對(duì)我國(guó)北方產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的思考

楊 柳，周 澤

（1.商洛市生態(tài)環(huán)境局，陜西 商洛 726000；2.商洛市生態(tài)環(huán)境局洛南分局，陜西 商洛 726100）

高質(zhì)量發(fā)展，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新時(shí)代的根本要求。產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主陣地，必須爭(zhēng)當(dāng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革的排頭兵和先行者。經(jīng)過多年努力，我國(guó)北方產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)初步形成了各具特色的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，在高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮了明顯的帶動(dòng)作用。然而當(dāng)前，我國(guó)北方部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)存在綜合效益不高、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化較普遍及招商引資成效不明顯等問題，產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展質(zhì)量上與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求存在著較大差距。本文就當(dāng)前我國(guó)北方產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)方面存在的問題提出觀點(diǎn)，希望可以切實(shí)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的示范帶動(dòng)作用，充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)園區(qū)發(fā)展和建設(shè)項(xiàng)目入駐的指導(dǎo)和引領(lǐng)作用。

1 我國(guó)北方產(chǎn)業(yè)園區(qū)現(xiàn)狀

歷經(jīng)近20年發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園區(qū)類別主要為經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)等，各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，功能和定位也在不斷地完善。我國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)審核基本情況：完成技術(shù)審核的國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)共計(jì)42個(gè)（見圖1）。其中經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)21個(gè)，占50%；高新技術(shù)開發(fā)區(qū)15個(gè)，占36%；其他保稅區(qū)、綜合保稅區(qū)、保稅港區(qū)、出口加工區(qū)等約占14%。

圖1 各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)數(shù)量占產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)總數(shù)的比 例

目前，產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃由早期偏重工程性規(guī)劃，項(xiàng)目主導(dǎo)空間的建設(shè)規(guī)劃范式特點(diǎn)，向兼具建設(shè)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃及規(guī)制規(guī)劃的范式特點(diǎn)轉(zhuǎn)變；規(guī)劃重點(diǎn)由關(guān)注產(chǎn)業(yè)功能及“五通一平、七通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施（含環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施）建設(shè)與相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃，向關(guān)注產(chǎn)業(yè)、居住、商業(yè)、金融等綜合功能（不含石化等專項(xiàng)園區(qū)），及產(chǎn)業(yè)發(fā)展與空間布局規(guī)劃、各類專項(xiàng)規(guī)劃和戰(zhàn)略規(guī)劃等轉(zhuǎn)變。園區(qū)環(huán)境問題由早期污染物集中排放導(dǎo)致的環(huán)境污染等，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮閺?fù)雜的累積性污染和布局性風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局逐漸擴(kuò)大，園區(qū)之前的規(guī)劃已不能滿足園區(qū)發(fā)展需要，亟需通過對(duì)園區(qū)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整以滿足園區(qū)發(fā)展的需要[1]。

2 規(guī)劃環(huán)評(píng)的作用

規(guī)劃環(huán)評(píng)是指將環(huán)境因素置于重大宏觀經(jīng)濟(jì)決策鏈的前端，通過對(duì)環(huán)境資源承載能力的分析，對(duì)各類重大開發(fā)、生產(chǎn)力布局、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排，從而達(dá)到在開發(fā)建設(shè)活動(dòng)源頭預(yù)防環(huán)境問題的目的。

對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)施規(guī)劃環(huán)評(píng)，可以起到以下作用：①?gòu)沫h(huán)境容量整合與優(yōu)化資源配置方面，規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善、加強(qiáng)對(duì)環(huán)境容量整合、優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用；并從源頭上預(yù)防和解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞；②從規(guī)劃環(huán)評(píng)效力方面，可以從戰(zhàn)略高度位置將環(huán)境價(jià)值、環(huán)境目標(biāo)、持續(xù)發(fā)展原則等滲透到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略當(dāng)中，并更好地指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)；③依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃評(píng)價(jià)，對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的整體規(guī)劃結(jié)構(gòu)、規(guī)模、布局等進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，并指導(dǎo)入園建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)改革，深化環(huán)評(píng)“放管服”改革具有重要意義。

3 產(chǎn)業(yè)園區(qū)目前存在的問題

3.1 當(dāng)前規(guī)劃難以滿足政府管理的需要

當(dāng)前環(huán)境管理方式由微觀向宏觀轉(zhuǎn)變，環(huán)境管理的要求也在發(fā)生變化，部分省份要求縣區(qū)進(jìn)行“一區(qū)多園”的調(diào)整，即一個(gè)縣區(qū)只有一個(gè)工業(yè)集中區(qū)但包含多個(gè)園區(qū)，原則上一個(gè)縣區(qū)只需要對(duì)整個(gè)縣域工業(yè)集中區(qū)進(jìn)行規(guī)劃并編寫規(guī)劃環(huán)評(píng)，從縣域整體上對(duì)整個(gè)集中區(qū)進(jìn)行規(guī)劃，合理布局，避免縣域內(nèi)各個(gè)園區(qū)爭(zhēng)奪入駐企業(yè)的矛盾。同時(shí)可根據(jù)縣區(qū)土地利用及環(huán)境容量，結(jié)合“三線一單”對(duì)縣區(qū)集中區(qū)進(jìn)行整體布局的調(diào)控和規(guī)模的整體把握。

3.2 園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)滯后，影響園區(qū)項(xiàng)目建設(shè)

由于近幾年新材料新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)在園區(qū)規(guī)劃范圍、產(chǎn)業(yè)布局等方面都做了相應(yīng)調(diào)整，但未重新編制規(guī)劃環(huán)評(píng)，致使一些引進(jìn)項(xiàng)目與規(guī)劃環(huán)評(píng)產(chǎn)業(yè)定位不符，項(xiàng)目難以落地實(shí)施。按照《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第十六條規(guī)定：“規(guī)劃編制機(jī)關(guān)在報(bào)送審批專項(xiàng)規(guī)劃草案時(shí)，未附送環(huán)境影響報(bào)告書的，規(guī)劃審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)要求其補(bǔ)充，未補(bǔ)充的，規(guī)劃審批機(jī)關(guān)不予審批?！币?guī)劃環(huán)評(píng)未通過審查的園區(qū)，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門將不予受理園區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。若不及時(shí)開展跟蹤性環(huán)評(píng)，將影響園區(qū)引進(jìn)項(xiàng)目，影響子項(xiàng)目環(huán)評(píng)手續(xù)辦理，規(guī)劃環(huán)評(píng)已經(jīng)成為園區(qū)發(fā)展的瓶頸[2]。

3.3 園區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施落后，違規(guī)排放情況嚴(yán)重

據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)北方產(chǎn)業(yè)園區(qū)普遍存在沒有集中的污水處理站、集中供熱及固體廢物儲(chǔ)存等，排污口、排污管網(wǎng)（包括園區(qū)內(nèi)及園區(qū)周邊市政管網(wǎng)）建設(shè)也普遍滯后。多數(shù)企業(yè)入駐園區(qū)后需自行建設(shè)污水處理站處理后排放或未經(jīng)處理直接排入污水甚至雨水管網(wǎng)，這在一定程度上制約了產(chǎn)業(yè)園區(qū)自身的發(fā)展，也對(duì)周邊水域和環(huán)境造成較大污染。同時(shí)園區(qū)集中供熱、集中的垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站和園區(qū)固體廢物儲(chǔ)存地的建設(shè)也滯后于園區(qū)的發(fā)展，使其整體環(huán)境管理出現(xiàn)障礙。如商洛高新區(qū)（商丹園區(qū)）污水處理廠未建成，國(guó)務(wù)院“水十條”規(guī)定對(duì)園區(qū)涉水建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域限批；地方明確要求禁止新建燃煤供熱站，在天然氣管網(wǎng)尚未通達(dá)、在沒有可替代能源的前提下，集中供熱項(xiàng)目很難落地實(shí)施[3]。

3.4 園區(qū)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)不健全，環(huán)保專業(yè)人員欠缺

現(xiàn)絕大多數(shù)縣級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)未設(shè)立專門的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，管理、執(zhí)法、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)不健全，大部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)僅依靠1～2名兼職工作人員負(fù)責(zé)對(duì)接環(huán)保部門，這部分人員缺乏環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)知識(shí)，環(huán)保意識(shí)薄弱，對(duì)環(huán)境問題缺乏基本的識(shí)別能力，更無(wú)法對(duì)企業(yè)的環(huán)境管理起到良好的指導(dǎo)作用，在招商時(shí)環(huán)保把關(guān)能力弱，對(duì)企業(yè)監(jiān)管、服務(wù)指導(dǎo)性、政策性、針對(duì)性不夠準(zhǔn)確，園區(qū)環(huán)保檔案建設(shè)不健全，不利于長(zhǎng)期的環(huán)境管理。

4 對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)的建議

4.1 統(tǒng)一規(guī)劃布局

積極適應(yīng)政策的調(diào)整，將縣域內(nèi)各個(gè)園區(qū)統(tǒng)一集中到縣域工業(yè)集中區(qū)，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和布局，況且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新興產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為各個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，園區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)成為必然，對(duì)園區(qū)重新進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整勢(shì)不可擋，建議督促縣區(qū)政府盡快啟動(dòng)縣域工業(yè)集中區(qū)規(guī)劃修編和規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，解決規(guī)劃對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約問題。

4.2 建立“三線一單”環(huán)評(píng)技術(shù)評(píng)估機(jī)制

將“三線一單”成果應(yīng)用于園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)，研判規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目與“三線一單”管控要求的相符性，幫助規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目精準(zhǔn)分析，提出針對(duì)性的管控措施，優(yōu)化規(guī)劃布局及項(xiàng)目選址。

4.3 落實(shí)區(qū)域、規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)

以區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果為評(píng)價(jià)基礎(chǔ)支撐，細(xì)化園區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入，補(bǔ)充入園建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)簡(jiǎn)化等技術(shù)要求；強(qiáng)化園區(qū)污染物集中治理，深化環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀調(diào)查、規(guī)劃建設(shè)方案影響分析、環(huán)境可行性論證及優(yōu)化調(diào)整建議等技術(shù)要求，全面完善規(guī)劃環(huán)評(píng)總綱在實(shí)踐應(yīng)用中凸現(xiàn)的局限性，強(qiáng)化導(dǎo)則的科學(xué)性、可操作性、實(shí)用性和指導(dǎo)性。

4.4 確保所有政策紅利落地見效

審批部門應(yīng)深入貫徹落實(shí)省生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“放管服”改革，對(duì)于規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評(píng)要素齊全的園區(qū)，可探索對(duì)小微企業(yè)及排放污染物少的企業(yè)進(jìn)行豁免環(huán)評(píng)管理，對(duì)入住企業(yè)進(jìn)行環(huán)評(píng)內(nèi)容簡(jiǎn)化，縮短企業(yè)環(huán)評(píng)手續(xù)辦理時(shí)限要求，以便企業(yè)盡快投入生產(chǎn)使用。

4.5 設(shè)立專職環(huán)保機(jī)構(gòu)

建議園區(qū)設(shè)立專職環(huán)保機(jī)構(gòu)，做到管理、執(zhí)法、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)齊全，人員編制到位，負(fù)責(zé)園區(qū)和建設(shè)項(xiàng)目污染治理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)和核查，確保園區(qū)污染治理設(shè)施達(dá)標(biāo)運(yùn)行；定期對(duì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，增強(qiáng)專職人員的業(yè)務(wù)能力和環(huán)保素質(zhì)。

4.6 強(qiáng)化督查問責(zé)機(jī)制

由駐局紀(jì)檢監(jiān)察組牽頭，強(qiáng)化對(duì)政策落實(shí)情況開展督查，堅(jiān)決克服形式主義、官僚主義、只說不做、工作不深入不落實(shí)等問題，對(duì)不作為、慢作為的失職行為嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。