排污許可證實(shí)施的監(jiān)督管理的探究

孫 捷

（福建省環(huán)境保護(hù)股份公司，福建 福州 350000）

前言

在20世紀(jì)80年代之后，我國工業(yè)水平得到快速提升，但是環(huán)保意識不足，使得我國相關(guān)地區(qū)遭受嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。國家在2015年頒布相關(guān)法律，制定了排污許可的管理制度，為排污許可提供良好法律保障。之后提出“一證式”管理體系以及其他規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，深入改革排污許可證制度，進(jìn)入2020年我國開始針對固定污染源的排污許可證進(jìn)行全面覆蓋。為了強(qiáng)化排污許可管理工作，對相關(guān)單位排污行為進(jìn)行有效規(guī)范，對污染物排放進(jìn)行有效控制，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，國務(wù)院在2021年1月24日發(fā)布了《排污許可管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），所以現(xiàn)階段相關(guān)部門主要工作就是開展監(jiān)管工作[1]。

1 排污許可證監(jiān)管發(fā)展階段

許可證制度屬于控制點(diǎn)源排放的綜合型制度，核心內(nèi)容是排放標(biāo)準(zhǔn)，將監(jiān)測、信息記錄以及報(bào)告作為實(shí)施的重要政策工具。對于西方國家的排污許可證，已經(jīng)涵蓋科技標(biāo)準(zhǔn)、法律制度、社會共治以及管理機(jī)制的健全社會管理系統(tǒng)。根據(jù)該管理系統(tǒng)，充分保證許可證合理性，同時獲得廣泛認(rèn)同，管理人員借助對污染企業(yè)的守法報(bào)告進(jìn)行核查，并結(jié)合現(xiàn)場核查工作，可以充分低成本、高效率地對點(diǎn)源排放進(jìn)行管控。

許可證主要是對企業(yè)外部責(zé)任進(jìn)行界定，體現(xiàn)出博弈之后社會公平價(jià)值。對于監(jiān)管工作，主要是在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營與管理活動中體現(xiàn)出環(huán)境成本的公平性，并保證博弈程序具有良好理性，充分提高信息流轉(zhuǎn)效率，保證各個利益相關(guān)者能夠?qū)崿F(xiàn)良性互動。對于許可證監(jiān)管工作，應(yīng)該保證企業(yè)積極履行自身責(zé)任，理想狀態(tài)為公共參與廣泛、政府監(jiān)督有效以及企業(yè)可以自覺守法[2]。

結(jié)合機(jī)制理論假設(shè)，對于公共產(chǎn)品，所有利益相關(guān)者均有可能對真實(shí)信息進(jìn)行隱瞞進(jìn)而獲得理想收益。許可證監(jiān)管應(yīng)該保證價(jià)值信息有序流轉(zhuǎn)，不然無法通過制度設(shè)計(jì)對配置效率進(jìn)行合理權(quán)衡，也無法讓利益相關(guān)者主動參與其中。所以，確保點(diǎn)源環(huán)境信息可以充分收集以及流轉(zhuǎn)，為守法責(zé)任提供良好依據(jù)，同時為環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新與統(tǒng)計(jì)管理提供良好保障，是許可證持續(xù)優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)方法的數(shù)據(jù)支撐。

另外，對于任何制度來講均存在滯后性以及分階段發(fā)展特征。根據(jù)理想狀態(tài)和現(xiàn)實(shí)之間差距、有效性目標(biāo)等因素，能夠把許可證監(jiān)管工作劃分為社會利益、自愿參與以及信息效率3個階段，見圖1。

圖1 排污許可證實(shí)施監(jiān)管的3個階段

2 排污許可證監(jiān)管問題

2.1 政府監(jiān)管中行政許可證制度問題

排污許可是社會責(zé)任的許可形式，就是在公共利益可利用空間的夾縫中，許可證制度充分創(chuàng)造出一種價(jià)值突出的無形資源與有形資源，但是會面臨濫用職權(quán)、限制競爭以及資源配置等問題。若是環(huán)境持續(xù)惡化使得民眾在健康環(huán)境方面的需求受到嚴(yán)重影響，那么環(huán)境就會上升到國家利益層面，充分推動排序許可實(shí)施與發(fā)展[3]。

資源配置缺乏均衡性，使得市場失靈，主要原因就是信息缺乏對稱性，應(yīng)該通過實(shí)施許可證保證信息能夠順利獲取。限制競爭體現(xiàn)出許可證固定性特點(diǎn)，就是許可流轉(zhuǎn)以及退出自由程度，應(yīng)該對經(jīng)濟(jì)刺激性管理方法及進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)。此處并不是指流轉(zhuǎn)買賣排污權(quán)，由于其本質(zhì)上沒有將排污權(quán)利賦予企業(yè)，此種權(quán)利沒有財(cái)產(chǎn)屬性，主要指排污許可，即許可退出，進(jìn)而為經(jīng)濟(jì)增量、環(huán)境改善提供良好空間。濫用權(quán)利對于許可權(quán)利造成較大限制，對于信息流轉(zhuǎn)以及管理行為等一般會停留于被許可人和許可權(quán)人之間，經(jīng)常排除受害民眾等利益相關(guān)者利益。因?yàn)檎推髽I(yè)之間在政治與經(jīng)濟(jì)方面具有利益關(guān)系，同時由于信息較為集中，所以存在共同博弈動機(jī)以及力量，實(shí)施許可證過程中，管理機(jī)制應(yīng)該保證公眾代表與第三方可以直接參與。

2.2 監(jiān)管技術(shù)問題

持續(xù)優(yōu)化、改革排污許可證的主要目的就是為了建立將許可證作為中心，結(jié)合自行監(jiān)測、環(huán)境影響評價(jià)以及總量分配的，集動態(tài)化、信息化于一體的“一證式”管理系統(tǒng)。所以許可證內(nèi)容應(yīng)該涵蓋污染因素、產(chǎn)品產(chǎn)能、污染防治、設(shè)備工藝等方面，另外應(yīng)該不斷強(qiáng)化監(jiān)管人員的技術(shù)能力要求。由于我國實(shí)施排污許可證的時間較短，同時由于我國工業(yè)企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模大等特點(diǎn)，所以相關(guān)部門與人員主要是集中開展許可證核發(fā)工作，針對企業(yè)以及審核人員進(jìn)行政策宣傳以及技術(shù)培訓(xùn)工作。同時各個地區(qū)的許可證審核任務(wù)一般是由環(huán)評審核工作人員完成，環(huán)監(jiān)人員在審核方面并未全面參與，無法充分發(fā)揮環(huán)監(jiān)作用，嚴(yán)重影響監(jiān)管的技術(shù)準(zhǔn)備工作。

3 實(shí)施排污許可證過程的監(jiān)管策略

3.1 提高公眾參與積極性

《條例》規(guī)定，在制定污染防治可行技術(shù)指南過程中需要充分征求社會公眾意見，所以公眾參與對于監(jiān)督工作具有重要意義，應(yīng)該保證公眾參與的積極性。在原則上，媒體報(bào)道需要保持客觀性，屬于公眾參與的重要形式，或是推動參與過程，公眾參與主體主要涵蓋組織與普通個體。對于普通公眾來講主要是關(guān)注環(huán)境質(zhì)量，非常注重家庭健康與個人健康。另外，財(cái)產(chǎn)價(jià)值，就是商戶成本與價(jià)值、個人購買房產(chǎn)價(jià)值走向等。普通公眾在污染源關(guān)注方面，會在距離增加過程中出現(xiàn)衰減趨勢，但是空氣污染具有區(qū)域特征，普通公眾在污染源監(jiān)督方面也不斷突破空間限制。在污染源監(jiān)督工作中，普通公眾力量薄弱，借助組織力量才可以將其作用充分發(fā)揮出來，組織類型主要涵蓋競爭性組織與公益性組織。對于公益組織，一般是以環(huán)保公益層面開展污染源監(jiān)督工作，可以由普通民眾組建，針對相關(guān)企業(yè)違法行為展開專業(yè)查證以及監(jiān)測工作。競爭組織主要是和污染源企業(yè)存在競爭關(guān)系的經(jīng)濟(jì)組織，例如生產(chǎn)經(jīng)營與環(huán)境資源競爭企業(yè)，借助污染監(jiān)督實(shí)現(xiàn)公平競爭[4]。

以理論角度分析，排污許可證能夠保證環(huán)境始終處于公平競爭狀態(tài)，至少能夠?yàn)閱栴}討論以及處理提供明確范圍與基礎(chǔ)保障。在公眾參與方面，政府不要扮演取代者，需要積極引導(dǎo)公眾理性開展相關(guān)監(jiān)督工作，保證企業(yè)能夠根據(jù)相關(guān)法規(guī)開展排污工作，有效維護(hù)環(huán)境權(quán)益。持證企業(yè)需要嚴(yán)格守法，不斷推動綠色生產(chǎn)以及科普宣傳，同時為社區(qū)提供一定就業(yè)崗位，對公眾質(zhì)疑進(jìn)行有效應(yīng)對。在政府決策以及環(huán)境評估方面，需要對公眾資產(chǎn)、環(huán)境效益的損失價(jià)值進(jìn)行充分考慮，普通公眾還應(yīng)該及時舉報(bào)許可證監(jiān)督過程出現(xiàn)的違法現(xiàn)象。同時，還需要對環(huán)境利益與公益訴訟予以足夠重視，鼓勵競爭組織與公益組織基于法制框架下對自身公平競爭以及環(huán)境權(quán)益進(jìn)行訴求，進(jìn)而充分引導(dǎo)公眾由無組織形態(tài)發(fā)展為合作委托的法制形式。

3.2 全面公開企業(yè)信息

開展監(jiān)管工作時，需要為公眾知情權(quán)提供保障，建設(shè)健全信息渠道。各個利益相關(guān)者在環(huán)境質(zhì)量優(yōu)化目標(biāo)方面首先完成自身社會角色任務(wù)，之后參與社會選擇。各個利益相關(guān)者主要通過獲取信息的渠道體現(xiàn)影響力。若是各個利益相關(guān)者均可以納入到有效的信息渠道，則基于信息公開作用下，可以弱化相互對抗現(xiàn)象。所以，只有政府確保排污許可證公共共享才可以充分提高公眾理性參與程度，企業(yè)需要負(fù)責(zé)向利益相關(guān)者進(jìn)行宣傳以及釋疑。

目前公眾能在平臺上看到的事后資料就是執(zhí)行報(bào)告，缺乏監(jiān)測信息和監(jiān)督執(zhí)法信息。對此，應(yīng)該建立行政執(zhí)法公示制度，有效補(bǔ)充事后公開內(nèi)容，強(qiáng)化行政執(zhí)法信息化建設(shè)以及信息共享，優(yōu)化網(wǎng)上執(zhí)法辦案與信息查詢系統(tǒng)。保證公眾能夠通過正確渠道及時了解監(jiān)督執(zhí)法情況，提高其滿意度，進(jìn)而調(diào)動其參與積極性。

3.3 借助智能化技術(shù)充分保證監(jiān)管效率

應(yīng)該借助環(huán)保臺賬手段展開全面覆蓋，同時積極借助物聯(lián)網(wǎng)感知技術(shù)，構(gòu)建智能環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)智能監(jiān)管目標(biāo)。結(jié)合工藝過程數(shù)據(jù)信息對相關(guān)數(shù)據(jù)展開有效提取，通過神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化建模技術(shù)，建立過程運(yùn)行狀況和環(huán)保信息的數(shù)據(jù)庫。借助技術(shù)模型與獲取的數(shù)據(jù)，針對不同行業(yè)建立數(shù)據(jù)庫，保證排序許可證監(jiān)管工作順利開展。借助前沿軟件技術(shù)開展測量以及預(yù)測工作，保證許可證數(shù)據(jù)異常問題得到及時發(fā)現(xiàn)，同時及時展開警告處理。借助AI技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建排污監(jiān)管體系，按照企業(yè)環(huán)保臺賬管理流程，科學(xué)判斷污染源監(jiān)測以及環(huán)保臺賬信息。選擇互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建涵蓋全要素一體化監(jiān)管系統(tǒng)，進(jìn)而提高監(jiān)管工作深入程度與細(xì)致性，對企業(yè)進(jìn)行自動篩選工作時，若是發(fā)現(xiàn)疑問或是問題，應(yīng)該對相關(guān)部門進(jìn)行有效追溯展開充分核實(shí)，同時結(jié)合最終結(jié)果制動工作，提高監(jiān)管工作針對性，借助智能化監(jiān)管模式減小人力資源投入。

4 結(jié)語

排污許可證是我國現(xiàn)階段生態(tài)文明工程的關(guān)鍵內(nèi)容，許可證核心內(nèi)容就是證后監(jiān)管工作，社會公眾、排污企業(yè)以及政府部分應(yīng)該共同參與監(jiān)管工作。通過提高公眾參與積極性、全面公開企業(yè)信息與政府信息、借助智能化技術(shù)充分保證監(jiān)管效率等策略，充分保證許可證監(jiān)管效果。