“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的困境與出路

□楊立平，程文秀，陳義新

（濱州職業(yè)學(xué)院 山東 濱州 251900）

土地是農(nóng)民的根，宅基地是重要的土地資源，是國家為農(nóng)民居住提供的基礎(chǔ)和保障。從一定程度上來說，土地只有在流轉(zhuǎn)狀態(tài)下才能發(fā)揮自身的價(jià)值，即流轉(zhuǎn)才能讓土地“活”起來，流轉(zhuǎn)才能釋放土地價(jià)值。長期以來，限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)背后主要考慮的是宅基地的福利性質(zhì)[1]。如今宅基地對于農(nóng)民的保障功能逐漸削弱。在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)民希望通過宅基地流轉(zhuǎn)給自己帶來更多經(jīng)濟(jì)效益。

“三權(quán)分置”的實(shí)施重點(diǎn)是放活經(jīng)營權(quán)，是農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。在關(guān)注制度的優(yōu)點(diǎn)時(shí)也應(yīng)看到“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)依然面臨風(fēng)險(xiǎn)?；诖?，探索“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的困境與出路，對完善現(xiàn)有制度和應(yīng)對可能出現(xiàn)的新情況、新問題具有非常重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義。

1 “三權(quán)分置”下宅基地流轉(zhuǎn)的困境

1.1 宅基地閑置數(shù)量眾多

在我國大部分自然村中，農(nóng)村的青壯年勞動(dòng)力大多數(shù)在城市務(wù)工，留守農(nóng)村的多數(shù)是老人、婦女和孩子。很多農(nóng)村年輕人選擇在城市工作并安家落戶，但是他們中的大多數(shù)人在農(nóng)村擁有宅基地，這種城鄉(xiāng)流動(dòng)使農(nóng)村閑置宅基地?cái)?shù)量逐年增加。

同時(shí)，隨著高校擴(kuò)招，農(nóng)村大學(xué)生的數(shù)量逐年增多，很多大學(xué)生畢業(yè)后選擇在城市生活和發(fā)展，自身所擁有的土地使用權(quán)也處于閑置狀態(tài)，導(dǎo)致土地不能發(fā)揮出自身的價(jià)值和意義。

但是，偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村對宅基地市場需求量明顯不足，一方面村民擁有宅基地，租賃或者買賣宅基地的數(shù)量少；另一方面由于地理位置偏遠(yuǎn)，外界市場對農(nóng)村的土地需求明顯較少，這種供需不平衡加劇了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的難度。

1.2 集體所有權(quán)弱化

所有權(quán)包含占有、使用、收益、處分4 個(gè)權(quán)能。由于宅基地所有權(quán)屬于集體，宅基地所有權(quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使，實(shí)際是村支書和村主任代為行使，村支書或村主任可能會(huì)為了自身利益損害村集體的所有權(quán)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)日益受到關(guān)注。在“三權(quán)分置”的權(quán)利格局中，存在宅基地所有權(quán)人、實(shí)際使用權(quán)人與資格權(quán)主體相互分離的情形[2]。當(dāng)實(shí)際使用權(quán)人與資格權(quán)人的利益與集體所有權(quán)的代理人達(dá)成利益契合點(diǎn)時(shí)，“三權(quán)分置”的主體有可能為了各自的利益損害集體所有權(quán)，出現(xiàn)權(quán)力尋租的現(xiàn)象。

另外，農(nóng)村居民素質(zhì)參差不齊，集體所有權(quán)的制度設(shè)計(jì)中缺乏對資格權(quán)主體的有效監(jiān)督和制約。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村民違背集體經(jīng)濟(jì)組織意愿擅自處分宅基地的行為時(shí)有發(fā)生，大大弱化了集體所有權(quán)中的收益、處分權(quán)能。

1.3 宅基地退出難度大

因?yàn)檎厣婕暗膯栴}較多，各方利益都需要受到重視。

首先，在調(diào)研中問到“農(nóng)民退出宅基地的意愿”時(shí)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村年輕一代退出宅基地的意愿比較強(qiáng)烈，他們希望通過宅基地流轉(zhuǎn)或搬遷等獲得更多經(jīng)濟(jì)收入。而50 歲以上的農(nóng)民對宅基地的退出意愿較弱，他們更關(guān)心農(nóng)村宅基地的養(yǎng)老功能，害怕失去宅基地就失去了生存保障。同時(shí)，老一輩的人對宅基地有更多情感依托，退出宅基地的意愿明顯減弱。

其次，農(nóng)村宅基地的騰退需要資金支持?，F(xiàn)階段，資金來源主要通過出售拆遷地的土地，從開發(fā)商處取得資金，還有一部分來自政府配套資金。開發(fā)商往往先看到土地沒有任何爭議才會(huì)付款，這就要求政府要先拆遷或先將農(nóng)民從宅基地上騰退，這種模式大大加重了宅基地退出的難度系數(shù)。因?yàn)檗r(nóng)民退出宅基地的意愿和失去宅基地后的社會(huì)保障問題呈正相關(guān)。在一切保障措施沒有就位之前，拆遷和騰退很容易出現(xiàn)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。

2 “三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的路徑

2.1 “三權(quán)分置”下宅基地流轉(zhuǎn)模式

第一，整村流轉(zhuǎn)，集約利用。對于條件成熟的地方，宅基地整村流轉(zhuǎn)，集約利用是大勢所趨。因?yàn)檎辶鬓D(zhuǎn)可以更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地整體規(guī)劃。在嚴(yán)守耕地紅線的基礎(chǔ)上，整村流轉(zhuǎn)可以為優(yōu)化地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作出貢獻(xiàn)。只是在實(shí)踐中，政策在執(zhí)行過程中沒有很好地落地，農(nóng)民的保障沒有到位，有后顧之憂的農(nóng)民很難割舍故土。在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些地區(qū)在促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)盤活過程中，采用先建好農(nóng)民安置保障房解決農(nóng)民的后顧之憂，然后實(shí)施搬遷的做法，在實(shí)踐中取得了非常良好的效果。同時(shí)，為了拓寬農(nóng)民的收入來源，很多地方采取了多種方式化解農(nóng)民持續(xù)增收難這一問題。比如，農(nóng)民讓渡宅基地使用權(quán)，通過參股入股的形式，與社會(huì)資本聯(lián)合開發(fā)鄉(xiāng)村旅游等特色產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民可以獲得分紅收益。

第二，政府主導(dǎo)，因地制宜，宅基地入股交易?？梢栽谡鲗?dǎo)下，村集體建立土地利用合作社，鼓勵(lì)村民將宅基地以入股的形式交給合作社統(tǒng)一管理，合作社將土地使用權(quán)打包作抵押，申請銀行的資金支持。經(jīng)過專家論證，土地利用合作社可以結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣⒎袭?dāng)?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)園區(qū)或者將宅基地復(fù)墾，開發(fā)成符合市場發(fā)展方向的特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，合作社可以固定本息或者風(fēng)險(xiǎn)管理金的方式支付給村民，拓寬村民增收渠道。

第三，擴(kuò)大農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的市場范圍。廣闊的市場可以為農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)提供更多機(jī)會(huì)，在宅基地財(cái)產(chǎn)功能日益受到關(guān)注的背景下，宅基地的流轉(zhuǎn)可以逐漸擴(kuò)大到鎮(zhèn)域或者市域范圍內(nèi)[3]。市場擴(kuò)大可以為宅基地流轉(zhuǎn)提供更多可能，緩解自然村之間宅基地供需不平衡的現(xiàn)狀。

2.2 強(qiáng)化所有權(quán)管理功能

規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)離不開法律的支撐?，F(xiàn)階段，國家需加快制定宅基地流轉(zhuǎn)的具體流程，明確交易范圍，細(xì)化操作流程，讓宅基地流轉(zhuǎn)有法可依。作為社會(huì)主義國家，農(nóng)村土地歸集體所有權(quán)的性質(zhì)必須不折不扣地堅(jiān)持和執(zhí)行。為了應(yīng)對“三權(quán)分置”狀態(tài)下可能出現(xiàn)的所有權(quán)弱化問題，可以嘗試如下措施強(qiáng)化宅基地所有權(quán)的權(quán)能配置。

第一，完善機(jī)構(gòu)配置。通過村民選舉等途徑成立村級(jí)土地管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)對本村宅基地流轉(zhuǎn)的管理和督導(dǎo)工作。成立村民監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)對土地管理委員會(huì)的工作進(jìn)行監(jiān)督，按照項(xiàng)目定期聽取土地管理委員會(huì)的報(bào)告。為了提高本村村民參與宅基地流轉(zhuǎn)事務(wù)的能動(dòng)性和積極性，可以從村集體中拿出一部分資金對委員會(huì)成員進(jìn)行適當(dāng)鼓勵(lì)。以此強(qiáng)化宅基地所有權(quán)主體的管理功能，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村宅基地高效、有序流轉(zhuǎn)，提升鄉(xiāng)村治理水平。

第二，實(shí)施宅基地信息化管理。在“三權(quán)分置”的格局下，農(nóng)民作為有限理性人，在追逐利益的意識(shí)下，有可能違反法律法規(guī)占地，部分房地產(chǎn)企業(yè)也會(huì)有進(jìn)入農(nóng)村炒房的動(dòng)機(jī)。這要求農(nóng)村強(qiáng)化宅基地所有權(quán)主體意識(shí)，嚴(yán)守耕地紅線，確保宅基地改革的同時(shí)不減少耕地面積。同時(shí)，借助宅基地確權(quán)登記頒證工作的契機(jī)，依托全國性的宅基地大數(shù)據(jù)分析，摸清宅基地工作的基本情況。要進(jìn)一步明確農(nóng)村集體所有制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、集體成員的身份、集體土地的權(quán)能、集體土地用益物權(quán)的權(quán)限等，做到權(quán)屬明晰、管理規(guī)范，為持續(xù)深化宅基地改革提供支撐[4]。

2.3 為失地農(nóng)民提供保障

第一，拓展以地養(yǎng)老的路徑。對于農(nóng)民來說，安享晚年是對未來最大的期許。農(nóng)民不像機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的職工一樣擁有完善的社會(huì)保障體系，出于對未來的擔(dān)憂，宅基地的底線保障功能對他們來說尤為重要。可以嘗試用宅基地置換養(yǎng)老服務(wù)的模式，即政府可以在特定區(qū)域新建一片養(yǎng)老服務(wù)區(qū)，農(nóng)民按照自己的意愿選擇是否在養(yǎng)老服務(wù)區(qū)養(yǎng)老。選擇進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)區(qū)養(yǎng)老的人則需要將宅基地退還給集體，由集體統(tǒng)一規(guī)劃。農(nóng)村的老人也可以在自己的宅基地居住，用宅基地置換養(yǎng)老服務(wù)區(qū)的特定服務(wù)，但是其身故后宅基地歸集體所有。這樣既可以消除農(nóng)民的后顧之憂，又可以逐步實(shí)現(xiàn)宅基地的規(guī)?；?。

第二，引入第三方風(fēng)險(xiǎn)管理基金制度來分擔(dān)“三權(quán)分置”制度下宅基地流轉(zhuǎn)過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)?；鹂梢杂烧?cái)政專項(xiàng)資金、社會(huì)資本以及金融資本等共同出資，由社會(huì)保障部門運(yùn)營管理?；鹬饕糜谵r(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的拆遷安置補(bǔ)償和意外風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。這種制度設(shè)計(jì)可以從供給側(cè)角度有效解決宅基地流轉(zhuǎn)過程中的配套資金問題，而且具有可持續(xù)性。

3 結(jié)束語

在“三權(quán)分置”狀態(tài)下促進(jìn)宅基地規(guī)范管理，可規(guī)范土地交易市場，對提高宅基地的利用效率和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義。農(nóng)村宅基地的制度改革是在新的歷史背景，滿足群眾新的期待和訴求下，政府實(shí)行的改革措施之一，應(yīng)最大限度地降低風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，提高宅基地的使用價(jià)值和效率，促進(jìn)宅基地管理制度穩(wěn)定運(yùn)行。