探索環(huán)境政策的聯(lián)結(jié)機(jī)制
——基于北京市新“限塑令”政策文本分析研究

李紅玉，姚佳利，何心怡，阿爾法·買買提，孟 鑾

（中國礦業(yè)大學(xué)（北京），北京 100083）

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，具有全球性影響的環(huán)境問題日益突出[1]。在全球各國日益重視環(huán)境衛(wèi)生、走可持續(xù)發(fā)展道路的背景下，我國于2020年頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的通知》，對(duì)塑料制品從生產(chǎn)、流通、使用和回收處置全過程的各個(gè)環(huán)節(jié)都做出了更加詳細(xì)的規(guī)定[2]。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的決策部署，各地區(qū)、各部門出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)文件，這些政策文件也被稱為新“限塑令”。本文以北京市為例，在充分閱讀北京市“限塑令”政策的基本概念和理論的基礎(chǔ)上，對(duì)北京市2020年以來發(fā)布的新“限塑令”政策進(jìn)行梳理，總結(jié)我國塑料污染治理的現(xiàn)狀和困境，探索環(huán)境政策的連接機(jī)制，針對(duì)分析結(jié)果，給出“限塑令”政策的優(yōu)化建議。

1 政策文本收集與選擇

1.1 政策文本收集及篩選

本文遵循質(zhì)性研究方法論框架，采用政策文本量化的方法對(duì)收集篩選到的文本進(jìn)行深入研究。政策文本的收集渠道有兩個(gè)：一是進(jìn)入北京市人民政府網(wǎng)站，在“政策文件”、“要聞動(dòng)態(tài)”及“政務(wù)信息”等版塊進(jìn)行“塑料”“塑料污染”關(guān)鍵字查找；二是在百度中搜索北京市關(guān)于“限塑令”政策的新聞。為確保所研究的政策文本契合研究主題且避免重復(fù)分析，本文所選政策文本為北京市級(jí)各部門出臺(tái)的政策。政策文本的收集及篩選遵循以下三個(gè)原則：第一，相關(guān)性原則，政策文本的內(nèi)容中必須含有“限塑令”政策等字眼，以保證文本與“限塑令”政策有關(guān)；第二，規(guī)范性原則，即選擇的文本應(yīng)為政府發(fā)布的規(guī)范性文件等；第三，時(shí)效性原則，即文本應(yīng)為2020年1月1日之后發(fā)布的政策文本?；谝陨先齻€(gè)原則，從2020年1月1日起截至2021年7月30日，最終篩選出11份市級(jí)政策文本。所選研究政策見表1。

表1 市級(jí)政策文本

1.2 政策文本類型化分析

1.2.1 文本類型分析

2020年以來北京市關(guān)于新“限塑令”政策的文本類型涵蓋了計(jì)劃、管理?xiàng)l例、通知、標(biāo)準(zhǔn)、意見、公示信息6種，其中通知占6項(xiàng)，計(jì)劃占1項(xiàng)，公示信息占1項(xiàng)，標(biāo)準(zhǔn)要求占1項(xiàng)，管理?xiàng)l例占1項(xiàng)，意見占1項(xiàng)。由此可見，北京市發(fā)布的“限塑令”政策文本類型較多。此外，北京市發(fā)布的“限塑令”政策文本類型以“通知”居多，合計(jì)占比 54.5%。

1.2.2 發(fā)行主體分析

政策文本的發(fā)行主體主要分為獨(dú)立發(fā)布和聯(lián)合發(fā)布。在市級(jí)發(fā)布的政策文本中，獨(dú)立發(fā)布的政策有7項(xiàng)，占政策文本總數(shù)的63.6%。兩部門聯(lián)合發(fā)布的政策有3項(xiàng)，占政策文本總數(shù)的27.3%。4個(gè)部門聯(lián)合出臺(tái)的政策有1項(xiàng)，占政策文本總數(shù)的9.0%。在市級(jí)發(fā)布的政策文本中，北京市發(fā)展和改革委員會(huì)和北京市生態(tài)環(huán)境局作為參與主體，起到了主要的政策引導(dǎo)作用。可見，關(guān)于“限塑令”政策的制定主要是由單一的部門獨(dú)立發(fā)布的。

2 政策文本內(nèi)容分析

2.1 分析單元與編碼分析

“編碼是標(biāo)簽或標(biāo)示在研究中所匯集描述性或推論性資料的意義單位”[3]?！皩①Y料簡化成為有組織且條理連貫想法的組合”[4]。編碼目的是對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行提煉并概括為不同節(jié)點(diǎn)，直至無法提煉出新的節(jié)點(diǎn)。筆者使用 Nvivo11.0PLUS工具對(duì)篩選出的11份市級(jí)政策內(nèi)容逐句進(jìn)行編碼。具體編碼過程如下：首先，通過上文所述方法及規(guī)則搜集政策文本。其次，對(duì)所選政策文本進(jìn)行分類、梳理和重新命名，然后將文本資料內(nèi)容導(dǎo)入Nvivo11.0PLUS 工具中，對(duì)政策文件內(nèi)容進(jìn)行仔細(xì)閱讀與逐句分析，不涉及“限塑令”政策工具及政策作用對(duì)象的文本為無效政策文本，而后對(duì)所有有效文本內(nèi)容進(jìn)行提煉并設(shè)置節(jié)點(diǎn)，最終形成自由節(jié)點(diǎn)3大類共16小類（命令控制型政策工具節(jié)點(diǎn)7個(gè)，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具4個(gè)、自愿型政策工具5個(gè)），參考點(diǎn)共107個(gè)（見表2）。邀請(qǐng)另一位編碼人員基于同樣的文本資料進(jìn)行二次編碼，最終編碼一致率為86.9%，一般認(rèn)為計(jì)算結(jié)果達(dá)到 80% 以上就符合信度檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)，說明本文的編碼具有較高的可信度。

表2 對(duì)“限塑令”的部分編碼

2.2 政策分析框架的構(gòu)建

2.2.1 政策工具維度——X維度

根據(jù)政策工具發(fā)揮作用的強(qiáng)弱程度，將環(huán)境政策工具分為命令控制型政策工具、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具和公眾參與型政策工具三類[5]。這三類政策工具為“限塑令”政策分析框架的X維度（見表3）。

表3 “限塑令”的政策工具

命令控制型政策工具來源于國家機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性權(quán)力，具有較強(qiáng)的控制性和約束性[6]，在分析中包括管制、行政處罰、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、制定目錄、制定相關(guān)制度方案、實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制和監(jiān)督檢查這7個(gè)具體的政策工具；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具主要是利用市場將環(huán)境行為與成本收益聯(lián)系起來，釋放市場信號(hào)刺激人的行為動(dòng)機(jī)[7]。在分析中，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具包括市場化機(jī)制、用者付費(fèi)、獎(jiǎng)懲結(jié)合和政府采購4個(gè)具體的工具；社會(huì)參與型政策工具更加強(qiáng)調(diào)除政府以外的公民、企業(yè)和社會(huì)組織等主體的參與，注重培養(yǎng)各主體的“限塑”觀念，從而促進(jìn)行為的改變，分析中將社會(huì)參與型政策工具分為宣傳教育鼓勵(lì)、信息公開、社會(huì)組織參與、企業(yè)參與和公民參與五個(gè)具體工具。

2.2.2 政策作用對(duì)象的角度——Y維度

根據(jù)環(huán)境政策作用對(duì)象的類型，將“限塑”政策的作用對(duì)象分為公共機(jī)構(gòu)、企業(yè)、居民和公共設(shè)施及場所這四種類型[8]。限塑”政策作用于不同的主體表現(xiàn)為各主體所要承擔(dān)的責(zé)任和執(zhí)行的政策不同。以這四種政策作用對(duì)象的類型作為“限塑令”政策分析框架的Y維度。最終以政策工具的類型為X維度，政策作用對(duì)象為Y維度構(gòu)建“限塑令”政策二維分析框架。如圖1。

圖1

2.3 “限塑令”政策量化分析

2.3.1 政策工具維度政策量化分析——X維度

通過對(duì)北京市市級(jí)層面新出臺(tái)的11項(xiàng)政策的相關(guān)政策文本導(dǎo)入Nvivo中建立節(jié)點(diǎn)，對(duì)文本進(jìn)行逐字編碼，最終確定16個(gè)節(jié)點(diǎn)，107個(gè)參考點(diǎn)，得出北京市“限塑令”政策在基本政策工具維度的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，如圖2。

圖2

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，命令控制型政策使用率最高，占到政策工具總量的 70.1%。其次是占比24.3%的社會(huì)參與型政策工具和占比5.6%的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具。在命令控制型政策工具中管制工具占比最高，達(dá)27.1%。其次是監(jiān)督檢查政策工具，占比達(dá)15.9%，占比最少的是制定目錄的政策工具。在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具中，主要運(yùn)用到獎(jiǎng)懲結(jié)合、市場化機(jī)制、用者付費(fèi)和政府采購這四項(xiàng)工具，但是占比都很小。在社會(huì)參與型政策工具中，宣傳教育工具運(yùn)用最多，占比達(dá)到14.0%，其次是企業(yè)參與，占比5.6%，公民參與、社會(huì)組織參與和政府信息公開這三種工具的使用比例最低。橫向?qū)Ρ瓤芍?，這三種政策工具的使用比例差異懸殊，政策制定者更偏向于使用命令控制型政策工具，采取強(qiáng)制性手段來“限塑”，并輔之以社會(huì)參與型的政策工具，對(duì)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具的使用占比最低。

在具體的政策工具中，政府的管制工具使用最多，監(jiān)督檢查工具使用數(shù)量次之，說明政府更多的是運(yùn)用監(jiān)督和管制等手段來禁止塑料制品的使用，社會(huì)參與工具的使用比重雖然相對(duì)來說較低，但是使用比較頻繁，可以看出政府也越來越傾向于從改變各主體的觀念入手治理塑料污染，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具使用比重最低，可以看出政府吸取了舊“限塑令”主要使用經(jīng)濟(jì)杠桿和價(jià)格機(jī)制的教訓(xùn)，更注重管理和監(jiān)督。

2.3.2 政策作用對(duì)象維度政策量化分析——Y維度

在政策工具維度的分析的基礎(chǔ)上，將具體的政策節(jié)點(diǎn)進(jìn)一步分析，將每一政策工具所針對(duì)的不同政策作用主體進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，分析結(jié)果如圖3。

圖3

在“限塑令”政策作用的對(duì)象中，107條編碼內(nèi)容中涉及公共機(jī)構(gòu)、企業(yè)、居民、公共設(shè)施的條款數(shù)量分別為51，36，7，13，其中公共機(jī)構(gòu)占比最高，達(dá)到47.7%，其次是企業(yè)，占到總量的33.6%，二者受關(guān)注程度差別不大，而作用于居民的政策條款較少僅占6.5%。可見，我國塑料污染治理工作中的政策作用對(duì)象仍以公共機(jī)構(gòu)為主，政府決策的重點(diǎn)多集中于用規(guī)章制度、管制、監(jiān)督管理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等手段來指導(dǎo)“限塑”工作。一方面，這是吸收了舊“限塑令”缺少監(jiān)管的“教訓(xùn)”的結(jié)果，另一方面是因?yàn)槲覈嗟氖且粋€(gè)“包攬”各項(xiàng)事務(wù)的政府，政府的權(quán)力是較大的。但是，政府過多的“包攬”各項(xiàng)事務(wù)，也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)各主體自主參與到“限塑”工作中的積極性不高，而過度依賴于政府。但是，隨著政府管控逐漸發(fā)揮作用，“限塑”宣傳工作在社會(huì)中的不斷推進(jìn)，居民自主參與感也會(huì)逐漸增強(qiáng)，需要更多地開發(fā)更加豐富的社會(huì)參與型政策工具和富有激勵(lì)效果的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具，使“限塑”政策能夠持續(xù)地進(jìn)行下去。

3 結(jié)論及反思

3.1 新“限塑令”政策存在的問題及反思

3.1.1 社會(huì)主體單一，各主體參與積極性不高政策工具所針對(duì)的目標(biāo)對(duì)象主要以政府部門、企業(yè)等為主，至于針對(duì)民眾的則很少。主體單一造成的影響是北京市新“限塑令”政策表面上是政府主導(dǎo)，政府包攬了各項(xiàng)事務(wù)，但實(shí)際上是政策的執(zhí)行缺乏執(zhí)行力，社會(huì)各主體自主參與到“限塑”工作中的積極性不高，參與不充分。另外，“限塑”工作面大，全由政府大包大攬的治理方式不僅制約了其他主體的發(fā)展，也必將造成“限塑”工作管理的欠缺，影響新“限塑令”政策的治理效果[9]。

3.1.2 政策多使用命令控制型政策工具，具有一定的局限性北京市在新“限塑令”相關(guān)的政策工具結(jié)構(gòu)相對(duì)而言是失衡的，政策以命令控制型政策工具為主，而與之相輔相成的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具和社會(huì)參與型政策工具領(lǐng)域相對(duì)而言則略顯空白。激勵(lì)政策少而懲罰政策多，這樣的政策結(jié)構(gòu)會(huì)導(dǎo)致民眾積極性不高，參與意愿不強(qiáng)，沒有興趣或不愿參與到政策中去，這也就導(dǎo)致了政策推行的進(jìn)程緩慢，難以在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到可觀的效果。命令控制型政策工具能在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)“限塑”治理，適用效果的可達(dá)性和確定性存在優(yōu)勢。但命令控制型政策工具存在監(jiān)督和制裁成本較高、對(duì)企業(yè)缺乏足夠的激勵(lì)、適用范圍有限等局限，可能使得“限塑”工作治理效果缺乏可持續(xù)性[10]。單一地依賴控制命令型政策工具，不可避免地會(huì)導(dǎo)致官僚主義甚至腐敗等問題，而政策執(zhí)行的持久性不足，前期“聲音大”，后期“效果差”的現(xiàn)象屢見不鮮[9]。較少使用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具和社會(huì)參與型政策工具，也抑制了市場和社會(huì)在“限塑”工作上的力量和作用。

3.2 政策建議

3.2.1 強(qiáng)化獎(jiǎng)懲并行制度

國家既要注重監(jiān)督和執(zhí)法，又要開拓相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激發(fā)市場的活力。如對(duì)塑料替代品研發(fā)廠家和零售商家的激勵(lì)及對(duì)使用環(huán)保材料的消費(fèi)者的激勵(lì)，激發(fā)群眾自覺消費(fèi)環(huán)保產(chǎn)品，企業(yè)商家自覺使用環(huán)保產(chǎn)品[11]。要獎(jiǎng)懲并行，才能使公眾更能接受國家的政策，提高參與感與積極性。

3.2.2 明確“限塑”的主體責(zé)任，全社會(huì)多元參與

由于“限塑令”政策關(guān)系到多個(gè)執(zhí)行部門，因此明確責(zé)任歸屬十分必要，以此來避免因部門過多而造成的多頭管理或是責(zé)任推諉。各級(jí)政府要發(fā)揮好統(tǒng)領(lǐng)作用，協(xié)調(diào)各所屬部門，引導(dǎo)部門之間實(shí)現(xiàn)通力配合[12]。同時(shí)，要向社會(huì)宣傳新“限塑令”政策，拓寬非政府部門組織、社會(huì)公眾參與“限塑”工作的渠道和方法，調(diào)動(dòng)起積極性和參與度。

3.2.3 加強(qiáng)政策工具之間的優(yōu)化組合

由于每種政策工具都有各自的優(yōu)勢和局限性，使“限塑”工作具有復(fù)雜性，需要多種政策工具的組合。首先，應(yīng)優(yōu)化命令控制型政策工具，適當(dāng)減少懲處、禁令和整改等工具的使用頻率；其次，漸進(jìn)式擴(kuò)充經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具；最后，拓展社會(huì)參與型政策工具的使用方法，探索“限塑”工作公眾參與和社會(huì)監(jiān)督的新渠道和新途徑[13]。多種政策工具配套使用，使政策工具多元化的可行性成為可能，推動(dòng)新“限塑令”政策更好地推進(jìn)落實(shí)。