淺談高速公路土地征用拆遷補償費用測算

【摘 要】為了合理確定高速公路土地征用及拆遷補償費，順利推進項目，文章結合現行的法律法規(guī)相關文件和工程實施經驗，梳理出四川高速公路土地使用及拆遷補償費測算相關要素及測算注意事項，總結出影響土地綜合單價的主要因素即：土地區(qū)片綜合價、土地類別、人均占有耕地面積、房屋拆遷面積和拆遷單價，為確定土地及拆遷補償費價格提供了技術支持。

【關鍵詞】高速公路; 非城市規(guī)劃區(qū); 土地使用及拆遷補償費測算

【中圖分類號】U412.1+4【文獻標示碼】A

近年來，土地征用與拆遷補償費用占公路項目投資比例逐年升高，引起了行業(yè)主管部門、投資商、地方政府的高度重視。土地征用與拆遷補償費是關系到民生的大事，征用成本太高導致項目內部收益率低、招商困難、項目難以推進。征拆費用計算不足容易影響社會穩(wěn)定，激化社會矛盾，背離了國家投資基礎設施建設、惠民利民初衷。土地費用測算是公路工程投資的重要部分，合理地測算土地費用是專業(yè)技術人員、行業(yè)主管部門、投資商共同關注的問題。本文重點介紹土地費用測算的基本概念、現行費用水平、存在問題及建議，不做具體計算依據的詳細解讀，旨在建立土地費用測算的總體概念，以便更好地把握項目，與項目業(yè)主、主管部門、地方政府進行溝通。由于城市規(guī)劃區(qū)的用地與項目所在地區(qū)的經濟發(fā)達程度直接相關，經濟屬性權重更大，本文論述的測算方法不適用于城市規(guī)劃區(qū)用地，因此本文僅討論四川地區(qū)高速公路非城市規(guī)劃區(qū)土地征用與拆遷補償費的測算。

1 土地費用測算的特點

1.1 土地征用與拆遷補償費政策多

土地費用測算涉及國家法律法規(guī)、部省級法律法規(guī)政策以及行業(yè)編制規(guī)定20余項。

1.2 政策靈活

除了國家法律法規(guī)、部省級法律法規(guī)政策以及行業(yè)編制規(guī)定外，地方的拆遷補償政策多樣，呈現一地一策的特點。

1.3 政策有時效性

土地費用的測算政策依據不是一成不變的，隨著經濟發(fā)展水平的提高，拆遷補償政策也實時更新，以匹配社會經濟發(fā)展水平，保證農民和被拆遷戶的長遠利益不受損失。

1.4 測算過程反復

土地費用的確定需要與地方政府多次溝通協(xié)商，最終才能達成一致意見。土地費用的確定一般要經歷如下過程：專業(yè)技術人員初算—地方政府提意見—雙方就技術層面展開討論—相關技術主管部門就技術分歧進行裁定并確定測算單價—投資方/行業(yè)主管部門與地方政府進行談判并簽訂意向性協(xié)議。整個確定過程如有新的測算依據，專業(yè)技術人員都要重新進行測算調整。

2 土地的分類

根據國家編制土地利用總體規(guī)劃，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。具體定義和常用類型見表1。

以上三種大類的土地征用費，農用地中的耕地最貴（耕地涉及到購買失地農民的社保問題），目前耕地大部分測算價格在20多萬元/畝，而建設用地和未利用地根據川府函〔2020〕185號文發(fā)布的區(qū)片綜合價在每畝幾萬元不等。

3 土地使用和拆遷補償費的組成

土地使用和拆遷補償費主要由臨時占地費、永久占地費、拆遷補償費、其他費用組成。

土地使用和拆遷補償費是占用土地本身的價值+地面以下+地面附著物+地面上空受到影響相關事物的拆遷補償費用。

3.1 臨時占地

臨時占地費用的計算川內根據川辦發(fā)法〔2010〕88號文計算。由于臨時占地單價低，在項目投資的權重不大，本文僅分享一組臨時占地單價數據（數據來源于現行公路項目臨時占地費用統(tǒng)計資料）見表2。

以上圖表中的數據提示前期設計人員，臨時占地數量表務必要區(qū)分土地類別，這樣才能準確測算臨時占地費用。

3.2 永久占地費的計算

從表3可以看出，耕地最貴，林地次之，其他類型土地最便宜，土地類別直接影響土地單價。耕地因需要解決失地農民社保的問題所以價格最高，目前一個失地農民的社保費用大約在17～20萬元，每畝土地需要養(yǎng)活的農民數量（人均占有耕地面積）會直接影響每畝耕地的征用價格。下面用一組數據來說明人均占（耕）地面積對耕地單價的影響（表4）。

從表4可以看出，在其他條件相同的情況下，隨著人均占（耕）地面積的減少，耕地征用單價隨之升高，而且增加幅度較明顯。

3.3 拆遷補償費

拆遷補償費是指被征用或占用土地地上、地下的房屋及附屬建筑物，公用設施、文物等的拆除、發(fā)掘及遷建補償費，拆遷管理費等。

拆遷補償費中權重最大的一項就是房屋賠償和重大拆遷補償。首先說房屋賠償，當項目路線穿越房屋密集的區(qū)域，拆遷的費用將大幅度增加。如果路線穿越了城市規(guī)劃區(qū)范圍，房屋安置補償費用比川府函〔2020〕217號文補償的房屋重置價格400～1 850元/m2高出幾倍的價格，將極大抬高項目拆遷成本。這就要求前期設計人員提房屋拆遷面積時要仔細核對數量，要與項目附近已實施項目施工圖拆遷量做比較分析，防止拆遷數量發(fā)生較大偏差，并且還應在工程數量表上明確規(guī)劃區(qū)用地面積和拆遷房屋面積，以便造價人員分類進行計算，避免引起后階段造價失控或者本階段投資估算太高的問題。城市規(guī)劃區(qū)和非城市規(guī)劃區(qū)的房屋拆遷價格差異通過一個示例加以說明，例如某縣城，房屋拆遷面積73 587 m2， 總用地面積2 124畝，若按照城市規(guī)劃區(qū)房屋拆遷價格為3 600 元/m2，若按照規(guī)劃區(qū)外房屋拆遷價格為950 元/m2，我們通過表格看一下規(guī)劃區(qū)和非規(guī)劃區(qū)房屋拆遷測算結果。

從表5可以看出，用城市規(guī)劃區(qū)房屋拆遷價格反算到每畝土地的綜合單價高于非城市規(guī)劃區(qū)計算價格9.18萬元/畝，總價差達1.95億元。

另外，拆遷補償費中的重大拆遷，一般包括110 kV及以上高壓線路、高壓鐵塔、國防光纜、壓覆礦、天然氣主管、廠房拆遷等，這些重大拆遷動輒幾千萬的費用，拆遷經調人員應引起足夠重視，特別是在項目前階段仔細調研，不漏計重大拆遷，以免后期投資控制失控。

3.4 其他費用

主要指國務院行政主管部門和省級人民政府規(guī)定的其他與征地拆遷相關的費用。

4 現行高速公路土地征用及拆遷費用的計費方式

4.1 方式一：綜合單價計價的形式

此種計價模式川內高速公路使用較多。

區(qū)域用地綜合單價=（區(qū)域所有類型土地征用總價+區(qū)域拆遷補償費總價）/區(qū)域所有類型用地數量（1）

4.2 方式二：分項計算的模式

此種模式小型項目使用更多。

本文主要討論方式一，土地綜合單價計費模式可以細分成綜合到地級市的綜合單價和綜合到區(qū)縣一級的綜合單價。例如：假設某項目跨越行政區(qū)域分別在樂山市、井研縣、威遠縣、資中縣，各區(qū)域占地數量和單價見表6。

從表6可以看出綜合到地級市的綜合單價樂山市為24.4萬元/畝，內江市為19萬元/畝。綜合到區(qū)縣一級的綜合單價樂山市中區(qū)為26萬元/畝，樂山井研縣為18萬元/畝，內江威遠縣為19萬元/畝，內江資中縣為19萬元/畝。

在用綜合到地級市的綜合單價和地方政府進行溝通時，24.4萬元/畝和19萬元/畝的結果難以消除內江市地方政府的心理落差，將引起各地方政府的比較心理。所以筆者建議在和地方政府進行談判的時候用綜合到區(qū)縣一級的綜合單價進行溝通，對于推進項目效果要好于前者。

4.3 兩種計費方式的優(yōu)缺點比較

綜合單價與分項計算計費方式比較見表7。

4.4 測算分歧點總結

依據計算式（1），再綜合前面討論的影響土地綜合單價的因素，可以得出影響區(qū)域用地綜合單價的主要因素有：土地類別、人均占（耕）地面積、房屋拆遷面積和地方政府房屋拆遷補償政策（即房屋拆遷單價）。

在與地方政府溝通土地綜合單價（即綜合單價計費模式）時，地方政府會提供他們的測算資料，造價人員需要對這份測算資料進行分析，找出地方與造價人員測算單價的差異。而引起雙方測算單價較大差異的主要原因，就是筆者前述分析的影響土地綜合單價的主要因素。

根據工程經驗，筆者總結了地方測算土地綜合單價存在的幾個共性問題。

4.4.1 不屬于本項目的土地類別

例如在計算綜合單價時沒有采用本項目的土地類別，而采用的是估計的土地類別，如果估計的土地類別耕地占比高無疑會提高土地的綜合單價。此條屬于影響土地綜合單價因素中土地類別對綜合單價的影響。

4.4.2 所有類型土地都算了失地農民社保

包括荒地、宅基地、林地都算計了失地農民社保，沒有計算依據。

4.4.3 拆遷房屋面積很大、拆遷單價按照城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)房屋拆遷價格計算

偏大的房屋面積和偏高的拆遷單價，是引起用地綜合單價高的主要原因。造價人員一定要認真核查對方測算資料數據來源和單價依據。此條屬于影響土地綜合單價因素中房屋拆遷面積和房屋拆遷單價對綜合單價的影響。

4.4.4 區(qū)片綜合單價（以前稱土地補償和安置補助費）未抵扣社保

土地區(qū)片綜合價格，首先是要用來抵扣社保個人應繳納部分，不足部分計入項目建設成本，如果對方測算過程未抵扣此費用，會造成耕地測算單價高出幾萬元/畝。這一點比較隱蔽，需造價人員仔細核查計算過程才能發(fā)現。

4.4.5 所有土地都計算了新增建設用地有償使用費

根據財綜〔2006〕48號文，明確了新增建設用地有償使用費的繳費主體是地方政府，并且嚴禁將此費用轉嫁給用地單價繳納，也就是新增建設用地有償使用費不屬于投資方承擔的成本，不能計入項目成本。

4.4.6 人均耕地面積偏小

上文已通過表格形式直觀的表達了人均耕地面積對用地綜合單價的影響。人均耕地面積越小，每畝土地需要購買社保的農民人數越多，耕地費用也就越貴，因此仔細地核查人均占用耕地的面積數據的準確性非常重要。此條屬于影響土地綜合單價因素中人均耕地面積對綜合單價的影響。

5 存在的問題與思考

筆者在工作中遇到過以下幾種情況都不同程度地導致了土地單價測算出現較大誤差的問題，具體情況如下。

5.1 人均耕地面積數據失真的問題

筆者在實際工作根據資料測算出甘孜州某縣人均占地面積僅0.3畝/人，測算出土地征用單價達68萬元/畝。而在甘孜州偏遠地區(qū)68萬元/畝的土地征用單價顯然是不合理的，通過同當地社保部門取得聯(lián)系后，筆者發(fā)現該地區(qū)的農業(yè)人口大多數是在從事畜牧業(yè)，我們在當地年鑒資料上提取到的農業(yè)人口數據應該扣減從事畜牧業(yè)的人口即當地實有耕地面積/實際農耕人口=實際人均占（耕）地面積。

5.2 前期房屋拆遷的數量不確定性的問題

上文講到房屋拆遷的數量對綜合地價的影響很大，這就要求我們的設計人員在前期把工作盡量做細，多搜集當地已實施項目的拆遷數據資料，對結果進行對比分析，這樣可以有效控制數量估計不足和估計過大的問題。設計人員有意識地搜集這些數據，建立數據庫，對土地費用測算的合理性，具有重要的指導意義。

5.3 用地數量估計不足的問題

通過對各項目不同設計階段之間的投資控制分析，可研階段臨時占地數量估計不足，改路改溝改渠用地、邊角用地、跨越用地（只補不征用地）遺漏是前期工作容易疏漏之處。

5.4 房屋拆遷補償人數和人均補償面積概念混淆的問題

筆者在工作中發(fā)現，許多造價人員用地方政府房屋拆遷補償政策測算補償人數時，時常與貨幣補償政策或者統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建補償政策中的人均補償面積概念混淆。例如某地房屋拆遷補償政策中明確，被拆遷房屋采用統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建補償，人均按照補償30 m2建房，按時搬遷住戶，每人獎勵10 000元。有的測算人員在計算按時搬遷獎勵金時，用房屋拆遷總面積/30 m2×10 000元得到提前搬遷獎勵總金額，這種做法混淆了概念。提前搬遷獎勵金額應等于房屋拆遷總面積/被拆遷房屋實有人均占有房屋面積×10 000元?，F階段農村宅基地實有人均占有面積少則50 m2，多則上百平米，特別在經濟發(fā)達地區(qū)，人均獎勵金額高，概念混淆抬高了綜合單價，增加了項目拆遷成本。

5.5 關于測算依據時效性問題

在實際工作中，存在某些項目估算編制與批復估算之間出臺了新的測算依據，起初測算依據失效的問題。為了避免這樣的問題發(fā)生，估算編制機構和批復機構需要共同努力，在報送可研報告和批復時都應關注土地計算相關依據是否已經更新。

5.6 土地協(xié)議綜合單價文件擬定的問題

筆者在實際工作中遇到過投資商與地方政府擬定的綜合單價協(xié)議中沒有明確是否包含相關的一些稅費（如耕地占用稅、水土保持補償費等），后階段地方政府要求投資商再增加相關一些稅費，導致投資超出預期的問題。對此，筆者建議在投資協(xié)議文件中明確土地綜合單價包含的內容，以免后期產生分歧導致投資失控。

6 現階段工程量提量精度的建議

通過對一些項目的征地拆遷數量表的整理，筆者梳理出了征地拆遷數量表提量的注意事項。

6.1 基本農田應單獨體現數量

根據四川省自然資源廳《關于繼續(xù)執(zhí)行鐵路和高速公路建設項目耕地開墾費繳納優(yōu)惠政策的請示》（川自然資〔2019〕81號）、四川省人民政府辦公廳辦文通知（WB〔2019〕1113-1號）規(guī)定，耕地開墾費中耕地按照1萬元/畝計價，永久基本農田按照2萬元/畝計價，設計文件應明確基本農田數量，避免計價不足。

6.2 規(guī)劃區(qū)用地應單獨體現數量

城市規(guī)劃區(qū)用地單價涉及因素多，不能簡單用前述方法測算定價，而項目是否都穿越城市規(guī)劃區(qū)，將直接影響項目土地測算綜合單價和成本，因此在設計文件中明確城市規(guī)劃區(qū)用地數量及房屋拆遷面積非常必要。

6.3 “其他”二字在征地拆遷數量表中不宜出現。

征地拆遷數量表中的 “其他”有時代表占用既有道路，有時代表改擴建項目的已建段占地，有時代表邊角用地，有時代表三改用地，而以上幾種用地測算標準不盡相同，有時差異還巨大。又如拆遷數量表中的“其他管網”，有時代表PVC水管，有時代表天然氣管，而二者之間拆遷補償單價同樣差異巨大，所以明確土地征用及拆遷數量表中的“其他”，對于準確測算征地拆遷相關費用，控制投資是很有必要的。

6.4 林地成片林木和零星林木計量問題

根據川府函〔2020〕217號文規(guī)定，成片林木（含果園）的補償費以“畝”為單位計價，零星林木以“株”為單位計價。當設計拆遷數量表中林木以“株”為單位的數量特別大的時候，造價人員應與設計人員核實數量是成片林木還是零星林，如果設計未加以區(qū)分導致數量巨大，造價人員應與設計人員溝通并區(qū)別單價計算。由于成片林木的數量在土地征用數量表中已體現，筆者建議拆遷數量表中林木數量僅提供零星林木的數量，以免造成造價人員重復計算費用。

7 結束語

土地費用的測算牽涉到民生問題，是項目推進過程中容易產生分歧的環(huán)節(jié)。造價人員加強專業(yè)知識的儲備和更新是正確進行土地費用測算的基礎，造價人員的責任心、耐心則是項目順利推進的橋梁。

參考文獻

[1]JTG3820-2018公路工程建設項目投資估算編制辦法[S].

[2]JTG3830-2018公路工程建設項目投資估算編制辦法[S].

[定稿日期]2021-06-22

[作者簡介]羅媛元（1984～），女，本科，高級工程師，主要從事公路工程造價工作。