊土地價(jià)值、服務(wù)社區(qū)居民和提高整個(gè)城市吸引力的任務(wù)，并由城市空間的結(jié)構(gòu)性要素向區(qū)域功能性要素轉(zhuǎn)變。未來，上海綠帶的規(guī)劃、建設(shè)和治理可關(guān)注以下3方面。1）上海環(huán)城綠帶沿外環(huán)線建設(shè)有利于集約利用土地和節(jié)約建設(shè)成本，這在當(dāng)時(shí)是權(quán)宜之計(jì)；然而目前，環(huán)城綠帶規(guī)劃仍需進(jìn)一步考慮城市內(nèi)外空間橫向縫合的問題。《上海市總體規(guī)劃（2017—2035年）》強(qiáng)調(diào)在市域“環(huán)城綠帶”與外側(cè)新規(guī)劃綠環(huán)之間通過生態(tài)間隔帶進(jìn)行串聯(lián)，以實(shí)現(xiàn)中心城與外圍之間生態(tài)空間互聯(lián)互通[33]。所以，在服務(wù)集聚在綠帶兩側(cè)的居住社區(qū)以及提高城市整體空間形態(tài)效率方面，建設(shè)更多具有互通功能的楔形綠地將非常關(guān)鍵。2）在舊版上海城市總體規(guī)劃中環(huán)城綠帶屬于禁止開發(fā)建設(shè)的公園綠地，而《上海城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》在城鄉(xiāng)接合部新規(guī)劃的綠帶多屬于限制建設(shè)區(qū)。按照西方城市人口曾經(jīng)由中央向外部疏散的歷史經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)盡早為新規(guī)劃的綠帶制定更為詳細(xì)的規(guī)劃，以保證上海城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的完整性。3）未來綠帶規(guī)劃仍會(huì)是促進(jìn)城市更新和發(fā)展的重要引擎。除了土地經(jīng)濟(jì)模式外，政府在城市治理過程中還有很多靈活的模式可供選擇，例如2015年上海黃浦江東岸濱江開放空間借助漫步道，跑步道和騎行道實(shí)現(xiàn)貫通（簡(jiǎn)稱“三線貫通”工程），這不僅能夠?yàn)槭忻裉峁┭亟蓍e綠道，更能夠起到激活沿江文化、經(jīng)濟(jì)和社區(qū)生活的媒介作用。政府可與企業(yè)合作，通過劃定具體用地指標(biāo)和各方責(zé)任，將綠帶與周邊土地整合起來用于培育土地價(jià)值和孵化創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

注釋(Note)：

① 依據(jù)2021年9月3日美元人民幣匯率換算，1美元為6.44元人民幣。

圖片來源(Sources of Figures)：

圖1中北京、上海人口數(shù)據(jù)來源自參考文獻(xiàn)[21]，大倫敦地區(qū)人口數(shù)據(jù)來源自參考文獻(xiàn)[22]，東京都人口數(shù)據(jù)來源自參考文獻(xiàn)[23]，首爾大都市區(qū)人口數(shù)據(jù)來源自參考文獻(xiàn)[24]；圖2數(shù)據(jù)來源自各大都市區(qū)最新綠帶規(guī)劃文本（詳見參考文獻(xiàn)[30-31]）及各政府網(wǎng)站發(fā)布的GIS數(shù)據(jù)；圖3數(shù)據(jù)來源自參考文獻(xiàn)[38-39]。