試論國家治理能力現(xiàn)代化視域下黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的提升機制

[摘要]國家治理能力現(xiàn)代化是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的綜合體現(xiàn)，其中制度執(zhí)行力是重要方面。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的不斷加強有效地促進國家治理現(xiàn)代化水平的提高。提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，我們不僅要從價值理性上進行分析界定，對其理論和系統(tǒng)進行邏輯框定，而且還要在對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行現(xiàn)狀進行分析的基礎上，對提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的有效機制進行科學設定，從而更好地促進國家治理能力現(xiàn)代化。

[關鍵詞]國家治理能力現(xiàn)代化;黨內(nèi)法規(guī);執(zhí)行力;機制

[中圖分類號]D262.6 ? [文獻標識號]A ? [文章編號]1009-0169（2021）12-0014-05

黨的十九屆四中全會明確提出了將制度優(yōu)勢有效轉化為治理效能的要求。黨的十九屆五中全會也做出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家開好局、起好步的戰(zhàn)略部署。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的關鍵。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨治國理政必須加強制度建設，這不僅是實現(xiàn)政黨治理的要件，也是理解中國治理邏輯的一把鑰匙，而要真正達到治理實效，關鍵就在于抓住提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力這個“牛鼻子”。

一、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力提升是國家治理能力現(xiàn)代化題中應有之義

國家治理能力現(xiàn)代化是一個國家的制度和制度執(zhí)行力的綜合體現(xiàn)，其中制度執(zhí)行力是一個重要方面。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力水平關系著治理能力現(xiàn)代化的成敗。黨內(nèi)法規(guī)作為一種特殊的制度規(guī)范，在國家治理中發(fā)揮著巨大效力，因此其執(zhí)行力的提升就顯得尤為重要。

（一）以政黨治理促進國家治理的有效方式

中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，其治國理政是國家治理的重要組成部分，也是關鍵因素。在實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的今天，通過實施政黨的有效治理，進而實現(xiàn)國家治理是一條邏輯路徑。政黨治理是國家治理體系的重要組成部分，政黨治理體系和治理能力現(xiàn)代化直接影響國家治理效能，沒有政黨治理現(xiàn)代化就談不上國家治理能力現(xiàn)代化。只有通過實施政黨的有效治理，才能實現(xiàn)權力的制度化、規(guī)范化運作，不斷提高執(zhí)行力，從而提升執(zhí)政能力，使中國共產(chǎn)黨在治國理政實踐中實現(xiàn)對多元協(xié)同治理主體的有效整合與領導，形成國家治理合力，進而實現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化。

（二）提高黨的執(zhí)政能力的必然要求

中國是一個擁有14億人口的大國，而我們黨是在國內(nèi)外情況異常復雜的形勢下執(zhí)政的無產(chǎn)階級政黨。尤其是新冠肺炎疫情發(fā)生以來，國際形勢更是風云變幻，甚至波濤洶涌，前進道路上還有許多“婁山關”“臘子口”需要我們?nèi)スタ?。我們站在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上，成就舉世矚目，但我們也深知滾石上山、爬坡過坎的艱難。只有不斷提升執(zhí)政能力才能有效應對“四大考驗”“四大風險”。黨的執(zhí)政能力反映的是我們黨制定和實施路線、方針、政策的能力。而黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力作為黨的執(zhí)政能力的重要組成部分，也就成了關鍵中的關鍵。增強黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，是提高黨的執(zhí)政能力題中應有之義。良好的制度執(zhí)行力是確保中央政令暢通的首要條件，黨內(nèi)法規(guī)能否在基層得到有效貫徹落實，是衡量黨執(zhí)政能力的重要標志。

（三）實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在之需

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的不斷加強使國家治理取得了重大進展，說明執(zhí)行力對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。與此同時，我們也必須清醒地認識到，無論是在理論研究上，還是在實際執(zhí)行上，都存在不盡如人意的地方，直接影響了制度的效用和權威。事實上，我們制定的法規(guī)制度不可謂不多，但沒有真正發(fā)揮法規(guī)制度效力，有的還形同虛設，成為“稻草人”，進而形成“破窗效應”。因此，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力問題在理論研究和實踐運行中都成為制度建設的瓶頸和短板。這不僅是新時代我們黨亟待解決的問題，也是加強制度建設的重大戰(zhàn)略任務，更是實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要任務。2011年，世界銀行針對中國的制度執(zhí)行情況做過調(diào)研，并作出前瞻性評價，在《2020年的中國》的報告中，用“擔憂”二字表達了對制度執(zhí)行的總體看法[1]。李光宇教授認為，當前中國的實際情況不是缺少制度規(guī)范，而是缺乏執(zhí)行力，“在一些關鍵領域，紙上的法規(guī)遠不同于具體實施的法規(guī)”[2]，說明制度的執(zhí)行打了折扣。解決這些現(xiàn)實問題，是當前面臨的一項重要且緊迫的課題，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在之需。

二、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力及其系統(tǒng)的科學構建

目前，理論界對于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的概念尚未達成共識，且黨內(nèi)法規(guī)和執(zhí)行力兩個概念相對獨立，學者們多是從黨建、管理學、法學等維度進行部分的、有取舍的專門研究，有的則從實用主義的角度進行分析，對概念研究處于初始階段，所以影響了對這一問題的整體研究。因此，有必要對這一概念進行界定，以此劃定一個邏輯框架，并對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力系統(tǒng)進行科學構建。

（一）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力概念界定

黨內(nèi)法規(guī)體系建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，而黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力則是重要環(huán)節(jié)，是判斷黨內(nèi)法規(guī)是否科學的重要標準。從邏輯上講，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力提升涉及內(nèi)外兩個方面要素，即內(nèi)在動力和外在壓力。內(nèi)在動力就是執(zhí)行主體自覺執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的主觀能動性，外在壓力即執(zhí)行主體為了達到黨內(nèi)法規(guī)所要實現(xiàn)的預期目標，采用強制手段作用于執(zhí)行客體，從而使其效力得以實現(xiàn)的能力。因此，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力包括自律和他律兩個部分，是二者的有機融合和辯證統(tǒng)一。

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是一種治理效能，體現(xiàn)到黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的方方面面，其執(zhí)行力的提升不僅保障了黨內(nèi)法規(guī)的順利運行，而且也是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)既定目標的重要抓手。簡言之，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力就是使黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容得以實現(xiàn)的效力。“蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行”[3]。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力強弱直接影響黨治國理政的水平。提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，是制度治黨的根本要求，有利于凝心聚力，使黨的政策落地生根，有利于推進黨的建設不斷地實現(xiàn)科學化，從而推進黨的依法執(zhí)政和加快社會主義法治國家。總之，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力包含著非常豐富的內(nèi)容，它是由執(zhí)行制度、執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行資源、執(zhí)行監(jiān)督等要素發(fā)生效應時所體現(xiàn)出的綜合力。

（二）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力系統(tǒng)及其運行機理

系統(tǒng)論的創(chuàng)始人貝塔朗菲認為，系統(tǒng)是處于一定關系網(wǎng)絡中并與周圍環(huán)境發(fā)生相互作用和影響的各構成要素的總和。系統(tǒng)不是孤立存在的，而是多種要素相互作用的統(tǒng)一整體。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的過程就是一個閉合的系統(tǒng)，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力就是各要素在特定規(guī)律作用下形成的與其他系統(tǒng)相區(qū)別的特定機理。

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力系統(tǒng)（具體見圖1）指的是執(zhí)行主體與客體在執(zhí)行環(huán)境中，利用一定的執(zhí)行資源，加強有效的執(zhí)行監(jiān)督，進而形成動態(tài)的執(zhí)行過程。系統(tǒng)里的多種要素均可對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行產(chǎn)生影響，如果運轉有效的話，可以助力執(zhí)行目標的實現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行是將觀念形態(tài)的制度文本轉化為現(xiàn)實形態(tài)的制度效果，從本質(zhì)上來說是一個主觀見之于客觀的物化過程，在這個轉化過程中，執(zhí)行力系統(tǒng)各要素之間相互影響、相互作用產(chǎn)生了執(zhí)行力系統(tǒng)。其中，執(zhí)行力系統(tǒng)中各要素之間的互動形成了系統(tǒng)的結構，結構上的差異導致了功能差異，因而執(zhí)行力系統(tǒng)的功能不是取決于系統(tǒng)要素的多少，而是由系統(tǒng)中各要素的互動關系決定的。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的內(nèi)在機理在于：在系統(tǒng)運行過程中，執(zhí)行力各要素之間由于相互作用產(chǎn)生了相應的力，為了使這些力能夠聚合，發(fā)揮最大效力，就必須使這些力盡其所能朝同一個方向用功以形成力的合成，這種系統(tǒng)各要素的合力就是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的強弱取決于執(zhí)行力系統(tǒng)的運轉狀態(tài)。簡言之，要提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，就必須對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力系統(tǒng)中的各要素及其互動關系進行逐一剖析，以明晰執(zhí)行力生長的內(nèi)在機理。

三、國家治理能力現(xiàn)代化視域下提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的有效機制

提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力不只是簡單的制定問題，而是多層面相互影響和協(xié)調(diào)的過程。從動力機理的角度出發(fā)，針對當前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力弱化的問題，我們可以從制度層面、參與者、環(huán)境和資源保障層面、監(jiān)督層面、目標層面等構建提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的有效機制，進而更好地促進國家治理。

（一）制度層面

良法善治，這是國家治理的前提。法規(guī)制定的不好，缺乏科學性，其執(zhí)行必然受阻。因此，一是建立科學規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)體系。因為黨內(nèi)法規(guī)制定的是否科學、合理、有效、可行，直接影響著制度效能。因此，應該建立科學、系統(tǒng)、完備的以黨章為根本、以民主集中制為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。二是建立黨內(nèi)法規(guī)有效公開和制度解讀機制，因為沒有對黨內(nèi)法規(guī)的有效認知，執(zhí)行力就是空話。三是建立黨內(nèi)法規(guī)備案審查、銜接聯(lián)動和評估修正機制。要通過制度執(zhí)行、反饋、評估等環(huán)節(jié)，來修改、完善和清理制度，從而使其充分發(fā)揮作用。

（二）參與者層面

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行參與者的素質(zhì)如何，直接影響制度效能。為此，要從執(zhí)行主、客體兩個層面進行研究。一是形成制度認同。按照“知情意行”相統(tǒng)一的原則進行機制構建。即通過宣傳教育機制、情感接受機制的構建，達成制度認同，進而讓黨員干部更好的知法、信法、守法。二是提升政治執(zhí)行力。切實做到黨中央決定的堅決執(zhí)行，堅決維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，做到不掉隊、不走偏，不折不扣抓好中央精神貫徹落實。三是提高執(zhí)行的能力素質(zhì)。這是提升執(zhí)行力的關鍵。因此，要不斷完善教育培訓機制、素質(zhì)提升機制。四是加強執(zhí)行者的自律和他律意識。一方面要“自律”。廣大黨員干部要強化自律意識，率先垂范、以身作則，充分發(fā)揮執(zhí)行者的示范帶動作用，防止其成為依規(guī)治黨的破壞者、逾越者。另一方面是“他律”。各級領導干部不僅要擔負起執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的主體責任，而且要形成層層抓落實的示范效應。對執(zhí)行特別好的組織和個人要給予物質(zhì)和精神的褒獎，使其樂為善為;對執(zhí)行不力的堅決追究主體責任，從而進一步形成尊崇法規(guī)、執(zhí)行法規(guī)的良好氛圍。

（三）環(huán)境層面

“人創(chuàng)造環(huán)境，同樣，環(huán)境也創(chuàng)造人”[4]。說明環(huán)境和人關系密切，互為影響、互相作用。我們要為黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行創(chuàng)造一個風清氣正的環(huán)境。良好的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行環(huán)境能對組織成員產(chǎn)生正向激勵，保障工作的有效落實。當前，由于主客觀因素的影響，黨內(nèi)政治生態(tài)遭到了一定程度的破壞，致使黨內(nèi)潛規(guī)則盛行，執(zhí)行環(huán)境受到污染，黨內(nèi)法規(guī)形同虛設。因此，必須戰(zhàn)勝潛規(guī)則，破除黨內(nèi)潛規(guī)則的滋生土壤，還黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行環(huán)境以朗朗乾坤，為此應建立環(huán)境支持機制。一是要求執(zhí)行主客體秉承黨性原則，不斷培植制度執(zhí)行的“忠誠”文化。營造良好的執(zhí)行文化，是制度執(zhí)行的基礎。在一定程度上，忠誠勝于能力，可以彌補能力的不足，黨員干部必須將制度內(nèi)化于心，幻化成一種信仰和內(nèi)心的行動自覺，主動而為，從而營造濃厚的執(zhí)行氛圍，進一步提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。二是健全懲戒激勵機制。加強黨內(nèi)懲戒制度建設，規(guī)定違紀行為的公開、認定程序，違紀制裁的制定、出臺、公示程序，被處分人的申訴程序，舉報人的保護制度等。要為干部立規(guī)，加大破壞制度的懲處力度;建立激勵機制，并輔以物質(zhì)和精神鼓勵，號召更多人去執(zhí)行制度。三是完善容錯糾錯機制。鼓勵干部鼓足干勁、力爭上游、擔當作為，提升執(zhí)行力，但要防止拿容錯當“保護傘”、搞紀律“松綁”。

（四）保障層面

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行資源不可或缺，不僅是制度執(zhí)行的前提和基礎，也是制度執(zhí)行的重要保障。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行資源物質(zhì)準備是否充分、資金財力是否充足、信息渠道是否通暢、技術條件是否成熟，這方方面面的資源條件都會對提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力產(chǎn)生直接影響。因此，應該建立資源保障機制，一是不斷進行執(zhí)行資源的優(yōu)化配置。黨內(nèi)法規(guī)的運行不是孤立存在的，要依靠人財物、信息、政治、技術等資源多方面協(xié)調(diào)配合方能見效?？茖W、充分、有序地進行執(zhí)行資源的相應配置，是黨內(nèi)法規(guī)得以順利實施和有效執(zhí)行的基本前提和保障。二是軟硬資源同步建設。硬資源與軟資源相輔相成，相互促進，缺一不可。在加強硬資源建設的基礎上，軟資源也應同步推進，從而實現(xiàn)執(zhí)行資源的升級改造和結構優(yōu)化，以保障黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效力的最大化。三是引入現(xiàn)代技術資源。技術條件成熟、可操作性強、創(chuàng)新性高，能夠為制度執(zhí)行提供較好的技術手段的支撐[5]。將技術資源引入黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中，其目的就是為了提高黨內(nèi)法規(guī)運行效率。即運用現(xiàn)代化的科技手段，進行黨內(nèi)法規(guī)的宣傳教育或是培訓，利用科技完善黨內(nèi)法規(guī)的制定程序，進一步豐富拓展制定方法。此外，還要提高執(zhí)行資源利用度，不斷加大人財物、技術等的投入。

（五）監(jiān)督層面

權力失去監(jiān)督必然導致腐敗，這是鐵律。有效地監(jiān)督檢查是制度執(zhí)行的“防腐劑”，否則制度在執(zhí)行中就可能失去“本能”。因此，有必要建立有效的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督檢查機制。一是要完善制度執(zhí)行責任制。逐層逐項進行責任分解，分別落實到具體部門、領導和人員，明確各自責任。二是要形成全方位、無死角的監(jiān)督檢查。盤活各種監(jiān)督資源，注重發(fā)揮新媒體和網(wǎng)絡的監(jiān)督作用，形成倒逼機制，推動執(zhí)行不力問題的解決。三是完善責任追究機制。要明確追究主體，嚴肅責任追究。同時，還要明確責任認定方法、量化追究標準、明確追究程序。

（六）目標層面

黨的十九屆四中全會指出：“健全干部考核評價機制。采取量化指標，把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據(jù)?！边@一思想為干部考核使用指明了方向。因為干部考核評價機制是指揮棒。2020年4月14日，中共中央辦公廳印發(fā)的《關于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》中就明確規(guī)定：“進一步完善干部考核評價機制，以正確的用人導向引領干事創(chuàng)業(yè)導向，真正把政治上過得硬、善于貫徹新發(fā)展理念、制度執(zhí)行力和治理能力強、‘愿作為、能作為、善作為’的干部選拔出來?！盵6]探索建立科學的干部考核評價機制，這不僅為干部成長樹立了正確導向，也為制度執(zhí)行力的提升樹立了“坐標”。因此，采取量化指標，把黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據(jù)，以此形成激勵引導干部干事創(chuàng)業(yè)的鮮明導向。這一科學機制的創(chuàng)立，可以“使那些重實際、說實話、務實事、求實效的干部，不僅不吃虧，而且受到鼓勵、褒獎、重用;使那些做表面文章、搞勞民傷財?shù)摹蜗蠊こ獭汀児こ獭?、跑官要官的干部，不僅撈不到好處，而且受到批評和懲處”[7]，從而進一步營造風清氣正的良好政治生態(tài)。

參考文獻：

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[7]中共中央紀律檢查委員會，中共中央文獻研究室.習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編[M].中央文獻出版社、中國方正出版社：2016：52.

責任編輯：王玉倩

[基金項目]本文為河北省“三三三人才工程”資助項目“國家治理能力現(xiàn)代化維度下黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力提升機制研究”（A202101072）的研究成果。

[作者簡介]梁瑞英（1977—），女，河北遷西人，中共河北省委黨校（河北行政學院）黨建教研部副教授、法學博士、碩士研究生導師、河北省“三三三人才工程”第二層次人選、河北省宣傳文化系統(tǒng)“四個一批”人才，主要從事執(zhí)政黨建設研究。