加裝電梯必須沒有違建？行政審批中的借力行為須謹慎

謝國斌

案例

江蘇省Q市某小區(qū)是個老舊小區(qū)，小區(qū)老年人較多，居民樓又都是多層住宅，沒有電梯給業(yè)主帶來諸多不便。

2018年6月，Q市發(fā)布指導意見，推進老舊小區(qū)既有多層住宅加裝電梯工作。該指導意見規(guī)定，由Q市行政審批局負責全市既有多層住宅加裝電梯的規(guī)劃許可、施工許可等工作，并規(guī)定了加裝電梯的申請條件。其中第五條規(guī)定，老舊小區(qū)既有多層住宅加裝電梯必須由小區(qū)物業(yè)管理單位出具該項目住戶無違章建筑證明。

2018年8月，此小區(qū)27號樓二單元業(yè)主丁先生等人與某電梯公司簽訂電梯安裝合同，約定由電梯公司為丁先生等人所住樓道加裝電梯，并委托電梯公司辦理加裝電梯報批事宜。2018年9月，電梯公司向Q市行政審批局提交建設工程規(guī)劃許可證申請表，并附上了相關房屋權屬證明、設計圖、小區(qū)物業(yè)公司出具的無違章建筑證明等申請材料。Q市行政審批局經(jīng)審核，先后核發(fā)了建設工程規(guī)劃許可證、既有住宅增設電梯施工許可。

工程開工后，很快引發(fā)小區(qū)部分其他業(yè)主的不滿。2019年2月，小區(qū)部分業(yè)主向Q市行政審批局提交申請，請求行政審批局撤銷上述行政許可，還有業(yè)主向Q市綜合行政執(zhí)法局舉報了27號樓503室、504室業(yè)主在樓頂違法搭建的行為。執(zhí)法人員經(jīng)過現(xiàn)場調(diào)查發(fā)現(xiàn)，27號樓503室、504室樓頂均有違法建筑。因此，綜合行政執(zhí)法局向行政審批局提出先撤銷上述規(guī)劃和施工許可，待違法建筑拆除后再恢復審批的建議。2019年4月，Q市行政審批局認為小區(qū)物業(yè)公司出具的無違章建筑證明與Q市綜合行政執(zhí)法局認定的事實不符，撤銷了上述建設工程規(guī)劃許可證、既有住宅增設電梯施工許可。

收到撤銷許可決定，丁先生等人感到非常震驚與不解。他們在獲得許可后，投入了40萬元加裝電梯，并已投入使用。丁先生等人認為，若撤銷許可，必將導致他們遭受重大經(jīng)濟損失，也將造成小區(qū)諸多不安定因素，遂將Q市行政審批局告上法庭，要求撤銷其做出的撤銷登記決定書。

一審法院審理后認為，Q市行政審批局要求申請人提供小區(qū)無違章建筑證明，屬于在法律規(guī)定的行政許可條件以外另行增設新的行政許可條件，違反職權法定原則，與上位法相抵觸，有“以批代管”之嫌。因此，Q市行政審批局以丁先生等人的申請材料不符合《Q市既有多層住宅增設電梯指導意見》規(guī)定為由，撤銷規(guī)劃許可和施工許可屬于適用法律錯誤，據(jù)此判決撤銷Q市行政審批局做出的撤銷登記決定書。

說法

職權法定原則是行政機關行使其法定職權時必須遵守的基本原則，是擁有行政職權的行政機關、被授權組織及受委托的組織實施行政行為的首要前提。

根據(jù)職權法定原則，行政機關依法行政，首先必須有法律法規(guī)的明確授權，必須在法律法規(guī)規(guī)定的職權范圍內(nèi)活動。非經(jīng)法律法規(guī)授權，行政機關不能做出行政管理行為；超出法律法規(guī)授權的范圍，行政機關也不享有對有關事務的管理權，否則就屬于行政違法。在上述案件中，行政許可機關應當在《行政許可法》規(guī)定的范圍內(nèi)實施許可，任何在法律規(guī)定的行政許可條件以外另行增設新的行政許可條件的行為，都屬于額外增加申請人的法外義務，構成違法。

誠然，城市存量違章建筑影響城市規(guī)劃和市容市貌，執(zhí)法上也存在很多困難，但行政主管部門應當依照法定程序，加強對違章建筑的監(jiān)督管理，通過對違法搭建行為依法進行處罰，從而逐步消除違法狀態(tài)，而不是借其他行政機關的許可行為“搭便車”，以增設許可條件的方式實現(xiàn)管理目的。

在撤銷行政行為過程中，行政機關還應該注意到，自我糾錯的價值在于減少或者避免行政爭議的產(chǎn)生，盡早結束行政行為效力的不確定狀態(tài)，維持行政法律關系的穩(wěn)定，增強公眾對行政行為的認同和對行政機關的信賴。因此，在知曉丁先生等人加裝的電梯已竣工并投入使用后，Q市行政審批局應考慮到丁先生等人的信賴利益，采取足夠?qū)徤鞯膽B(tài)度對待已做出的行政許可。一般情況下，只有在行政行為的瑕疵足以影響實質(zhì)處理結果時，才采用撤銷的方式進行糾錯。對僅存在輕微瑕疵但并不影響實質(zhì)處理結果的情形，或是通過補正等事后補救方式可以消除瑕疵的情形，行政機關則應當考慮采取其他方式進行糾錯?！?/p>