探析麗江市天保工程森林管護策略

譚繼紅

（云南省麗江市林業(yè)和草原局，云南 麗江 674100）

1.麗江市天保工程森林管護概況

麗江市位于云南省西北部,地處青藏高原東南緣,橫斷山脈東部,地勢西北高,東南低,屬“三江并流”世界自然遺產(chǎn)核心腹地。金沙江流經(jīng)615km，98.2%的國土面積屬金沙江流域面積，生態(tài)區(qū)位重要,氣候溫和,雨量充沛,森林資源豐富,是全球景觀類型、生態(tài)系統(tǒng)類型和生物物種最豐富、特有物種最集中、生物多樣性最富集的地區(qū)之一；同時，也是長江上游重要的生態(tài)安全屏障和生物多樣性寶庫，是滇西北生態(tài)文明建設的重要窗口，是云南省重點林區(qū)之一，是全國實施天保工程的重點地區(qū)。

1998年10 月，黨中央、國務院決定實施天然林資源保護工程，麗江一區(qū)四縣全部納入工程實施范圍。全市11個森工企業(yè)實施天保工程，完全依靠國家安排的森林管護經(jīng)費維持運轉(zhuǎn)，職工轉(zhuǎn)崗從事森林管護，解決就業(yè)問題。麗江市森林管護項目于1999年試點實施，省下達計劃任務1296.45萬畝，實際實施管護1617.71萬畝，完成計劃的124.8%，超計劃管護321.26萬畝；2000年~2010年省下達森林管護計劃任務均為1835.9萬畝，實際實施管護2249.6萬畝，完成計劃任務的125.1%，超計劃管護413.7萬畝；2010年~2020年天保工程二期全市森林管護計劃為1428.83萬畝，實際管護2422.82萬畝，除對國有林和集體公益林實行重點管護外，還對993.76萬畝集體商品林實行了一般管護，實現(xiàn)了森林管護全覆蓋無死角。從事森林管護的國有森工企業(yè)職工1998年有8386人（在職職工5756人、離退休職工2630人），2010年末有職工4872人（在職職工2121人，離退休職工2751人），至2020年末仍有3854人（在職職工1524人、離退休職工2330人），在職職工凈減少4232人。天保工程的實施，有效保護了森林資源，加快了森林植被恢復步伐，妥善解決了國有職工的就業(yè)問題，生態(tài)環(huán)境明顯改善，生態(tài)經(jīng)濟社會效益顯著，取得了資源增長、林農(nóng)增收、民生改善、社會穩(wěn)定的良好效果。

表1 麗江市天保工程森林管護統(tǒng)計一覽表（單位：萬畝）

2.工程成效顯著，實現(xiàn)了經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益同步發(fā)展

我市實施天保工程以來，全面停止了天然林的商品性采伐，對全市森林資源實施了有效管護，使森林資源得到有效保護。全市生態(tài)環(huán)境明顯改善，取得了巨大的生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益，有效地保障了全市經(jīng)濟社會的健康持續(xù)發(fā)展。

2.1有效保護了森林資源，加快了森林植被恢復的步伐，生態(tài)環(huán)境改善，生態(tài)效益顯著

一是林業(yè)用地面積從工程實施前的2249.6萬畝,增加到2020年的2531萬畝,增加281.4萬畝，增加率為12.51%；森林面積從1997年的1243萬畝，增加到2020年的2225萬畝，增加982萬畝，增加率為79.0%；森林覆蓋率從40.3%增加到72.14%，增長了31.84個百分點；活立木蓄積量從10440萬立方米增加到12559萬立方米，凈增2119萬立方米，年均增長96萬m3。增長率為20.3%，年均增長率為0.92%；實現(xiàn)了森林面積和森林蓄積雙增長。林分結(jié)構(gòu)改善、林分質(zhì)量提高、生物多樣性逐步優(yōu)化，林地郁閉度提高，林相逐步良好。二是森林涵養(yǎng)水源，保持水土等生態(tài)功能增強，全市自然災害、水土流失顯著減少。三是生物多樣性保護取得新成果。高原湖泊瀘沽湖實施天保工程后森林資源得到有效保護，森林覆蓋率提高，景區(qū)水土流失得到有效遏制，水體水質(zhì)更加優(yōu)良，瀘沽湖水質(zhì)保持一類，湖水透明度從1998年的11米增加到2017年的12.1米，這樣高的透明度省內(nèi)僅有，全國罕見。候鳥從1997年的1萬多只增加到2020年的3萬多只；拉市海濕地保護區(qū)的鳥類由1997年的57個種類2.5萬多只增加到94個種類12萬多只，增長3.8倍；滇金絲猴的數(shù)量由1997年的160多只增加到2020年的350多只。工程實施至今，麗江的山更青、水更綠、天更藍。四是山體滑坡、泥石流等自然災害頻發(fā)的趨勢得到有效遏制，有效保障了全市經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

2.2大力促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟效益顯著

麗江市通過天然林資源保護工程的實施，林地、有林地面積、蓄積量、森林質(zhì)量、森林覆蓋率逐年增加，森林資源自然資本逐年增值。

首先，根據(jù)生態(tài)效益量化按森林生態(tài)替代值估算，通過實施天然林資源保護工程，其每年生態(tài)效益替代值增加達97411.6萬元。其次，在天保工程實施期間，全市森林蓄積量增加了2119萬m3，按500元/m3計，其森林的儲備價值達1059500萬元。由此可見：全市在天保工程實施20年來，實現(xiàn)了森林資源自然資本的增值。

2.3有效提高了林區(qū)人民的生態(tài)保護意識，林區(qū)社會穩(wěn)定，社會效益顯著

一是通過廣泛宣傳天然林保護工程相關政策，林區(qū)群眾生態(tài)保護意識明顯加強，毀林開荒亂砍濫伐等破壞森林資源的案件明顯減少。廣大林農(nóng)從過去單純依靠木材采伐轉(zhuǎn)向發(fā)展特色經(jīng)濟林、林下資源開發(fā)等，促進了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是森工企業(yè)從工程實施前的“兩?！敝薪饷摮鰜?，從砍樹人變成了植樹人、護林人，實現(xiàn)了從以木材生產(chǎn)為主到以生態(tài)建設為主的歷史性轉(zhuǎn)變，森工企業(yè)職工依靠天保工程經(jīng)費補助，能按時發(fā)放工資，社會保障體系健全。三是通過工程實施促進了人與自然和諧發(fā)展，森林資源恢復發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，促進了林區(qū)社會的和諧穩(wěn)定。

3.森林管護存在的困難和問題

3.1實施天保工程的國有森工企業(yè)多、職工人數(shù)多、國有林面積少，且分布與森林管護經(jīng)費分配不均衡，造成森工企業(yè)職工待遇低。

麗江是全省的重點林區(qū)，也是金沙江流域的重要區(qū)域。由于歷史的原因，天保工程實施后，原省級管理的5戶重點森工企業(yè)，實行屬地管理移交所在縣管理，森工企業(yè)經(jīng)改革重組后，仍有11戶森工企業(yè)實施天保工程，至今仍有國有在職職工1524人，是全省森工企業(yè)最多、人員最多的市。2015年以來，國家逐年按國有林面積提高了管護經(jīng)費標準，增加的經(jīng)費按“四到縣”計算分配到縣,省級未進行統(tǒng)籌。永勝、華坪、寧蒗三縣的森工企業(yè)由于國有林面積少、森工企業(yè)多、人員多等特定的歷史原因，管護經(jīng)費增加少，職工人數(shù)多待遇較差，形成了一個特殊的問題。加上地方財政困難，工程實施以來無力投入相應資金，森工企業(yè)的運轉(zhuǎn)和職工的工資，完全依賴國家天保工程經(jīng)費，如何管好林、養(yǎng)好人、保穩(wěn)定是工程實施面臨的最大難題。就麗江市天然林保護工程的森林管護工作實際開展情況來說，長期以來都面臨著資金不足的問題，影響了管護工作的有效開展。導致森林管護人員實際工資與福利待遇較低。正是受到資金短缺的影響，導致森林管護工作質(zhì)量無法得到積極有效提高。

3.2森林管護難度大，管護力度難以達到要求

麗江市森林管護面積較大且林地分散，人為活動頻繁，管護難度較大。由于管護收入低，當?shù)厍鄩涯瓴辉府斪o林員，多數(shù)為50歲以上的中老年人。隨著地方發(fā)展林產(chǎn)業(yè)，扶持林區(qū)百姓脫貧致富，大力推廣種植芒果、核桃、花椒等經(jīng)濟林木，老百姓得到了實惠，林農(nóng)侵占國有林及天然林林地現(xiàn)象時有發(fā)生，致使天然林保護工作的開展與周邊林農(nóng)產(chǎn)生矛盾，林政管理難度增加，管護力度難以達到要求。

3.3農(nóng)村生活用能與森林管護矛盾突出

在天保工程實施過程中，山區(qū)能源替代問題仍然沒有得到很好地解決。在管護林區(qū)周邊由于受基礎設施、生產(chǎn)設備落后等制約，山區(qū)用煤成本較高，大部分農(nóng)戶都難以承受其價格，薪材消耗破壞了森林資源，造成了森林管護與生活用能的沖突。

3.4森工企業(yè) 職工年齡結(jié)構(gòu)老化，仍然是社會的弱勢困難群體，信訪維穩(wěn)問題日趨突出

天保工程實施前，森工企業(yè)處于資源危機、經(jīng)濟危困、企業(yè)停產(chǎn)、職工放假的狀況，職工待遇低，思想不穩(wěn)定，成為社會的困難群體。工程實施20年，職工轉(zhuǎn)崗從事森林管護和公益林項目建設等工作，國家足額核定了社會保險，能按月領取工資，在一定時期起到了穩(wěn)定人心的作用。但隨著國家機關、事業(yè)單位工資上調(diào)和社會物價上漲，職工收入差距越拉越大，與同樣從事森林資源保護的基層林業(yè)事業(yè)單位相比，同工不同酬的現(xiàn)象十分突出，大部分國有職工生活極為困難，仍然是社會的弱勢困難群體。由于職工待遇長期處于低收入、低增長，大部分職工正處于扶老攜幼、子女教育、購房等家庭經(jīng)濟負擔最重的階段，職工生活極為困難，要求增加工資、提高待遇的愿望非常強烈，信訪上訪情況不斷增多，維穩(wěn)問題日趨突出。

3.5基礎配套設施不完善，建設滯后

基礎配套設施不完善，建設滯后，影響麗江市林業(yè)的健康、快速發(fā)展。一方面是由于地理位置所決定的，在全市的大部分偏遠林區(qū)，經(jīng)濟欠發(fā)達。另外一方面，是由于歷史的原因，使林區(qū)的基礎設施建設沒有納入到政府的項目建設計劃中，也沒有納入到新農(nóng)村建設的規(guī)劃當中。

全市的基層林場、管護站（卡）點多面廣，且大多房屋是20世紀六七十年代和2000年實施一期天保工程時修建，因缺乏必要的維修資金，各站點的房屋、道路、用電線路等基礎設施嚴重老化破舊，林區(qū)職工基本生存條件差，林區(qū)交通、通訊、用電、用水困難，生活工作條件滯后，特別到了雨季，林區(qū)安全隱患十分突出?；A設施設備落后，通訊設施覆蓋面不完全，巡山護林主要依靠“兩只眼”“兩條腿”；科技手段極其落后，缺少森林管護、森林防火、有害生物防治方面的現(xiàn)代化設施及裝備；辦公車輛老化，超長期服役，安全系數(shù)極低，維修使用成本高，無法適應現(xiàn)代化森林管護和監(jiān)測工作的需要，基礎設施建設滯后。

3.6項目實施后對效益的監(jiān)測力度不夠，數(shù)據(jù)檔案不夠完善

雖然在20多年天保工程實施過程中，各項政策得到充分落實，任務也完成得較好，但是對完成后的效益監(jiān)測不到位，各項效益監(jiān)測的體系不完善，數(shù)據(jù)無法實時反映，數(shù)據(jù)檔案不完善，造成部分成效測算困難。

4.提升森林管護的對策建議

當前，我國天然林保護進入全面保護的新時代，“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心?！短烊涣直Ｗo修復制度方案》提出了“堅持生態(tài)為民，保障民生。積極推進國有林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，保障護林員待遇，保障林權(quán)權(quán)利人和經(jīng)營主體的合法權(quán)益，確保廣大林區(qū)職工和林農(nóng)與全國人民同步進入全面小康社會?！备魃て髽I(yè)過去為國家經(jīng)濟建設作出了重大貢獻，現(xiàn)在又為國家生態(tài)建設付出犧牲，切實關注國有林業(yè)企業(yè)，從政策和資金上對森工企業(yè)進行傾斜、幫扶，解決好企業(yè)及職工的生產(chǎn)、生活等問題，才能實現(xiàn)職工同步進入全面小康，才能充分發(fā)揮企業(yè)職工的積極性和創(chuàng)造性，從而推進生態(tài)文明建設更上新臺階。

4.1增加天然林保護森林管護工作經(jīng)費投入

為了解決森林管理和保護資金不足的問題，有關部門應考慮森林經(jīng)營保護資金的實際需求，調(diào)整相關政策，加大資金投入，為森林管理和保護提供充足的資金。建議增加天保工程國有林管護經(jīng)費，從現(xiàn)在的每畝10元增加到20元，同時考慮到麗江市國有林少而森工企業(yè)個數(shù)多職工多的實際，對增加的國有林管護經(jīng)費進行省級統(tǒng)籌，按森工企業(yè)在職職工核定國有林管護經(jīng)費。同時，適當在對天然林管護難度較大的區(qū)域建議政府部門在政策上給予傾斜，適當增加管護經(jīng)費補助，充分調(diào)動管護人員的管護積極性、主動性，增強天然林資源的管護力度。在管護資金的來源上，應遵循多渠道籌集的原則，國家投入十分必要。還可以從森林產(chǎn)出收入中撥出一定的資金，用于維持日常管理和保護費用。此外，還可以向社會各大企業(yè)進行資金籌集，并對投資企業(yè)給予相應的優(yōu)惠政策，確保天然林工程森林保護工作的順利進行。

4.2加強對天然林的宣傳力度和管護力度

在天然林的管護方面林草部門應充分發(fā)揮主動性，通過各種媒介廣泛深入宣傳天然林保護修復的意義、目標、內(nèi)容和措施，通過電視、廣播、微信、抖音、橫幅張貼或印刷廣告標語、散發(fā)傳單以及走訪農(nóng)戶等多種宣傳手段，不斷向公眾宣傳森林管護工作的必要性，大力宣傳選擇節(jié)能環(huán)保新型燃料使用的便利性，盡可能減少木材的使用，增強社會居民森林管護意識，增強其社會責任感，提高人們的森林保護意識。充分調(diào)動管護人員的管護積極性、主動性，完善森林保護工作的合同和工作記錄，有效提高合同制定的公平、公正、合理性，保證工作記錄的準確性和完整性，組織管護人員參加技能考核，定期加強檢查，不斷提高自身素質(zhì)，加強對巡山記錄、管護人員、合同是否規(guī)范的監(jiān)督檢查，不定期抽查巡山記錄，監(jiān)督管護人員的工作，制定綜合評分標準，有效實施森林管護工作開展的獎懲措施，增強天然林資源的管護力度。

4.3注重扶持替代產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)村能源建設

天保工程實施期間，盡管已經(jīng)開始大力地發(fā)展相關的非木質(zhì)替代產(chǎn)業(yè)，但由于本地區(qū)具體情況的差異，徹底地實現(xiàn)林區(qū)由木質(zhì)產(chǎn)業(yè)到其替代產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變，還需要繼續(xù)作為天保工程的政策目標和任務。建議根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，因地制宜，積極發(fā)展林下種植業(yè)、藥材業(yè)、森林旅游業(yè)等項目。另外，全市林區(qū)經(jīng)濟較落后，當?shù)睾芏噢r(nóng)戶的生活能源還主要依靠大山，愛林護林的積極性還不高，生態(tài)意識較薄弱，薪材消耗還是當?shù)氐闹饕钅茉础ａ槍@一現(xiàn)實，應加快農(nóng)村生活能源建設投資力度，對適宜建沼氣池或水電站的鄉(xiāng)村，加大投資力度，實現(xiàn)以煤、以電、以沼氣代替柴。從根本上解決當?shù)厝罕姷纳顔栴}，促使森林管護和生活能源的矛盾盡快解決。

4.4管護經(jīng)費實行全省統(tǒng)籌平衡，提高森林管護和公益林管護補助標準，同時對集體商品林給予森林管護經(jīng)費補助，提高森工企業(yè)職工待遇

麗江地處金沙江流域重要生態(tài)屏障區(qū)，林農(nóng)目前雖然都已經(jīng)脫貧，但全市森工企業(yè)的運轉(zhuǎn)和職工的工資，完全依賴國家安排的森林管護經(jīng)費，地方財政困難投入乏力。麗江是全省森工企業(yè)最多、人員最多的州市，管護的國有林面積相對較少，而國家按國有林面積安排經(jīng)費，造成麗江森工企業(yè)多、人員多、經(jīng)費少，形成了一個特殊的個性問題，使部分森工企業(yè)職工待遇過低。各個縣的國有林面積、森工企業(yè)個數(shù)、在職職工人數(shù)分布不均勻，導致同市、同縣的森工企業(yè)職工同工不同酬，工資待遇差距較大。

建議國家林草局、省林草局在不斷增加管護經(jīng)費的同時，出臺森林管護經(jīng)費平衡的相關方案政策，適當提高國有林和公益林管護補助標準，同時對集體商品林的管護補助經(jīng)費給予補助，也考慮森工企業(yè)在職職工人數(shù)，由省、市、縣都對國有林管護費進行統(tǒng)籌平衡，使全省森工職工待遇基本接近，以穩(wěn)定職工隊伍。

4.5加大基礎設施投入，提升高科技監(jiān)測水平

鑒于麗江林區(qū)基礎設施落后管護經(jīng)費不足的實際，建議國家和省在天然林資源保護工程中單列基礎設施建設投資項目，逐年給予解決管護站點、林區(qū)公路的建設經(jīng)費，改善林區(qū)職工工作生活條件。森林防火也是保護生態(tài)資源的一個重要內(nèi)容，所以也要相應地定期將防火工具檢查更新，使消防工具更具現(xiàn)代化，建立火險測報、阻隔防護、防火辦公自動化的信息網(wǎng)絡，配備專業(yè)的防火隊伍，加大森林防火通道、消防等基礎設施。同時，在主要入山路口、重點林區(qū)、珍稀瀕危動植物區(qū)、自然保護區(qū)、重要濕地等地安裝攝像頭，適當配備無人機、數(shù)字采集儀等先進設備，利用高科技手段適時監(jiān)測森林草原資源，提高及時發(fā)現(xiàn)及時處置能力，威懾并有效打擊破壞森林草原資源的違法犯罪分子，確保森林草原資源更加安全，促進天保工程政策的良好運行。

4.6創(chuàng)建天保測評機制與完善數(shù)據(jù)檔案建立

天保工程各項政策目標的實現(xiàn)程度，以及相關管理人員在工程實施過程中的執(zhí)行效率，都必須通過科學的測評體系來確保工程的順利實施。但由于天保工程在每個新的實施階段都只是制定了實施方案，而并沒有將測評的內(nèi)容考慮在內(nèi)，所以大部分情況下只能給出更為定性的評估，從而缺乏科學的理論和數(shù)據(jù)作支撐。建議創(chuàng)建天保工程測評機制，對天保工程實施前、實施過程中、實施后分階段、分目標地進行監(jiān)測和相應的評估。根據(jù)各個地區(qū)自然狀況和森林資源的不同，采用長期監(jiān)測與短期監(jiān)測相結(jié)合的辦法，具體分析森林的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，以及動態(tài)恢復過程，從而提供有效的解決方案和建議，并根據(jù)監(jiān)測的數(shù)據(jù)進行相應的評估，從而完善天保工程測評機制和數(shù)據(jù)檔案的管理，使我市的天然林資源保護工程能夠更加高效順利地開展，實現(xiàn)其“天保”目標。

5.結(jié)語

總而言之，天然林保護工程實施20多年來，森林資源保護不斷加強，森林植被得到較快恢復，森林面積、森林蓄積得到雙增長，森林資源從工程實施前的過度消耗轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的恢復性增長，質(zhì)量得到較大的提升。天保工程建設“資源增長、質(zhì)量提升、生態(tài)良好、民生改善、林區(qū)和諧”的目標正在實現(xiàn)。在天然林資源保護工作中，需要不斷地發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，以保證天然林保護修復工作開展的有效性，筑牢生態(tài)安全屏障，守護好綠水青山。