我國住房租賃法治建設(shè)的現(xiàn)狀、 問題及完善

羅憶寧 殷昊

2020年12月，習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上指出：“規(guī)范發(fā)展長租房市場。”住房租賃是新市民解決住房問題的主要甚至唯一渠道;是我國“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的重要支撐，能夠有效釋放家庭消費(fèi)潛能;是提高城市運(yùn)行效率的重大舉措，有助于解決職住平衡問題;有助于抵御房地產(chǎn)市場金融風(fēng)險(xiǎn)，抑制家庭杠桿率進(jìn)一步提高。而法治是市場秩序公平有序的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，推動(dòng)住房租賃法治建設(shè)，是促進(jìn)我國住房租賃市場長足發(fā)展的關(guān)鍵舉措。

一、我國住房租賃法治建設(shè)的現(xiàn)狀

當(dāng)前住房租賃領(lǐng)域具有效力的法律法規(guī)主要是《商品房屋租賃管理辦法》。同時(shí)，《民法典》對(duì)于住房租賃合同的成立和生效作了一般規(guī)定，《城市房地產(chǎn)管理法》等也對(duì)住房租賃市場發(fā)展作了原則性規(guī)定。

《商品房屋租賃管理辦法》作為住房租賃領(lǐng)域的專門立法，確定了住房租賃市場的基礎(chǔ)制度：一是加強(qiáng)商品房屋租賃管理，進(jìn)一步細(xì)化了房屋租賃登記備案制度。二是規(guī)范商品房屋租賃行為。規(guī)定出租住房的最小出租單位和人均租住建筑面積。明確房屋租賃合同期內(nèi)，出租人不得單方隨意提高租金。三是維護(hù)商品房屋租賃雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。明確了出租人的房屋維修及確保房屋安全、承租人合理使用房屋等義務(wù)，對(duì)承租人優(yōu)先購買權(quán)、買賣不破租賃等法律原則也作了規(guī)定。

2020年9月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將《住房租賃條例》（征求意見稿）向社會(huì)公開征求意見，從推動(dòng)形成穩(wěn)定的租賃關(guān)系、明確租賃雙方權(quán)利義務(wù)、加強(qiáng)住房租賃服務(wù)與監(jiān)督、規(guī)范住房租賃經(jīng)紀(jì)活動(dòng)、促進(jìn)發(fā)展住房租賃市場等方面推動(dòng)住房租賃市場法治化進(jìn)程。進(jìn)一步明確了出租人和承租人的權(quán)益與義務(wù)，確定了出租住房基本的安全標(biāo)準(zhǔn)和出租條件，加強(qiáng)住房租賃企業(yè)和房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)經(jīng)營活動(dòng)監(jiān)管，對(duì)于解決虛假房源、違約漲租、企業(yè)“暴雷”等問題具有重要意義，是我國住房租賃市場劃時(shí)代的歷史性事件。

二、我國住房租賃法治建設(shè)存在的問題

《商品房屋租賃管理辦法》在加強(qiáng)商品房屋租賃管理，規(guī)范商品房屋租賃行為，維護(hù)商品房屋租賃雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益等方面具有重要的意義。但隨著近年來住房租賃市場的迅速發(fā)展，尤其是住房租賃機(jī)構(gòu)在市場中發(fā)揮著越來越重的作用，也出現(xiàn)了部分機(jī)構(gòu)采取“高進(jìn)低出”“長收短付”等方式，資金鏈斷裂“暴雷”，嚴(yán)重?fù)p害承租人權(quán)益等新問題，同時(shí)出租人隨意上漲租金、解除租賃合同、暴力驅(qū)逐租客等老問題依然存在?！渡唐贩课葑赓U管理辦法》作為部門規(guī)章，法律效力相對(duì)較低，調(diào)整范圍較為狹窄，管理手段相對(duì)有限，已經(jīng)難以適應(yīng)住房租賃市場發(fā)展的需要，存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）承租人權(quán)益保護(hù)不充分

1.在租賃合同關(guān)系中，承租人處于天然的弱勢地位。實(shí)踐中，出租人憑借優(yōu)勢地位，通過“霸王條款”削弱承租人權(quán)利、減少出租人義務(wù)的現(xiàn)象屢見不鮮。例如，出租人通過增加不利于承租人的合同條款、續(xù)約時(shí)大幅提高租金等常規(guī)手段攫取超額收益，或者采用注銷水表電表燃?xì)獗?、恐嚇威脅、扣留押金等灰色手段隨意漲價(jià)、違約收費(fèi)、驅(qū)逐承租人。

2.租賃關(guān)系不穩(wěn)定，難以滿足承租人長期租賃的需要。未來，住房租賃將成為更多人解決長期住房問題的渠道。目前，租賃合同期限以1年為主，對(duì)于租賃雙方，尤其是出租人的約束力較弱。且在租賃合同期間，出租人損害承租人的行為時(shí)有發(fā)生。例如，出租人在租賃合同存續(xù)期間出售房屋，頻繁看房干擾承租人的正常居住;未經(jīng)承租人同意，擅自進(jìn)入租賃房屋，嚴(yán)重?cái)_亂承租人生活，甚至引發(fā)一些惡性刑事案件。

3.轉(zhuǎn)租的法律地位不明確，次承租人的權(quán)益難以保障。轉(zhuǎn)租已成為了住房租賃中常見的業(yè)態(tài)，但是相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定并不健全。目前，《民法典》第716、717、718、719條規(guī)定了轉(zhuǎn)租關(guān)系成立的條件、轉(zhuǎn)租期間、轉(zhuǎn)租期間的租金和違約金等問題，對(duì)于出租人、承租人、轉(zhuǎn)租人的權(quán)利義務(wù)作出了基本規(guī)定，但是權(quán)利義務(wù)關(guān)系尚不明晰。例如，受疫情影響，2020年部分長租公寓“暴雷”，出現(xiàn)大量房東以轉(zhuǎn)租方（承租人）違約為由，驅(qū)逐租客（次承租人）的現(xiàn)象。租客（次承租人）提前預(yù)付了租金，但因?yàn)殚L租公寓（承租人）違約，不得不搬離住所，錢房兩空。依據(jù)《民法典》第719條，次承租人可代承租人支付其欠付的租金和違約金。實(shí)踐中，當(dāng)承租人無力償還時(shí)，次承租人的權(quán)利難以得到有效保護(hù)。

4.優(yōu)先購買權(quán)形同虛設(shè)。《民法典》第726條規(guī)定了承租人的優(yōu)先購買權(quán)，但在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)。在二手房買賣交易中存在議價(jià)環(huán)節(jié)，二手房的最終成交價(jià)往往低于掛牌價(jià)的5%～10%。而承租人的優(yōu)先購買權(quán)發(fā)生在掛牌階段，如承租人拒絕要約，就需要簽署《承租人放棄優(yōu)先購買權(quán)聲明》，此后房源才能掛牌上架，在現(xiàn)實(shí)中承租人難以通過合理的市場價(jià)行使優(yōu)先購買權(quán)。

（二）租賃企業(yè)概念界定不明確

近年來，住房租賃機(jī)構(gòu)快速發(fā)展。據(jù)估計(jì)，全國實(shí)際開展經(jīng)營的規(guī)模化企業(yè)約有2000家，提供約300萬套（700萬間）租賃住房，約占租賃住房總量的5%。但是，當(dāng)前住房租賃市場管理基礎(chǔ)仍建立在個(gè)人房東出租的基礎(chǔ)上。相比較個(gè)人房東而言，住房租賃企業(yè)不僅是從業(yè)務(wù)規(guī)模上，還是業(yè)務(wù)范圍都具有特殊性，需要在立法中予以明確。

1.住房租賃行業(yè)的界限相對(duì)模糊。開發(fā)企業(yè)、經(jīng)紀(jì)企業(yè)、物業(yè)企業(yè)普遍參與住房租賃經(jīng)營業(yè)務(wù)，混業(yè)經(jīng)營非常普遍，租賃服務(wù)有時(shí)也與經(jīng)紀(jì)服務(wù)、物業(yè)服務(wù)等簽訂在同一合同內(nèi)，造成租賃業(yè)務(wù)與其他服務(wù)邊界模糊。

2.住房租賃企業(yè)的法律概念較為狹窄?！蹲》孔赓U條例》（征求意見稿）中規(guī)定：“住房租賃企業(yè)是指開展住房租賃經(jīng)營業(yè)務(wù)，將自有房屋或者以合法方式取得的他人房屋提供給承租人居住，向承租人收取租金的企業(yè)?！痹趯?shí)踐中，與美日等發(fā)達(dá)國家一樣，我國已經(jīng)出現(xiàn)了不取得房屋所有權(quán)或使用權(quán)、專門從事租賃運(yùn)營、僅向出租人收取管理費(fèi)的租賃代管機(jī)構(gòu)，但此類機(jī)構(gòu)尚未能得到法律承認(rèn)，未被納入租賃行業(yè)管理體系。

3.個(gè)人二房東游離在監(jiān)管之外。除了專業(yè)的租賃機(jī)構(gòu)，市場中還大量存在專門從事租賃經(jīng)營行為的個(gè)人二房東、個(gè)人房屋管家，掌握房源數(shù)量往往在數(shù)十套（間），專門從事租賃經(jīng)營，又以個(gè)人身份活動(dòng)，不注冊(cè)、不備案、不納稅，是市場監(jiān)管的盲區(qū)。

4.全渠道監(jiān)管力度不足。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，房源信息流通渠道不再局限于經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)，市場既存在為出租人提供發(fā)布房源信息功能的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，也出現(xiàn)了為住房租賃機(jī)構(gòu)提供后臺(tái)軟件、數(shù)據(jù)管理、資金收付功能的綜合管理平臺(tái)（SaaS平臺(tái)）。實(shí)踐中，因缺乏相應(yīng)的管理規(guī)制，對(duì)信息平臺(tái)虛假房源的處罰力度較小，SaaS平臺(tái)則出現(xiàn)過挪用資金等事件。

（三）租賃合同文本使用不規(guī)范

1.租賃合同示范文本應(yīng)用不多。據(jù)貝殼研究院針對(duì)某一線城市的抽樣調(diào)查，33%的租賃合同采用口頭協(xié)議，34%采用房東自擬合同，僅有32%采用了政府部門的政府租賃合同示范文本。這些非正規(guī)合同隨意性較大，難以保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益。

2.部分企業(yè)濫用混用委托代理合同。由于房屋出租合同需要繳納房產(chǎn)稅、增值稅，而房屋委托管理合同僅需繳納增值稅，因此部分從事轉(zhuǎn)租經(jīng)營的企業(yè)用委托代理合同以取代租賃合同，出現(xiàn)“真包租、假代管”的合同現(xiàn)象。更有甚者，將經(jīng)紀(jì)合同與委托代理合同混用混簽，收取額外費(fèi)用，逃脫企業(yè)責(zé)任。濫用委托代理合同的潛在隱患很大，一是出現(xiàn)租賃糾紛時(shí)，與事實(shí)不符的合同關(guān)系就會(huì)成為維權(quán)障礙;另一方面，合同模糊了轉(zhuǎn)租業(yè)務(wù)和代管業(yè)務(wù)，主管部門無法有效區(qū)分轉(zhuǎn)租和代理這兩種作業(yè)模式不同、風(fēng)險(xiǎn)不同的租賃業(yè)務(wù)，只能統(tǒng)一歸為輕資產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行管理。

3.住房租賃合同備案率低。按照當(dāng)前住房租賃法律體系的設(shè)計(jì)，市場監(jiān)管的重要抓手是住房租賃合同備案制度，但因備案后需繳稅、不備案不影響合同效力、備案流程不夠便捷等原因，許多城市的私人出租房屋登記備案率不足20%，主管部門很難掌握真實(shí)市場情況。

（四）租賃糾紛解決機(jī)制不暢通

1.司法訴訟時(shí)間長、流程復(fù)雜，難以滿足當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)的即時(shí)性。租賃合同糾紛一般標(biāo)的額較小，根據(jù)《民事訴訟法》有關(guān)規(guī)定，適用于小額訴訟。但當(dāng)事人通過訴訟解決糾紛，往往需要直接占用工作日的“三個(gè)半天”，第一個(gè)半天是用于遞交立案材料，第二個(gè)半天是調(diào)解，如調(diào)解不成，則需第三個(gè)半天用于出庭。由于司法資源的有限性，案件的審理需要一定的時(shí)間，整個(gè)訴訟過程則需要數(shù)月。司法程序的嚴(yán)謹(jǐn)性和復(fù)雜性，難以滿足租賃當(dāng)事人即時(shí)解決糾紛的需求。

2.多元化糾紛解決機(jī)制缺少配套制度。從現(xiàn)有的民事合同糾紛處理機(jī)制來看，維權(quán)時(shí)間成本較高，糾紛解決流程復(fù)雜，難以滿足承租人快速維權(quán)的需要。對(duì)此，《六部門關(guān)于整頓規(guī)范住房租賃市場秩序的意見》（建房規(guī)〔2019〕10號(hào)）提出了多元化糾紛解決機(jī)制的思路。但大部分地區(qū)尚未建立租賃糾紛多元解決的配套制度，難以形成系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)，對(duì)租賃當(dāng)事人行為產(chǎn)生約束力。

三、完善我國住房租賃法治建設(shè)的建議

法治建設(shè)是國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。目前，住房租賃市場發(fā)展也進(jìn)入了規(guī)范發(fā)展階段，住房租賃法治建設(shè)正當(dāng)其時(shí)。結(jié)合目前我國住房租賃市場發(fā)展的現(xiàn)狀，以及住房租賃法治建設(shè)的基本情況，筆者提出了完善住房租賃立法的幾點(diǎn)建議。

（一）加強(qiáng)對(duì)承租人的權(quán)益保護(hù)

1.規(guī)范出租人的合同解除權(quán)。住房租賃關(guān)系基于住房租賃合同，保持住房租賃合同長期性，可以達(dá)到實(shí)現(xiàn)住房租賃關(guān)系穩(wěn)定的目的。在租賃合同關(guān)系中，出租人隨意解除合同的問題比較突出，規(guī)范出租人的合同解除權(quán)是構(gòu)建穩(wěn)定的住房租賃關(guān)系的關(guān)鍵。目前《民法典》第711條、716條、722條規(guī)定了出租人解除合同的情形，但是對(duì)于合同解除的程序沒有作出限制。建議可以參考《德國民法典》的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化出租人合同解除權(quán)?！兜聡穹ǖ洹返?68條規(guī)定，出租人必須采取書面通知的形式告知承租人終止租賃，并應(yīng)及時(shí)提請(qǐng)承租人可依據(jù)第574至574b條規(guī)定提出異議的形式和期限。第573條規(guī)定，出租人需在終止通知中說明其正當(dāng)權(quán)益理由。第573c條和第573d條規(guī)定，終止租賃通知法定期間一般為3個(gè)月，但如果承租人承租住房超過5年和8年的，終止期間分別延長3個(gè)月。建議在立法中規(guī)定：“出租人提前解除合同，應(yīng)對(duì)提前30天以上通知承租人。除不可抗力外，對(duì)于出租人提前解除合同造成的損失，承租人可向出租人主張合理的賠償?！?/p>

2.加強(qiáng)租賃住房安全管理。住房租賃活動(dòng)涉及消防、衛(wèi)生、安全等多個(gè)領(lǐng)域，直接影響著承租人的人身財(cái)產(chǎn)安全。并且，近年來隨著租賃市場的發(fā)展，非居住房屋改建租賃住房日益增加，產(chǎn)生了較多的安全問題。建議在立法中予以明確：一是嚴(yán)格規(guī)定用于出租的住房應(yīng)當(dāng)符合建筑、消防、衛(wèi)生、燃?xì)獾确矫娴姆煞ㄒ?guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)。二是對(duì)租賃住房改建活動(dòng)作出限制。出租人改造房屋用于經(jīng)營性租賃的，需要滿足小區(qū)內(nèi)三分之二以上業(yè)主同意，不得破壞房屋的主體結(jié)構(gòu)和承重結(jié)構(gòu)。

（二）健全住房租賃行業(yè)監(jiān)管體系

1.明確住房租賃行業(yè)準(zhǔn)入門檻。住房租賃行業(yè)與人民群眾的基本居住權(quán)益息息相關(guān)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)的準(zhǔn)入監(jiān)管。可以參考對(duì)金融行業(yè)，從資本準(zhǔn)入監(jiān)管和資產(chǎn)持續(xù)監(jiān)管兩個(gè)方面設(shè)置住房租賃機(jī)構(gòu)門檻。一是設(shè)置租賃機(jī)構(gòu)資本準(zhǔn)入門檻，建議規(guī)定：在市域范圍經(jīng)營、跨市經(jīng)營、跨省經(jīng)營的住房租賃企業(yè)實(shí)繳資本金不得少于10萬元、100萬元和1000萬元;二是在資產(chǎn)持續(xù)經(jīng)營方面，細(xì)化住房租賃企業(yè)資金監(jiān)管的相關(guān)要求，可在立法中規(guī)定：“住房租賃企業(yè)應(yīng)將資本充足率、空置率、應(yīng)收賬款回收周期等關(guān)鍵性指標(biāo)上報(bào)主管部門，主管部門進(jìn)行定期評(píng)估。”

2. 實(shí)行嚴(yán)格的從業(yè)機(jī)構(gòu)備案制度。目前，我國住房租賃企業(yè)和房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)備案屬于非強(qiáng)制性要求，并且沒有對(duì)不備案機(jī)構(gòu)的處罰措施，住房租賃企業(yè)和經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)的備案率很低。建議在立法中要求住房租賃企業(yè)和房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)強(qiáng)制備案，否則給予相應(yīng)的處罰。

3.實(shí)行租賃行業(yè)和經(jīng)紀(jì)行業(yè)分業(yè)經(jīng)營。實(shí)踐中，租賃行業(yè)與經(jīng)紀(jì)行業(yè)的混業(yè)經(jīng)營暴露出了積累資金池、合同混用、逃避主體責(zé)任等諸多風(fēng)險(xiǎn)，有必要采取嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營措施。

4.對(duì)住房租賃業(yè)務(wù)實(shí)施分類監(jiān)管。目前住房租賃行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了租賃機(jī)構(gòu)作為產(chǎn)權(quán)方的直接出租模式、租賃機(jī)構(gòu)作為轉(zhuǎn)租方的包租模式和租賃機(jī)構(gòu)作為出租人代理方的代管模式三種業(yè)務(wù)模式，其作業(yè)方式和風(fēng)險(xiǎn)并不相同。直接出租基本沒有風(fēng)險(xiǎn)，代管模式的風(fēng)險(xiǎn)在于機(jī)構(gòu)代收代付租金，而包租模式的風(fēng)險(xiǎn)在于負(fù)債率、杠桿率較高，且租期錯(cuò)配易形成資金池。因此可規(guī)定：“從事代管業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)管理費(fèi)應(yīng)由出租方賬戶給付，機(jī)構(gòu)不得代收代付租金;從事包租業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)需購買履約保證保險(xiǎn)，未購買的機(jī)構(gòu)不得在網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)發(fā)布房源?！?/p>

5.加強(qiáng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營行為監(jiān)管。建議在住房租賃立法中加大對(duì)“高收低租”、“長收短付”等高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營行為的懲戒力度，使基層執(zhí)法有據(jù)可依，可規(guī)定：“對(duì)于認(rèn)定存在高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營行為的住房租賃企業(yè)，房產(chǎn)管理部門可以采取禁止收儲(chǔ)新房源、限制法人變更、限制股東資產(chǎn)轉(zhuǎn)移等手段?！?/p>

6.進(jìn)一步加強(qiáng)全渠道監(jiān)管。提供住房租賃信息發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，應(yīng)審查并及時(shí)刪除虛假房源信息。為租賃機(jī)構(gòu)提供綜合管理服務(wù)的平臺(tái)（SaaS平臺(tái)），不得代收代付資金。

（三）規(guī)范住房租賃經(jīng)營行為

1.規(guī)范租賃合同和代理合同使用。對(duì)于包租業(yè)務(wù)，機(jī)構(gòu)應(yīng)以自身名義與出租人、承租人分別簽訂租賃合同，不得以委托管理合同替代租賃合同。對(duì)于代管業(yè)務(wù)，機(jī)構(gòu)應(yīng)與出租人簽訂委托管理合同并向出租人收取管理費(fèi)，禁止代收代付租金。

2.加強(qiáng)租賃合同網(wǎng)簽備案管理。優(yōu)化住房租賃合同網(wǎng)簽備案辦理程序，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、人臉識(shí)別、手機(jī)應(yīng)用軟件等手段，逐步實(shí)現(xiàn)住房租賃合同網(wǎng)簽備案“掌上辦理、不見面辦理”，擴(kuò)大住房租賃合同網(wǎng)簽覆蓋面。

3.建立真實(shí)房源信息發(fā)布制度。房源信息是承租人尋找意向房屋和選擇經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)的重要途徑，虛假房源增加了承租人找房看房的成本。建議在立法中明確真房源標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)發(fā)布假房源的行為加大處罰力度。

（四）進(jìn)一步完善租賃糾紛多元化解機(jī)制

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》》（中辦發(fā)〔2015〕60號(hào)），將深入推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革，納入實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。因此，除訴訟、仲裁外，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)住房租賃當(dāng)事人通過和解或調(diào)解解決糾紛。建議在立法中規(guī)定：“當(dāng)事人履行住房租賃合同發(fā)生糾紛時(shí)，可以申請(qǐng)有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，也可以向人民法院起訴?！薄?/p>

（羅憶寧，貝殼研究院高級(jí)研究員;殷昊，深圳市住建局研究中心研究員/責(zé)編 張 棟）