福建省新時(shí)期自然資源管理規(guī)劃思考

摘要 結(jié)合福建省自然資源管理現(xiàn)狀及成效，深入剖析存在的問題以及“十四五”時(shí)期福建省自然資源管理面臨的形勢(shì)，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對(duì)策建議，旨在準(zhǔn)確把握自然資源管理形勢(shì)，明確“十四五”時(shí)期自然資源管理重點(diǎn)任務(wù)，為福建省全方位推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展提供好要素保障。

關(guān)鍵詞 福建省;自然資源;新時(shí)期;建議

中圖分類號(hào) F 205? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A? 文章編號(hào) 0517-6611（2021）23-0048-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.23.015

Thinking on Natural Resource Management Planning in New Period of Fujian

PAN Shu-feng

（Fujian Provincial Land and Resources Survey and Planning Institute，F(xiàn)uzhou，F(xiàn)ujian 350003）

Abstract Based on the current situation and effectiveness of natural resource management in Fujian Province， this paper deeply analyzes the existing problems and the situation of natural resource management in Fujian Province during the 14th Five-Year Plan period， and puts forward corresponding countermeasures and suggestions on this basis.It aims to accurately grasp the situation of natural resource management， clarify the key tasks of natural resource management during the 14th Five-Year Plan period， and provide good element guarantees for the comprehensive promotion of high-quality development in Fujian Province.

Key words Fujian Province;Natural resource;New period;Proposal

作者簡(jiǎn)介 潘樹鋒（1972—），男，福建閩侯人，從事國(guó)土空間規(guī)劃、自然資源調(diào)查、評(píng)價(jià)、遙感監(jiān)測(cè)研究。

收稿日期 2021-07-21

“十三五”期間，國(guó)家進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，職能整合后，新設(shè)立自然資源部門的管理職能相較于原國(guó)土資源部門發(fā)生變化，從要素管理部門轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合管理部門，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)[1]。部門重構(gòu)后新機(jī)構(gòu)新職能的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與自然資源保護(hù)并重以及國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化的要求，對(duì)自然資源管理提出新的挑戰(zhàn)和更高要求?！笆奈濉睍r(shí)期是我國(guó)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)之后，乘勢(shì)而上開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年[2]，也是福建立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，積極服務(wù)并深度融入新發(fā)展格局，全方位推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展超越、加快新時(shí)代新福建建設(shè)的關(guān)鍵五年。近年來，國(guó)家出臺(tái)了一系列支持福建加快發(fā)展的意見、規(guī)劃和方案，尤其是21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)、生態(tài)文明先行示范區(qū)、海峽兩岸融合發(fā)展、福州新區(qū)建設(shè)等一系列特殊政策的實(shí)施，為福建發(fā)展帶來難得的歷史機(jī)遇。新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑均進(jìn)行著深入變革，兩者相互作用和相互促進(jìn)釋放出前所未有的發(fā)展動(dòng)力，使得“十四五”時(shí)期成為改革和發(fā)展最為關(guān)鍵的階段[3]。因此，準(zhǔn)確把握自然資源管理形勢(shì)，對(duì)明確“十四五”時(shí)期自然資源管理重點(diǎn)任務(wù)，及時(shí)提供自然資源管理決策信息，切實(shí)為全方位推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展提供好要素保障尤為必要。

1 研究區(qū)概況

福建地處中國(guó)東南部、東海之濱，陸域介于23°33′～28°20′N、115°50′～120°40′E，東隔臺(tái)灣海峽，與臺(tái)灣省相望，東北與浙江省毗鄰，西北橫貫武夷山脈與江西省交界，西南與廣東省相連，連接長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲，與臺(tái)灣隔海相望。全省土地總面積12.40萬(wàn)hm2[4-5]，森林覆蓋率為65.95%，居全國(guó)首位。礦產(chǎn)資源比較豐富，屬于環(huán)太平洋成礦帶中的重要成礦區(qū)之一。已知礦產(chǎn)116種，其中金屬礦產(chǎn)53種、非金屬礦產(chǎn)63種。海域總面積13.6萬(wàn)km2，大陸岸線長(zhǎng)3 752 km，位居全國(guó)第二，曲折率達(dá)7.01∶1.00，居全國(guó)首位。

2 “十三五”時(shí)期福建省自然資源管理成效

自然資源是發(fā)展之基、生產(chǎn)之要，自然資源開發(fā)利用保護(hù)事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局[6]?！笆濉睍r(shí)期，福建省緊緊圍繞推進(jìn)新福建建設(shè)和生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，著力保護(hù)生態(tài)、保護(hù)資源、保障發(fā)展、保障民生，在基礎(chǔ)調(diào)查、自然資源保護(hù)修復(fù)、資源保障、監(jiān)管能力、自然資源管理改革等方面取得顯著成效。

2.1 自然資源基礎(chǔ)調(diào)查更加翔實(shí)

福建省第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查的開展，進(jìn)一步摸清了自然資源家底。通過開展翔實(shí)的農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查，全面查清了農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地的基本情況。完成全省海岸線修測(cè)，明確了海岸線基本情況。在基礎(chǔ)測(cè)繪方面，重視衛(wèi)星導(dǎo)航定位基準(zhǔn)站建設(shè)，利用遙感影像及時(shí)對(duì)基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)進(jìn)行更新，使得地理信息數(shù)據(jù)豐富度和現(xiàn)勢(shì)性不斷提升。

2.2 自然資源保護(hù)修復(fù)能力大幅提升

嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任，連續(xù)21年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。完成國(guó)家耕地保有量目標(biāo)和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)。完成了生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整和自然保護(hù)地調(diào)整優(yōu)化，劃定了生態(tài)保護(hù)范圍。通過推進(jìn)閩江流域山水林田湖草修復(fù)試點(diǎn)、歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復(fù)、圍填海管控、海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)等項(xiàng)目，促使生態(tài)修復(fù)能力持續(xù)提升。

2.3 自然資源保障能力顯著提高

福建省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作取得階段性成果，開展市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制，積極推進(jìn)村莊規(guī)劃編制，國(guó)土空間開發(fā)呈現(xiàn)新格局?；窘ǔ蓢?guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和陽(yáng)光規(guī)劃系統(tǒng)，初步構(gòu)建了國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。推進(jìn)批而未供、閑置土地處置和低效用地再開發(fā)，完成了“十三五”單位GDP建設(shè)用地使用面積下降率22%的目標(biāo)。推進(jìn)礦產(chǎn)集約利用，在全國(guó)率先實(shí)施基準(zhǔn)礦價(jià)，重要礦產(chǎn)“三率”水平明顯提高。強(qiáng)化規(guī)劃指標(biāo)保障，實(shí)施建設(shè)用地總量和強(qiáng)度“雙控”行動(dòng)，確保資源利用有度有序。強(qiáng)化用地保障，對(duì)重大項(xiàng)目用地實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。推行舊村復(fù)墾和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，促進(jìn)了城市反哺農(nóng)村。推進(jìn)圍填海歷史遺留問題處置、全省機(jī)制砂和海砂礦山選點(diǎn)和勘查、礦業(yè)權(quán)出讓，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供用海用礦保障。

2.4 自然資源監(jiān)管能力顯著增強(qiáng)

規(guī)范經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)用地出讓，全面實(shí)現(xiàn)土地出讓網(wǎng)上公開、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上監(jiān)管，土地市場(chǎng)秩序根本好轉(zhuǎn)。在全國(guó)率先實(shí)施礦產(chǎn)資源“探、儲(chǔ)、采、治、查”一體化監(jiān)管模式，礦政監(jiān)管更加深入。開展礦產(chǎn)資源“三清兩退一公開”，研究制定礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制。全面運(yùn)用GNSS，推行礦山“雙隨機(jī)”檢查。建立土地和礦產(chǎn)資源管理“黑名單”制度。通過衛(wèi)片執(zhí)法、綜合監(jiān)管平臺(tái)、“天上看、地上查、網(wǎng)上管”動(dòng)態(tài)執(zhí)法，專項(xiàng)監(jiān)管更加到位，違法勢(shì)頭得到進(jìn)一步遏制。推進(jìn)綜合治理，嚴(yán)控新增“兩違”、化解“兩違”積案，“兩違”綜合治理更加深入。

2.5 自然資源領(lǐng)域改革取得突破

在全國(guó)率先開展自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革，著力打通綠水青山與金山銀山轉(zhuǎn)化通道，探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)取得明顯成效。推進(jìn)礦業(yè)權(quán)、用地預(yù)審審批權(quán)下放，“放管服”改革不斷深化。實(shí)施地災(zāi)防治工程，建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，全面實(shí)施征地綜合區(qū)片地價(jià)，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記“外網(wǎng)申請(qǐng)、內(nèi)網(wǎng)審理”，民生服務(wù)效能顯著提高。晉江市農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)形成了可復(fù)制可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村土地管理制度改革落地見效。

3 存在的問題及面臨的形勢(shì)

“十三五”時(shí)期，福建省自然資源管理取得顯著成效的同時(shí)，也存在保護(hù)與發(fā)展壓力并存的局面，而且中央賦予福建省全方位高質(zhì)量發(fā)展超越的重大歷史使命和重大政治責(zé)任，國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境面臨深刻復(fù)雜變化，黨的十九屆五中全會(huì)在生態(tài)文明建設(shè)、優(yōu)化國(guó)土空間布局、要素市場(chǎng)化改革等方面對(duì)自然資源管理提出新要求。隨著“一帶一路”倡議的深入實(shí)施、兩岸關(guān)系的和平發(fā)展，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)建設(shè)全面推進(jìn)，碳達(dá)峰、碳中和戰(zhàn)略部署實(shí)施，在這一背景下，福建省“十四五”自然資源管理?yè)碛星八从袡C(jī)遇的同時(shí)，也面臨很多新挑戰(zhàn)。

3.1 統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的任務(wù)更加艱巨

在國(guó)家層面，生態(tài)文明已經(jīng)被納入國(guó)家總體布局中，生態(tài)文明建設(shè)正在全面部署[7]，福建省是踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想的先行省份，是全國(guó)首個(gè)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，碳達(dá)峰、碳中和戰(zhàn)略的提出使其在加快生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理方面的任務(wù)更加艱巨、更具挑戰(zhàn)性?！笆濉逼陂g，生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效的同時(shí)，生態(tài)保護(hù)與發(fā)展的矛盾仍然突出，各類建設(shè)對(duì)林地、濕地、海域等資源帶來的保護(hù)壓力增大，山體滑坡、泥石流等自然災(zāi)害影響較大，給守住自然生態(tài)安全邊界帶來極大的挑戰(zhàn)?！笆奈濉睍r(shí)期，要在更高起點(diǎn)深化國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，深入踐行“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”理念，堅(jiān)持人與自然和諧共生，統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)，提升中國(guó)南方重要的生態(tài)安全屏障功能。

3.2 自然資源要素保障支撐面臨巨大的壓力

“十三五”時(shí)期，福建省自然資源工作為高質(zhì)量發(fā)展提供了重要支撐和保障作用，自然資源保障水平不斷提升，但資源趨緊仍是制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸?！笆奈濉睍r(shí)期，福建省將處于全方位推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展超越邁出重要步伐的關(guān)鍵階段，積極融入以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，積極探索海峽兩岸融合發(fā)展新路、打造臺(tái)胞臺(tái)企登陸第一家園等，對(duì)土地、礦產(chǎn)等自然資源的剛性需求將維持較高水平。而福建省素有“八山一水一分田”之稱，人多地少，人均耕地不足0.027 hm2，且耕地后備資源匱乏，耕地占補(bǔ)平衡形勢(shì)嚴(yán)峻;礦產(chǎn)資源總量小，重要礦種資源短缺;測(cè)繪地理信息產(chǎn)品類型、服務(wù)保障水平等還不能完全滿足實(shí)際需求，提升自然資源要素保障能力和支撐能力的壓力越來越大。

3.3 自然資源治理能力和治理體系現(xiàn)代化面臨更大挑戰(zhàn)

從當(dāng)前情況看，自然資源治理能力和“兩統(tǒng)一”要求相比還有一定的差距，治理體系亟待完善，治理水平亟待提高，自然資源全要素管理還面臨巨大挑戰(zhàn)?！笆奈濉睍r(shí)期，自然資源領(lǐng)域全面深化改革進(jìn)入深水區(qū)，需要我們?cè)诟咚健⒏邔哟?、更高目?biāo)上深化“兩統(tǒng)一”體制機(jī)制改革，全面提升自然資源監(jiān)管、服務(wù)、支撐能力，加快構(gòu)建自然資源安全保障體系、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系、國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制體系、國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)體系，與時(shí)俱進(jìn)推進(jìn)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

3.4 優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局迎來全新機(jī)遇

“十三五”期間，全省各級(jí)各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進(jìn)國(guó)土空間合理利用和有效保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用，但也存在規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突的矛盾，客觀上造成全省空間布局不盡合理。“十四五”時(shí)期，深入實(shí)施生態(tài)省戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略等重大戰(zhàn)略，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)、深化閩臺(tái)區(qū)域合作，將為福建省加快發(fā)展提供十分有利的條件。這就要求福建省必須加快推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、編制國(guó)土空間規(guī)劃，加強(qiáng)統(tǒng)籌力度，構(gòu)建“一帶多點(diǎn)、兩屏多廊”國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)總體格局;通過強(qiáng)化自然資源管控，破解資源稟賦難題，以精準(zhǔn)化的自然資源配置，助力形成各具特色、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、山海聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。

4 新時(shí)期福建省自然資源管理規(guī)劃建議

“十四五”時(shí)期，自然資源管理必須要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記關(guān)于自然資源管理的重要論述[8]，深入貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會(huì)精神，立足福建實(shí)際，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，聚焦“兩統(tǒng)一”核心職責(zé)，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，全面提升自然資源監(jiān)管、服務(wù)、支撐能力。

4.1 加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)

以實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)為導(dǎo)向，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管控、自然保護(hù)地管控，守住自然生態(tài)安全邊界。嚴(yán)格保護(hù)耕地和永久基本農(nóng)田，完善耕地保護(hù)考核機(jī)制，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，維護(hù)糧食安全。加強(qiáng)全省礦產(chǎn)資源更新調(diào)查、公益性基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查，維護(hù)礦產(chǎn)資源安全。摸清海域海島資源家底，嚴(yán)控新增圍填海造地，推進(jìn)歷史遺留圍填海問題處置，穩(wěn)妥處理無居民海島歷史遺留問題，維護(hù)海洋資源安全。持續(xù)推進(jìn)地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)預(yù)警、綜合防治、應(yīng)急處置，維護(hù)地質(zhì)環(huán)境安全。建立健全生態(tài)保護(hù)修復(fù)機(jī)制，推廣生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理模式和技術(shù)方法。推進(jìn)山水林田湖草綜合治理，加強(qiáng)流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)，強(qiáng)化海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)，加快推進(jìn)全域國(guó)土綜合整治，加大歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)力度。

4.2 強(qiáng)化自然資源要素保障

加強(qiáng)空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)，編制高水平國(guó)土空間規(guī)劃，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間布局和支撐體系，落實(shí)國(guó)土空間分區(qū)分類用途管制制度，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供要素保障。轉(zhuǎn)變自然資源利用方式，健全節(jié)約集約用地制度體系，落實(shí)建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控制度，積極盤活存量建設(shè)用地，完善節(jié)地評(píng)價(jià)考核機(jī)制。全面推進(jìn)礦業(yè)轉(zhuǎn)型綠色發(fā)展，嚴(yán)格礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理，推動(dòng)礦產(chǎn)資源全面節(jié)約與綜合利用。推進(jìn)海域海島資源節(jié)約集約利用，加強(qiáng)海岸帶綜合管理，提高生態(tài)用海用島門檻，健全海域海島資源開發(fā)利用監(jiān)管機(jī)制。

4.3 深入推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革

加快推進(jìn)自然資源和不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記，建立全民所有自然資源資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)、價(jià)值評(píng)估和資產(chǎn)核算制度、所有權(quán)委托代理機(jī)制、考核評(píng)價(jià)和責(zé)任追究制度。提升自然資源要素市場(chǎng)化水平，完善自然資源分等定級(jí)和價(jià)格評(píng)估體系，逐步擴(kuò)大有償使用范圍，完善資源資產(chǎn)配置制度。推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)，建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，探索生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。構(gòu)建好自然資源“權(quán)、責(zé)、利”關(guān)系，發(fā)揮好“有為政府”和“有效市場(chǎng)”作用，一方面，更加注重資源產(chǎn)地的損失補(bǔ)償和收益所得;另一方面，在活化資產(chǎn)、促進(jìn)融通的同時(shí)，進(jìn)一步均衡自然資源資產(chǎn)配置中的公平與效率問題，維護(hù)社會(huì)公平，保障低收入階層、弱勢(shì)部門、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本資源需求[9]。

4.4 提升自然資源治理能力

維護(hù)現(xiàn)代測(cè)繪基準(zhǔn)體系，更新測(cè)繪基準(zhǔn)框架，構(gòu)建地理信息時(shí)空數(shù)據(jù)庫(kù)，為自然資源監(jiān)管提供強(qiáng)有力的基礎(chǔ)測(cè)繪信息服務(wù)。開展自然資源調(diào)查評(píng)價(jià)，推進(jìn)自然資源常態(tài)化監(jiān)測(cè)，建立自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度體系，嚴(yán)格國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管。實(shí)際上，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的初衷是立足生態(tài)文明體制改革，完善自然資源監(jiān)管體制，而實(shí)施國(guó)土空間用途管制是其中的連接點(diǎn)，因此，要強(qiáng)化對(duì)國(guó)土空間用途管制這一資源載體使用許可進(jìn)行監(jiān)管[10]。完善自然資源法規(guī)政策體系，規(guī)范自然資源權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化監(jiān)管模式，健全監(jiān)管機(jī)制，推進(jìn)掃黑除惡、農(nóng)村亂占耕地建房、土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法、“兩違”綜合治理等專項(xiàng)監(jiān)管。

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