習(xí)近平法治思想中權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督理論

摘要：習(xí)近平法治思想中對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督問題有諸多重要論斷，從權(quán)力本質(zhì)的人民性、權(quán)力作用的兩面性以及權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)性出發(fā)，強(qiáng)調(diào)必須通過(guò)嚴(yán)密的法律規(guī)范和嚴(yán)格的體制機(jī)制來(lái)進(jìn)行權(quán)力的制約和監(jiān)督，保證權(quán)力真正為人民所有，為人民所用。在具體路徑上，則強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步完善法律以規(guī)范權(quán)力運(yùn)作，建立以權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制，并通過(guò)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)作和拓展公民的政治權(quán)利范圍，加大對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督力度。

關(guān)鍵詞：習(xí)近平法治思想;權(quán)力觀;權(quán)力制約;權(quán)力監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D920? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2021）05-0005-007

國(guó)家權(quán)力是國(guó)家存在的表征：通過(guò)權(quán)力的運(yùn)行，能使國(guó)家意志向社會(huì)傳達(dá)，為全體社會(huì)成員提供行動(dòng)規(guī)劃與指導(dǎo)，同時(shí)通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力的實(shí)施，保證社會(huì)和平穩(wěn)定的秩序得以實(shí)現(xiàn)。權(quán)力對(duì)于社會(huì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的作用固然是一個(gè)客觀事實(shí)，但是，權(quán)力也可能成為一種危及人民自由和生存的負(fù)面能量，“縱觀人類政治文明史，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民。”[1]117如何控制權(quán)力的不當(dāng)運(yùn)行，歷來(lái)就是法學(xué)、政治學(xué)關(guān)注的重心。習(xí)近平總書記高度重視權(quán)力問題，強(qiáng)調(diào)“我們要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益”[2]142。一定程度上說(shuō)，法治作為一種國(guó)家治理形態(tài)，本身就是發(fā)源于對(duì)權(quán)力的防范。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，通過(guò)法治來(lái)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，需要以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，研究權(quán)力的基本形式與合理路徑，真正做到“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。[3]67

一、制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的必要性

（一）權(quán)力本質(zhì)的人民性

《中華人民共和國(guó)憲法》第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！边@并非簡(jiǎn)單的法律宣示，而是體現(xiàn)權(quán)力本質(zhì)的法律原理與法治理念。依據(jù)人民主權(quán)的觀念，人民是國(guó)家的主人，國(guó)家權(quán)力本質(zhì)上是由人民權(quán)利集合而成。國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民當(dāng)然也可以直接行使國(guó)家權(quán)力，但是，人民主權(quán)并不意味著人民集體去行使國(guó)家權(quán)力?！叭w人民直接參加政府一般是做不到的，他們的參與通常通過(guò)他們自己選舉的代表體現(xiàn)出來(lái)……因此，人民通過(guò)代表間接管理自己。這種政府通常稱為代議制民主政府?！盵4]也正因如此，我國(guó)《憲法》第2條在確立“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”之后，緊接著規(guī)定“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”，人民代表大會(huì)成為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，并由它產(chǎn)生其他國(guó)家機(jī)構(gòu)。人民通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)來(lái)行使國(guó)家管理權(quán)力，這種管理是間接的而非直接的，由此也就可能導(dǎo)致人民與其代表、人民與國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員并非天然地就能整合在一起，甚至可能出現(xiàn)代表辜負(fù)人民的委托、國(guó)家工作人員侵犯人民權(quán)益的情形。所以，必須在強(qiáng)調(diào)權(quán)力本質(zhì)人民性的同時(shí)，對(duì)權(quán)力運(yùn)作加以嚴(yán)格的法律控制，保障權(quán)力真正為人民服務(wù)。

在這一問題上，習(xí)近平總書記明確要求：“我們要堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的憲法理念，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，共同建設(shè)，共同享有，共同發(fā)展，成為國(guó)家、社會(huì)和自己命運(yùn)的主人。”[2]139社會(huì)主義國(guó)家是為人民謀幸福的國(guó)家，權(quán)力本質(zhì)上的人民性毋庸置疑。人民主權(quán)的理念在憲法上的表現(xiàn)就是人民當(dāng)家作主，“人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。人民民主是社會(huì)主義的生命。沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義的現(xiàn)代化，就沒有中華民族偉大復(fù)興。我們必須堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，堅(jiān)持人民主體地位，支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。”[5]人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，它意味著既沒有在其之上、也沒有與之并行的其他國(guó)家機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)受人民委托，對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)。從憲法安排上說(shuō)，要保證一切國(guó)家權(quán)力都以人民的利益為依歸，就必須建立、健全通過(guò)人民群眾來(lái)約束國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的法律制度?！爸腥A人民共和國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，一切國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。無(wú)論是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政，還是國(guó)家機(jī)關(guān)施政，都必須堅(jiān)持貫徹群眾路線，緊緊依靠人民?！盵6]294可見，權(quán)力本質(zhì)上的人民性要求人民群眾加強(qiáng)對(duì)權(quán)力非法行使的防范，保障權(quán)力按照人民的意志在法治的軌道上運(yùn)行。法律是人民群眾意志的表達(dá)與體現(xiàn)，通過(guò)法律建立的體制、機(jī)制用以確保權(quán)力的合法、正當(dāng)行使，是現(xiàn)代社會(huì)控制權(quán)力的必由之路。

（二）權(quán)力作用的兩面性

沒有國(guó)家權(quán)力，社會(huì)將陷于無(wú)序的狀態(tài)之中，弱肉強(qiáng)食的“叢林法則”就會(huì)大行其道;而有了權(quán)力，權(quán)力的負(fù)面性或消極作用又不可避免。正是在這個(gè)意義上，習(xí)近平總書記將權(quán)力比喻為“一把‘雙刃劍’，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力”。[6]128-129從負(fù)面作用看，權(quán)力的運(yùn)行主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是權(quán)力具有侵犯性。權(quán)力的特點(diǎn)即在于權(quán)力主體可以運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)權(quán)力客體實(shí)施指揮、命令、支配，因而權(quán)力對(duì)于承受者來(lái)說(shuō)，具有潛在的、可能的侵犯性。一般情況下，權(quán)力主體權(quán)力實(shí)現(xiàn)的程度又是與權(quán)力客體的服從狀況成正比的。也就是說(shuō)，客體越服從主體，主體的權(quán)力就實(shí)現(xiàn)得越充分。這一特點(diǎn)就使權(quán)力易于突破自身的合理界限，出現(xiàn)對(duì)客體的奴役。二是權(quán)力具有擴(kuò)張性。心理學(xué)和社會(huì)學(xué)的研究都已證明，作為支配人的力量總是會(huì)不斷擴(kuò)張以至濫用的。權(quán)力從本質(zhì)上說(shuō)，也具有一種無(wú)限膨脹的屬性，權(quán)力主體總是希望行使權(quán)力的范圍能擴(kuò)大到其影響所及的每一個(gè)領(lǐng)域?！坝袡?quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵7]即便是行使權(quán)力的目的正當(dāng)而善良，然而，它一旦越過(guò)了法律規(guī)定的邊界，就將與合理的目的相背離。三是權(quán)力具有腐蝕性。權(quán)力主體享有公共事務(wù)的管理權(quán)，可以依據(jù)法律的一般規(guī)定，直接參與分配社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的資源與利益，實(shí)際地決定著人們的權(quán)利義務(wù)分配。從某種意義上來(lái)說(shuō)，權(quán)力運(yùn)行過(guò)程實(shí)際上就是社會(huì)價(jià)值的分配過(guò)程。由于權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中能夠給權(quán)力主體帶來(lái)地位、榮譽(yù)、利益，因而對(duì)權(quán)力行使者來(lái)說(shuō)具有本能的自發(fā)腐蝕作用，如果不加以限制，就會(huì)誘發(fā)出各種腐敗現(xiàn)象。

當(dāng)人民深刻地認(rèn)識(shí)到權(quán)力對(duì)推動(dòng)社會(huì)有進(jìn)步作用的同時(shí)還可能帶來(lái)巨大災(zāi)難時(shí)，就必然要求對(duì)權(quán)力設(shè)置界限并加以防范，這也就是權(quán)力分工與制約理念的社會(huì)淵源。自洛克、孟德斯鳩等人提出分權(quán)制衡的學(xué)說(shuō)以來(lái)，人們從各個(gè)不同的角度來(lái)探討對(duì)權(quán)力的分工與制約問題，并由此形成了一些規(guī)律性的總結(jié)，主要是：第一，國(guó)家權(quán)力可以并且必須在法律上進(jìn)行合理的分工，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員只能行使法律規(guī)定的權(quán)力，嚴(yán)禁職權(quán)僭越;第二，每一種權(quán)力均必須在法律上進(jìn)行合理的界定，國(guó)家公職人員只能在法律規(guī)定的限度內(nèi)活動(dòng);第三，對(duì)權(quán)力主體及權(quán)力運(yùn)行過(guò)程必須進(jìn)行有效的監(jiān)督，當(dāng)出現(xiàn)超越職權(quán)或?yàn)E用權(quán)力的情形時(shí)，國(guó)家和社會(huì)可以迅速地動(dòng)用防范和制裁手段，避免權(quán)力運(yùn)行對(duì)社會(huì)造成更大的損害。

（三）權(quán)力行使的現(xiàn)實(shí)性

我們的政府是人民的政府，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在總體上都能恪盡職守，秉公執(zhí)法，忠實(shí)地維護(hù)人民的利益。但是，也應(yīng)當(dāng)看到，在國(guó)家管理活動(dòng)中，超越職權(quán)、濫用權(quán)力等違法情形依然存在，侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的現(xiàn)象也是屢見不鮮，要真正做到“人民政府為人民”，就必須健全法治，加強(qiáng)權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督。

對(duì)于權(quán)力運(yùn)作，習(xí)近平總書記有著清醒的認(rèn)識(shí)和客觀的判斷，他強(qiáng)調(diào)：“在充分肯定成績(jī)的同時(shí)，我們也要看到存在的不足，主要表現(xiàn)在：保證憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制和具體制度還不健全，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象在一些地方和部門仍然存在;關(guān)系人民群眾切身利益的執(zhí)法司法問題還比較突出;一些公職人員濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家法制權(quán)威;公民包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識(shí)還有待進(jìn)一步提高。對(duì)這些問題，我們必須高度重視，切實(shí)加以解決?！盵2]137在這其中，既有涉及整體的國(guó)家機(jī)關(guān)的問題，也有公職人員個(gè)人的問題;既有違法行使權(quán)力問題，也有不當(dāng)行使權(quán)力問題;既有“亂作為”的問題，也有“不作為”的問題。種種現(xiàn)象說(shuō)明，權(quán)力一旦失去控制和監(jiān)督，就會(huì)如一匹脫韁的野馬，恣意橫行，由此成為危害社會(huì)的負(fù)面力量。特別是權(quán)力的越界或者濫用，又往往是以侵犯和限制公民權(quán)利和自由為代價(jià)的。正因如此，習(xí)近平總書記告誡我們：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。對(duì)執(zhí)法司法狀況，人民群眾意見還比較多，社會(huì)各界反映還比較大，主要是不作為、亂作為特別是執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、司法腐敗問題比較突出。有的政法機(jī)關(guān)和干警執(zhí)法隨意性大，粗放執(zhí)法、變通執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法比較突出。要么有案不立、有罪不究，要么違規(guī)立案、越權(quán)管轄;有的濫用強(qiáng)制措施，侵犯公民合法權(quán)益;有的辦關(guān)系案、人情案、金錢案，甚至徇私舞弊、貪贓枉法，等等。這些問題，不僅嚴(yán)重?cái)恼C(jī)關(guān)形象，而且嚴(yán)重?fù)p害黨和政府形象?！盵8]70-71更為嚴(yán)重的是，不少黨政領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭突破法律的約束，法外行權(quán)，濫用權(quán)力：“一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部出于個(gè)人利益，打招呼、批條子、遞材料，或者以其他明示、暗示方式插手干預(yù)個(gè)案，甚至讓執(zhí)法司法機(jī)關(guān)做違反法定職責(zé)的事?！盵8]73只有加強(qiáng)對(duì)權(quán)力行使的控制，從權(quán)力的設(shè)定、運(yùn)行、反饋、評(píng)價(jià)等各方面建立起嚴(yán)密和完備的制度機(jī)制，才能杜絕上述各種亂象，真正使權(quán)力納入法治的軌道，服務(wù)于人民的利益。

根除現(xiàn)實(shí)生活中權(quán)力非法行使、權(quán)力腐敗等亂象，無(wú)疑要借助于法治的力量。習(xí)近平總書記明確指出：“只有建好制度、立好規(guī)矩，把法規(guī)制度建設(shè)貫穿到反腐倡廉各個(gè)領(lǐng)域、落實(shí)到制約和監(jiān)督權(quán)力各個(gè)方面，發(fā)揮法規(guī)制度的激勵(lì)約束作用，才能筑起遏制腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的‘堤壩’，才能推動(dòng)形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制。”[9]可見，法治建設(shè)是規(guī)范權(quán)力運(yùn)作的基本保證，只有通過(guò)嚴(yán)密的法治機(jī)制，才能確立權(quán)力范圍的邊界，規(guī)范權(quán)力行使的流程，堵塞權(quán)力運(yùn)行的漏洞，最終保障權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行。

二、習(xí)近平法治思想中制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)涵

（一）關(guān)于權(quán)力運(yùn)行的制約

權(quán)力制約是指享有制約權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)管理性問題進(jìn)行法律評(píng)價(jià)的方式，控制、約束、阻止其他國(guó)家機(jī)關(guān)非法行使權(quán)力的活動(dòng)，其目的在于維護(hù)權(quán)力運(yùn)行的良性機(jī)制，保障人民權(quán)益不受侵害。權(quán)力制約是習(xí)近平總書記一再關(guān)心的制度建設(shè)內(nèi)容，早在2012年12月就已明確提出權(quán)力制約問題，指出：“我們要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益?！盵2]142在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記又再次重申：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。”[3]67一定程度上說(shuō)，權(quán)力的合理分工固然重要，但是，欠缺權(quán)力制約的機(jī)制，權(quán)力的運(yùn)作同樣會(huì)出現(xiàn)無(wú)序的狀態(tài)。正如我們此前言及的那樣，權(quán)力的擴(kuò)張與濫用是權(quán)力的天然特性，擁有權(quán)力者總希望將自己的權(quán)力發(fā)揮到極致，這就容易突破分工體制下的權(quán)力邊界，或是涉及其他國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍，或是侵犯公民合法的權(quán)利與自由。同樣，如果權(quán)力越界、權(quán)力濫用的現(xiàn)象得不到制止，那勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)更多的權(quán)力非法行使的情況，最終危及國(guó)家和社會(huì)的管理秩序。正因如此，是否有科學(xué)而完備的權(quán)力制約機(jī)制，是衡量一個(gè)國(guó)家政治制度是否民主、高效的標(biāo)尺。習(xí)近平總書記對(duì)此專門指出：“評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替、全體人民能否依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求，社會(huì)各方面能否有效參與國(guó)家政治生活，國(guó)家決策能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化，各方面人才能否通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力運(yùn)用能否得到有效制約和監(jiān)督?！盵6]287由此可見，權(quán)力制約制度是國(guó)家政治制度中的重要組成部分。歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，“依靠人民是對(duì)政府的主要控制;但是經(jīng)驗(yàn)教導(dǎo)人們，必須有輔助性的預(yù)防措施?！盵10]所謂“預(yù)防措施”，是預(yù)先在憲法和法律中設(shè)定權(quán)力分工與制約的機(jī)制，將對(duì)權(quán)力的制約權(quán)授予政府的組成部門。這樣，人民的意志就轉(zhuǎn)化為國(guó)家機(jī)關(guān)的意志，人民對(duì)政府組成部門控制的權(quán)力也就以委托的形式交由特定的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)行使。

從理論上來(lái)說(shuō)，人民代表大會(huì)是由人民選出的代表組成的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，本著“人民不會(huì)反對(duì)人民”的憲法原理以及人民代表大會(huì)在國(guó)家機(jī)關(guān)序列上的最高性，對(duì)人大的權(quán)力行使難以有制約的問題。而行政權(quán)和司法權(quán)就不同，行政權(quán)與司法權(quán)可合稱為執(zhí)行權(quán)，即執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)的法律和規(guī)范性決議，用以管理社會(huì)事務(wù)，處理司法案件。為此，在當(dāng)代中國(guó)，權(quán)力制約的重心是在行政執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)上。而在習(xí)近平總書記有關(guān)權(quán)力制約的相關(guān)論述中，也主要是圍繞對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)來(lái)展開論述。在行政執(zhí)法方面，習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法，重點(diǎn)是解決執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題。要以建設(shè)法治政府為目標(biāo)，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，積極推行政府法律顧問制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化。要全面推進(jìn)政務(wù)公開，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。要嚴(yán)格執(zhí)法資質(zhì)、完善執(zhí)法程序，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，確保法律公正、有效實(shí)施?！盵6]121在此，權(quán)力制約的重心是執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等問題，權(quán)力制約的目標(biāo)是建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。說(shuō)到底，權(quán)力制約不是目的，而是要促成權(quán)力運(yùn)行的公正、合理、有序、高效。同樣，對(duì)于司法權(quán)來(lái)說(shuō)，“推進(jìn)公正司法，要以優(yōu)化司法職權(quán)配置為重點(diǎn)，健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約的制度安排。各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部都要旗幟鮮明支持司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，絕不容許利用職權(quán)干預(yù)司法……要堅(jiān)持以公開保公正、樹公信，構(gòu)建開放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽(yáng)光司法機(jī)制，杜絕暗箱操作，堅(jiān)決遏制司法腐敗”[6]121。司法是守護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，司法權(quán)又與人民的生命、財(cái)產(chǎn)、自由緊密關(guān)聯(lián)，因而需要加強(qiáng)權(quán)力制約的體制、機(jī)制建設(shè)，確保司法為民。本著這一理念，習(xí)近平總書記要求，“完善司法制度、深化司法體制改革，要遵循司法活動(dòng)的客觀規(guī)律，體現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)力制約、公開公正、尊重程序的要求?！盵6]132相關(guān)權(quán)力制約的法治建設(shè)既要尊重和借鑒其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，更要立足于本國(guó)國(guó)情，同我國(guó)根本政治制度、基本政治制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，堅(jiān)持中國(guó)特色和優(yōu)勢(shì)。

（二）關(guān)于權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督

權(quán)力監(jiān)督是國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人對(duì)權(quán)力主體、權(quán)力運(yùn)行、權(quán)力目的等方面的監(jiān)控、督促與糾偏，從這個(gè)意義上說(shuō)，權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督同為控制權(quán)力運(yùn)行的基本手段。但是，兩者又有著根本性的區(qū)別。表現(xiàn)在：首先，主體不同。權(quán)力制約要求制約主體擁有與權(quán)力行使者對(duì)等的法律地位，而權(quán)力監(jiān)督則是憲法和法律賦予一切社會(huì)成員、社會(huì)組織的普遍性權(quán)利。其次，內(nèi)容不同。權(quán)力制約是一種權(quán)力非法行使時(shí)的糾偏，它側(cè)重于以強(qiáng)力來(lái)抗衡權(quán)力;權(quán)力監(jiān)督則是對(duì)權(quán)力行使的質(zhì)疑，更強(qiáng)調(diào)權(quán)力主體的自律。再次，范圍不同。權(quán)力制約側(cè)重于權(quán)力運(yùn)作本身是否合法、合理，而權(quán)力監(jiān)督除此之外，還包括諸如工作態(tài)度與工作方法的監(jiān)督問題。對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的抽象行為（如法規(guī)制定、命令發(fā)布）也可納入監(jiān)督的范圍，但相對(duì)來(lái)說(shuō)，權(quán)力制約只能圍繞具體的權(quán)力行使行為進(jìn)行。最后，關(guān)系不同。一般來(lái)說(shuō)，權(quán)力制約往往是雙向的，即相互之間彼此制約，但是，權(quán)力監(jiān)督一般是單向的，互相監(jiān)督的情形較少。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)的法律制度看，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督主要可分為四大類：一是權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。二是專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督，如檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。其中人民檢察院作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著保證國(guó)家法律統(tǒng)一和正確實(shí)施的重要職責(zé)。三是權(quán)力主體內(nèi)部的監(jiān)督，例如最高人民法院對(duì)地方各級(jí)人民法院的監(jiān)督、上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院的監(jiān)督。四是政黨、社會(huì)（包括社會(huì)組織、社會(huì)輿論等）、人民群眾對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。

強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督是習(xí)近平總書記歷來(lái)強(qiáng)調(diào)的工作重點(diǎn)，他明確提出“要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種形式，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”[6]119。這不僅表明監(jiān)督的形式需要多樣，既有“自上而下的組織監(jiān)督”，也有“自下而上的民主監(jiān)督”[3]67，以全方位調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面積極因素來(lái)監(jiān)督權(quán)力運(yùn)作的情況;同時(shí)，各種監(jiān)督途徑要相互配合，形成合力，增強(qiáng)實(shí)效，使一切違法失職、貪污腐敗行為都無(wú)所遁形。不僅如此，習(xí)近平總書記還就監(jiān)督的內(nèi)容進(jìn)行了專門論述，例如在對(duì)執(zhí)法、司法的監(jiān)督層面，習(xí)近平總書記指出：執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)“要增強(qiáng)主動(dòng)公開、主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)，完善機(jī)制、創(chuàng)新方式、暢通渠道，依法及時(shí)公開執(zhí)法司法依據(jù)、程序、流程、結(jié)果和裁判文書。對(duì)公眾關(guān)注的案件，要提高透明度，讓暗箱操作沒有空間，讓司法腐敗無(wú)法藏身”[8]72-73。不僅如此，在監(jiān)督的重點(diǎn)上，領(lǐng)導(dǎo)干部是關(guān)鍵，而“一把手”則尤為重要。為此，“要強(qiáng)化監(jiān)督，著力改進(jìn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手行使權(quán)力的監(jiān)督，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、巡視監(jiān)督”[1]134。能將“一把手”約束住、監(jiān)督好，也就在很大程度上為該單位樹立了正氣，確立了標(biāo)桿。自然，要對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的情況進(jìn)行監(jiān)督，還必須擁有基本的前提，那就是要有足夠公開、透明的信息，使相關(guān)監(jiān)督主體能據(jù)此對(duì)權(quán)力運(yùn)行的狀況進(jìn)行評(píng)判，否則，監(jiān)督就會(huì)因缺乏具體的信息而顯得盲目、任意。為此，需要加強(qiáng)權(quán)力過(guò)程的公開、透明，“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。[3]67針對(duì)行政公開的問題，習(xí)近平總書記特別提到，“要強(qiáng)化公開，推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，讓廣大干部群眾在公開中監(jiān)督，保證權(quán)力正確行使。”[1]134總之，相對(duì)于權(quán)力制約而言，權(quán)力監(jiān)督主體多元，形式多樣，從日常工作到重大決策都能納入監(jiān)督的視野，更有利于督促相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力，謀求人民福祉。

三、習(xí)近平法治思想中實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的路徑

（一）以法律規(guī)范權(quán)力

權(quán)自法出，權(quán)依法行，“法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”[6]120。這是法治社會(huì)權(quán)力正當(dāng)性與合法性的根本前提。在權(quán)力制約和監(jiān)督的路徑上，通過(guò)科學(xué)、完備的法律規(guī)定來(lái)設(shè)定權(quán)力的類型、范圍、邊界、標(biāo)準(zhǔn)、程序，是權(quán)力控制最為基礎(chǔ)也是最為優(yōu)先的內(nèi)容。在這方面，習(xí)近平總書記有諸多重要論述：首先，要維護(hù)憲法作為根本大法的權(quán)威，確保憲法上權(quán)力分工原則的完整實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出：“我們要以憲法為最高法律規(guī)范，繼續(xù)完善以憲法為統(tǒng)帥的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，把國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)和各項(xiàng)工作納入法制軌道，實(shí)行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，維護(hù)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)生活制度化、法制化?！盵2]140眾所周知，憲法的核心內(nèi)容主要就是兩個(gè)方面，即保障個(gè)人權(quán)利和控制國(guó)家權(quán)力，并且對(duì)權(quán)力進(jìn)行分工與制約、監(jiān)督，這恰是憲法這類規(guī)范性法律文件的設(shè)計(jì)初衷。所有國(guó)家權(quán)力既需要在憲法中得以規(guī)定，以此取得合憲性依據(jù)，又必須符合憲法原則和憲法精神，在憲法和法律的軌道上運(yùn)行權(quán)力。其次，在法律上加強(qiáng)和落實(shí)權(quán)力運(yùn)作的基本要求，杜絕一切法律上的權(quán)力真空和權(quán)力漏洞。憲法只是規(guī)定了權(quán)力分工和運(yùn)行的基本原則，國(guó)家權(quán)力的正確運(yùn)作，還有賴于法律特別是各種組織法對(duì)權(quán)力運(yùn)行的目的、原則、范圍、程序及權(quán)力主體之間的相互關(guān)系作出更為細(xì)致、具體的規(guī)定。以行政執(zhí)法為例，這是國(guó)家權(quán)力中與人民群眾關(guān)系最為經(jīng)常、最為密切的權(quán)力運(yùn)作方式，對(duì)此必須細(xì)化法律要求，明確法律標(biāo)準(zhǔn)，充實(shí)法律機(jī)制。習(xí)近平總書記指出：“執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)履行政府職能的重要方式。針對(duì)當(dāng)前依然存在的執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題，必須加快建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制……各地區(qū)各部門要完善權(quán)責(zé)清單制度，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，做到依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力?！盵11]由此我們可以發(fā)現(xiàn)法律在權(quán)力運(yùn)行方面所具有的重要作用：一是通過(guò)法律建立新的依法行政體制，深化綜合執(zhí)法改革;二是明確執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，以嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明作為執(zhí)法合法性、合理性的基本尺度;三是將法律授予的權(quán)力通過(guò)權(quán)責(zé)清單而予以公開，達(dá)到依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力的目的。再次，加強(qiáng)程序控制，防止國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在行使權(quán)力時(shí)的恣意和專斷?！敖Y(jié)果主義”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)至今仍在國(guó)家權(quán)力行使的過(guò)程中留有余響。然而，現(xiàn)代法治國(guó)家所追求的不僅是實(shí)體結(jié)果正確，同時(shí)也要求程序上正當(dāng)、合理，所謂“正義必須是看得見的”就說(shuō)明了法律程序的重要性和必要性。與我們所言及的制約與監(jiān)督有關(guān)，它也同樣需要程序的完備與正當(dāng)。在國(guó)家機(jī)關(guān)如何具體行使權(quán)力方面，習(xí)近平總書記一再?gòu)?qiáng)調(diào)程序的重要性。例如，在憲法和法律實(shí)施的監(jiān)督方面，要求“全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)家有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)要擔(dān)負(fù)起憲法和法律監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)憲法和法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，健全監(jiān)督機(jī)制和程序，堅(jiān)決糾正違憲違法行為”[2]140。

（二）以權(quán)力制約權(quán)力

如前所述，與權(quán)力監(jiān)督不同，權(quán)力制約更多地指的是在對(duì)等的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間，實(shí)行一種權(quán)力對(duì)其他權(quán)力在行使上的控制、約束和阻止。我國(guó)并不實(shí)行三權(quán)分立的政治體制，尤其是權(quán)力機(jī)關(guān)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（1），擁有對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的上對(duì)下的單向監(jiān)督權(quán)。但是，權(quán)力制約機(jī)制在其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間卻是實(shí)實(shí)在在的存在，如何發(fā)揮其重要作用，對(duì)于保障權(quán)力的合法、合理運(yùn)行，有著極為重要的功能和價(jià)值。

在我國(guó)，行政訴訟是成型化的權(quán)力制約制度，《行政訴訟法》自1989年4月4日頒布、1990年10月1日施行，雖曾有修改，但一直沿用至今。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起訴訟，以期通過(guò)審判權(quán)全方位的介入，來(lái)督促行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力，規(guī)范政府行為。為了防止行政訴訟中法院受到不當(dāng)干擾，習(xí)近平總書記專門指出：“隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和行政訴訟出現(xiàn)，跨行政區(qū)域乃至跨境案件越來(lái)越多，涉案金額越來(lái)越大，導(dǎo)致法院所在地有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)越來(lái)越關(guān)注案件處理，甚至利用職權(quán)和關(guān)系插手案件處理，造成相關(guān)訴訟出現(xiàn)‘主客場(chǎng)’現(xiàn)象，不利于平等保護(hù)外地當(dāng)事人合法權(quán)益、保障法院獨(dú)立審判、監(jiān)督政府依法行政、維護(hù)法律公正實(shí)施?！睘榇?，要“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”[8]79-80。目前，我國(guó)最高人民法院在巡回法庭建設(shè)以及跨行政區(qū)劃的法院建設(shè)方面已有了相當(dāng)?shù)某煽?jī)，有力地保障了行政訴訟制度在全國(guó)的推行。除了行政訴訟制度之外，司法機(jī)關(guān)之間的相互制約也是憲法和法律規(guī)定的原則。例如我國(guó)《憲法》第127條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！钡?40條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！奔訌?qiáng)司法機(jī)關(guān)之間的相互制約，是習(xí)近平總書記一直關(guān)心的問題。他強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)公正司法，要以優(yōu)化司法職權(quán)配置為重點(diǎn)，健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約的制度安排?！盵6]121權(quán)力只有受到制約，才能真正以符合人民利益、符合法律規(guī)定的方式來(lái)運(yùn)作。并且，權(quán)力制約的根本要義即在于對(duì)非法運(yùn)行權(quán)力的行為予以阻止與約束，這是將權(quán)力控制落到實(shí)處必要而基本的制度舉措。

（三）以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力

在權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系上，學(xué)界曾有“以權(quán)利制約權(quán)力”的提法，但是，權(quán)利僅為引發(fā)權(quán)力制約的誘因，而并非權(quán)利本身對(duì)權(quán)力的裁判，因而兩者之間難以存在制約關(guān)系。[12]社會(huì)主義國(guó)家是人民當(dāng)家作主的國(guó)家，公民自然擁有權(quán)利來(lái)監(jiān)督國(guó)家權(quán)力是否合法、合理地運(yùn)作。我國(guó)《憲法》第41條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！迸u(píng)建議權(quán)、申訴控告檢舉權(quán)都是憲法賦予人民的神圣權(quán)利，公民可以據(jù)此履行法律監(jiān)督權(quán)，防止國(guó)家權(quán)力的濫用。習(xí)近平總書記指出：“我們要堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，既保證人民依法實(shí)現(xiàn)民主選舉，也保證人民依法實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”[6]290而要落實(shí)人民作為國(guó)家主人的地位，除了《憲法》第41條提到的上述政治權(quán)利外，還要積極拓寬公民權(quán)利的范圍，使人民在擁有更多權(quán)能下更好地監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)，要“擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督;維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，加強(qiáng)人權(quán)法治保障，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。鞏固基層政權(quán)，完善基本民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)民主意識(shí)，發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)，接受人民監(jiān)督，當(dāng)好人民公仆”[3]37。在公民行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，知情權(quán)往往成為監(jiān)督權(quán)的前提，因?yàn)槿绻駥?duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員是否依法履行職責(zé)的情況無(wú)從知悉，那就無(wú)法真正行使好監(jiān)督權(quán)。所以，權(quán)力運(yùn)行的公開是公民行使監(jiān)督國(guó)家權(quán)力運(yùn)作這一權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。為此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?！盵6]298總之，只有將權(quán)力的運(yùn)作置于人民的直接監(jiān)控之下，才能保證權(quán)力為民所有、為民所用。

四、結(jié) 語(yǔ)

權(quán)力本質(zhì)的人民性、權(quán)力作用的兩面性以及目前在權(quán)力行使中還存在的各種亂象，都需要建立起一套嚴(yán)密控制權(quán)力運(yùn)行的法治機(jī)制。習(xí)近平法治思想中蘊(yùn)涵的權(quán)力觀主要包括權(quán)力分工、權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督三種主要形式，注重全方位地對(duì)國(guó)家權(quán)力的合法性、合理性加以規(guī)范，以阻止、約束、控制權(quán)力的非法運(yùn)作和不當(dāng)行使。在具體的路徑上，要進(jìn)一步完善法律規(guī)范和法律機(jī)制，保證憲法和法律規(guī)定的控權(quán)原則落實(shí)到位，促成權(quán)力良性運(yùn)行機(jī)制的形成;完善權(quán)力制約權(quán)力的制度建設(shè)，使得任何一種權(quán)力的非法運(yùn)行都能受到來(lái)自相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的有效約束和阻止;拓展公民政治權(quán)利范圍，加大對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控力度。

注釋：

（1）如我國(guó)《憲法》第57條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。”

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（責(zé)任編輯 吳 楠）