關(guān)于我省能源領(lǐng)域國(guó)外優(yōu)惠貸款合作的研究

■吳紅萍

眾所周知，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)帶來了嚴(yán)重的環(huán)境和資源安全等問題，煤炭是中國(guó)最大的污染氣體排放源，從煤炭到清潔能源的資源轉(zhuǎn)型是世界上最重要的減緩氣候變化行動(dòng)。山西是中國(guó)第二大煤炭生產(chǎn)省，產(chǎn)量超過世界第二大煤炭生產(chǎn)國(guó)印度。

作為一個(gè)典型的資源型省份，山西省產(chǎn)業(yè)耗能比重畸形，在工業(yè)能耗中，高耗能產(chǎn)業(yè)的比重偏高。山西省工業(yè)中的煤炭、冶金、化工、焦化、電力等行業(yè)能源消費(fèi)占到工業(yè)能源消費(fèi)的95%，遠(yuǎn)高于國(guó)家平均水平，形成了以高耗能、高污染為主的超重型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因此圍繞我省“建設(shè)資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展示范區(qū)、打造能源革命排頭兵、構(gòu)建內(nèi)陸地區(qū)對(duì)外開放新高地”三大目標(biāo)，全力構(gòu)建新型低碳能源體系，進(jìn)一步推動(dòng)山西能源轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

山西作為能源大省，與國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款在能源領(lǐng)域的貸款合作是豐富而富有成效的。近年來，先后利用世行貸款、亞行貸款以及法國(guó)開發(fā)署貸款等國(guó)外優(yōu)惠貸款，合作開展了山西煤層氣開發(fā)與利用項(xiàng)目、山西能效和環(huán)境改善項(xiàng)目、山西晉中集中供熱、太原集中供熱等項(xiàng)目，總利用額達(dá)2.56億美元，上述項(xiàng)目的成功實(shí)施，在一定程度上支持和推動(dòng)了我省能源高質(zhì)量發(fā)展。

一、國(guó)外優(yōu)惠貸款概況

（一）國(guó)外優(yōu)惠貸款背景

國(guó)外優(yōu)惠貸款屬于政府間的對(duì)外援助，一般以由發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供的長(zhǎng)期低息貸款，由于貸款利率比較低，償還期限比較長(zhǎng)亦稱“優(yōu)惠”貸款。通常設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)辦理政府的對(duì)外貸款，包括以世界銀行、亞洲開發(fā)銀行為代表的國(guó)際金融組織貸款和法國(guó)開發(fā)署、德國(guó)復(fù)興信貸銀行為代表的外國(guó)政府貸款。

（二）國(guó)外優(yōu)惠貸款支持領(lǐng)域

近年來，國(guó)際國(guó)內(nèi)在綠色、低碳、可持續(xù)、發(fā)展方面達(dá)成了諸多共識(shí)，國(guó)外優(yōu)惠貸款重點(diǎn)在可再生能源和能效、可持續(xù)城市發(fā)展、生態(tài)轉(zhuǎn)型、黃河流域生態(tài)修復(fù)、綠色農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村振興示范、城市碳中和示范以及大氣污染防治示范等方面支持。

二、我省在能源領(lǐng)域國(guó)外貸款項(xiàng)目的執(zhí)行情況

（一）加強(qiáng)創(chuàng)新引領(lǐng)，服務(wù)我省“能源革命”重大戰(zhàn)略

我省正在實(shí)施的世行貸款山西煤層氣綜合利用項(xiàng)目是我省“氣化山西”戰(zhàn)略的重要組成部分。項(xiàng)目建成后，將有助于改變當(dāng)?shù)剡^度依賴煤炭的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，居民和工業(yè)用戶主要能源消耗將變?yōu)榍鍧嵞茉慈細(xì)夂碗娏Γ欣谔岣吣茉蠢眯?，促進(jìn)節(jié)能減排，改善大氣環(huán)境，提高公眾生活質(zhì)量和健康水平，對(duì)山西經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展將發(fā)揮重要作用。

（二）保護(hù)生態(tài)環(huán)境，打好“藍(lán)天綠水保衛(wèi)戰(zhàn)”

我們通過利用國(guó)外優(yōu)惠貸款，創(chuàng)新統(tǒng)籌，改善生態(tài)環(huán)境，使我省的環(huán)境質(zhì)量不斷提升。亞行貸款能效和環(huán)境改善項(xiàng)目的實(shí)施，通過對(duì)城市城區(qū)集中供熱系統(tǒng)的改善，提高了山西省五個(gè)項(xiàng)目市縣的空氣質(zhì)量。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施方面注重理念和技術(shù)等的創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在：創(chuàng)新開發(fā)與應(yīng)用清潔能源；創(chuàng)新應(yīng)用集中供熱新技術(shù)，提高能源利用效率；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的縣城，創(chuàng)新實(shí)施集中供熱。

亞行貸款山西城鄉(xiāng)水源保護(hù)和環(huán)境改善示范項(xiàng)目主要以晉中市左權(quán)縣為試點(diǎn)，依托石匣水庫重要水源地保護(hù)及清漳河沿線人口相對(duì)密集區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理為切入點(diǎn)，通過水源保護(hù)修復(fù)城鄉(xiāng)水環(huán)境，徹底解決了左權(quán)縣水環(huán)境污染、飲水安全、工業(yè)供水等困擾城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的難題。

三、我省在能源領(lǐng)域開展國(guó)外優(yōu)惠貸款項(xiàng)目合作的經(jīng)驗(yàn)

（一）項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作到位

一是前期調(diào)研充分、問題分析透徹，項(xiàng)目設(shè)計(jì)符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要，采用的技術(shù)方案合理可行，使得項(xiàng)目國(guó)內(nèi)審批及時(shí)，貸款一生效，項(xiàng)目能夠迅速啟動(dòng)實(shí)施。二是在項(xiàng)目啟動(dòng)實(shí)施初期就完成了大部分項(xiàng)目合同的招標(biāo)采購(gòu)工作，而且在合同執(zhí)行過程中，沒有出現(xiàn)大的合同變更以及合同紛爭(zhēng)。三是在項(xiàng)目實(shí)施過程中，沒有出現(xiàn)影響項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程的重大項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更，使得項(xiàng)目的實(shí)施能夠按計(jì)劃推進(jìn)，沒有出現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施的延誤。

（二）項(xiàng)目設(shè)計(jì)具有前瞻性

國(guó)外優(yōu)惠貸款項(xiàng)目的生成到項(xiàng)目正式實(shí)施一般需要經(jīng)歷2至3年時(shí)間，貸款方需要在項(xiàng)目準(zhǔn)備期間開展涉及技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、環(huán)境、社會(huì)等多方面的盡職調(diào)查，因此在項(xiàng)目設(shè)計(jì)初期，就應(yīng)具有前瞻性的思維。譬如2011年至2012年山西能效和環(huán)境改善項(xiàng)目在準(zhǔn)備過程中，就將在經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚比較落后地區(qū)建設(shè)集中供熱設(shè)施列入整體項(xiàng)目中，項(xiàng)目支持建設(shè)集中供熱設(shè)施運(yùn)行就使得這些地區(qū)政府在2017年國(guó)家開展的環(huán)保督查行動(dòng)中能夠全力推進(jìn)關(guān)閉低效燃煤鍋爐工作，完成環(huán)保達(dá)標(biāo)目標(biāo)考核任務(wù)。

四、目前能源項(xiàng)目合作中存在的主要問題及可采取的改進(jìn)措施

第一，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)缺乏經(jīng)驗(yàn)。專業(yè)的團(tuán)隊(duì)和成熟的管理經(jīng)驗(yàn)是多雙邊貸款項(xiàng)目的成功實(shí)施重要保證。在部分項(xiàng)目實(shí)施初期，由于實(shí)施機(jī)構(gòu)缺乏經(jīng)驗(yàn)，對(duì)國(guó)外貸款方的一些規(guī)定的理解和執(zhí)行存在偏差，使得項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。今后應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)力度，完善人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備，強(qiáng)化對(duì)國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目的相關(guān)政策、理念的把握，以便高效推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。

第二，項(xiàng)目實(shí)施的創(chuàng)新性仍需深度挖掘。項(xiàng)目的創(chuàng)新性是多雙邊貸款機(jī)構(gòu)的關(guān)注重點(diǎn)。近年來，多雙邊機(jī)構(gòu)要求其貸款支持的項(xiàng)目應(yīng)具有技術(shù)和機(jī)制體制創(chuàng)新的元素。山西利用國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款項(xiàng)目雖然在理念和技術(shù)上具有與國(guó)內(nèi)能源領(lǐng)域常規(guī)項(xiàng)目不同的一定程度上的創(chuàng)新，但運(yùn)營(yíng)方面創(chuàng)新不足，表現(xiàn)有：項(xiàng)目公司在商業(yè)化運(yùn)作和居民能源消費(fèi)公共服務(wù)領(lǐng)域未能實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)作，使得部分項(xiàng)目公司可持續(xù)運(yùn)行很大程度上依賴于地方政府公共資金的補(bǔ)貼，項(xiàng)目的盈利能力也低于預(yù)期。

五、利用貸款資金對(duì)于推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展的建議

（一）轉(zhuǎn)變工作方式、推動(dòng)財(cái)政外經(jīng)工作高效率、高質(zhì)量發(fā)展

各級(jí)財(cái)政部門要及時(shí)更新國(guó)外貸款機(jī)構(gòu)投向，做到早掌握、早謀劃、早部署，找到符合自身發(fā)展的切入點(diǎn)，將國(guó)外貸款資金利用“實(shí)”；要與政府部門之間以推動(dòng)項(xiàng)目為出發(fā)點(diǎn)，勤溝通、常交流，信息互通有無，將國(guó)外貸款資金利用“好”；要做到貸款政策與項(xiàng)目需求有機(jī)結(jié)合。項(xiàng)目選擇考量既要符合我國(guó)大政方針及地方發(fā)展特點(diǎn)方向，又要具有國(guó)際視野，與國(guó)外貸款機(jī)構(gòu)的先進(jìn)理念相契合，將國(guó)外貸款資金利用“活”。

（二）結(jié)合我省實(shí)際情況，有針對(duì)性地策劃申請(qǐng)利用國(guó)外優(yōu)惠貸款實(shí)施能源項(xiàng)目

國(guó)外優(yōu)惠貸款具有貸款期限長(zhǎng)和利率優(yōu)惠的特點(diǎn)，可以依照山西省項(xiàng)目特點(diǎn)，根據(jù)多雙邊機(jī)構(gòu)譬如亞行的《2030戰(zhàn)略》業(yè)務(wù)重點(diǎn)（iii）應(yīng)對(duì)氣候變化、增強(qiáng)氣候和災(zāi)害適應(yīng)能力、提高環(huán)境可持續(xù)性和對(duì)華伙伴戰(zhàn)略的要求，策劃生成申請(qǐng)利用亞行貸款的項(xiàng)目，建議考慮的貸款項(xiàng)目范疇包括：1.清潔供熱發(fā)展與居民住宅綠色節(jié)能改造示范項(xiàng)目，作為政府主權(quán)債務(wù)貸款，建議采用項(xiàng)目貸款方式或嘗試采用結(jié)果導(dǎo)向貸款方式；2.中間金融機(jī)構(gòu)綠色能源發(fā)展項(xiàng)目，引導(dǎo)省內(nèi)商業(yè)銀行與亞行合作開展綠色金融業(yè)務(wù)，建議選擇地方商業(yè)金融機(jī)構(gòu)利用亞行中間金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)貸支持山西省內(nèi)中小企業(yè)的節(jié)能、綠色能源或智慧能源發(fā)展；3.鑒于亞行未來十年擴(kuò)大對(duì)華私營(yíng)部門貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)，采用亞行私營(yíng)部門貸款，鼓勵(lì)清潔能源開發(fā)與應(yīng)用的較大型私營(yíng)企業(yè)或混合所有制企業(yè)申請(qǐng)使用亞行私營(yíng)部門貸款，支持傳統(tǒng)能源企業(yè)智能化改造、開發(fā)與應(yīng)用清潔能源（包括煤層氣、頁巖氣、致密氣等）、發(fā)展碳纖維等煤基新材料產(chǎn)業(yè)、節(jié)能減排、應(yīng)對(duì)氣候變化等項(xiàng)目建設(shè)。