新農(nóng)村建設(shè)視角下農(nóng)村公共管理體系建設(shè)探討

□趙冬萍

（吉林交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院 吉林 長春 130012）

“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題”。在堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略中，產(chǎn)業(yè)興旺固然是直接左右廣大鄉(xiāng)村人口生活水平的核心因素，而公共治理是決定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、科學(xué)化、現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵。建設(shè)新農(nóng)村不僅要大幅增加鄉(xiāng)村人口的物質(zhì)收入，還要建設(shè)生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明的鄉(xiāng)村生活環(huán)境，全力推動鄉(xiāng)村公共治理水平加速發(fā)展。

1 新農(nóng)村建設(shè)視角下農(nóng)村公共管理體系建設(shè)成就

1.1 各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平大幅提升

隨著新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的公共管理體系建設(shè)發(fā)生了前所未有的變化，其中最顯著的是各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平的大幅提升。例如許多偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村和山村基本實現(xiàn)了通水、通電，改變了千百年來農(nóng)村地區(qū)只能挑水吃、煤油燈照明的陳舊落后面貌。即便是在少數(shù)極端貧困地區(qū)，政府也通過易地搬遷的方式重新安置，使這些地區(qū)的村民從此過上衣食無憂的新生活。經(jīng)過數(shù)10 年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，廣大農(nóng)村地區(qū)已基本實現(xiàn)了路路通和村村通，也就是實現(xiàn)了道路硬化與通信線路全覆蓋，更有大量鄉(xiāng)村地區(qū)實現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)全面普及。

1.2 政策性投入持續(xù)增加，夯實公共管理基礎(chǔ)

隨著“三農(nóng)”問題成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重心，針對“三農(nóng)”加大投入便成為近年來政策傾斜與扶助的核心。例如政府公共財政轉(zhuǎn)移支付體系已覆蓋全部鄉(xiāng)村地區(qū)，各地每年基于公共財政轉(zhuǎn)移支付開展的公共管理工作得到了越來越堅實的資金和資源支持，為廣大鄉(xiāng)村地區(qū)全面提高公共管理工作水平奠定了扎實的經(jīng)濟(jì)與物資基礎(chǔ)[1]。

2 新農(nóng)村建設(shè)視角下農(nóng)村公共管理體系建設(shè)的常見問題

2.1 法律支持體系建設(shè)不完善

新農(nóng)村建設(shè)視角下，農(nóng)村公共管理體系建設(shè)取得了長足進(jìn)展，也為未來“三農(nóng)”發(fā)展描繪了極為可喜的前景。但一些更加偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村、山區(qū)與牧區(qū)，農(nóng)村公共管理依然處于起步階段，從制度、措施、資金、人員等方面均存在不同程度的缺陷和不足，其中比較突出的問題就是法律支持體系建設(shè)不完善。農(nóng)村公共管理法律體系建設(shè)的缺陷主要表現(xiàn)為針對性和執(zhí)行性不足，這是由于國內(nèi)法律體系中專門針對農(nóng)村公共治理的法律法規(guī)幾乎處于空白造成的。現(xiàn)有的公共管理法律法規(guī)主要緣于城市的實踐經(jīng)驗與現(xiàn)實問題而制定和完善，并不適用于鄉(xiāng)村地區(qū)，農(nóng)村不同所有制經(jīng)濟(jì)體出現(xiàn)利益糾紛時很難找到對應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)解和處置，農(nóng)村地區(qū)的市場經(jīng)濟(jì)在監(jiān)督管理方面缺少專項法律的指導(dǎo)。法律支持體系建設(shè)不完善的最大缺陷就是容易給違法犯罪分子可乘之機(jī)，也使奉公守法者出于安全等方面的擔(dān)憂而不敢或不愿在鄉(xiāng)村加大投資與生產(chǎn)。

2.2 資源投入系統(tǒng)均衡性與針對性有限

針對鄉(xiāng)村地區(qū)和“三農(nóng)”建設(shè)的資金與資源投入存在均衡性和針對性不足的問題。廣闊的疆域和極不均衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)決定了不同鄉(xiāng)村地區(qū)在“三農(nóng)”發(fā)展方面存在千差萬別的特點和需求，而戰(zhàn)略層面的資金與資源扶持幾乎無法實現(xiàn)面面俱到，只能在實踐過程中不斷進(jìn)行改善和修正。這就造成一些地方的政策性投入出現(xiàn)“撒芝麻”“攤大餅”的均衡主義問題，也就是無差別的公共財政轉(zhuǎn)移支付。表面上看這種平均化的投入在最大程度上實現(xiàn)了公平公正，實質(zhì)上卻降低了政策性扶持應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的主導(dǎo)引領(lǐng)和激勵推動作用。尤其是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、基礎(chǔ)薄弱的鄉(xiāng)村地區(qū)而言，對資金和資源的迫切需求需要管理層予以傾斜和照顧。過于均衡的投入顯然難以滿足特殊地區(qū)的特殊需求，在更大程度上制約了當(dāng)?shù)毓补芾硭降奶嵘齕2]。

3 新農(nóng)村建設(shè)視角下農(nóng)村公共管理體系建設(shè)的優(yōu)化路徑

3.1 加快法律支持體系建設(shè)，夯實依法治理基礎(chǔ)

涉及公共管理的體系建設(shè)不能缺少法律法規(guī)的指引和依據(jù)。由于多年來廣大鄉(xiāng)村地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生建設(shè)和公共管理等方面處于法律監(jiān)管相對邊緣乃至空白的地位，使農(nóng)村發(fā)生農(nóng)民、農(nóng)戶合法權(quán)益遭受侵害的現(xiàn)象。

法律體系的建設(shè)為農(nóng)村公共管理實現(xiàn)系統(tǒng)化與規(guī)范化奠定了扎實的基礎(chǔ)，為農(nóng)村提升公共管理服務(wù)水平提供更加明確和清晰的法律依據(jù)和指導(dǎo)。因此，新農(nóng)村建設(shè)視角下，農(nóng)村公共管理體系建設(shè)優(yōu)化要重點加快法律支持體系建設(shè)，夯實依法治理基礎(chǔ)。由于法律相對于實踐工作的滯后性，應(yīng)在現(xiàn)有法律體系基礎(chǔ)上鼓勵地方立法，以試點方式分步驟、分階段推廣普及。

當(dāng)前，全國性法律體系中與公共管理相關(guān)的內(nèi)容多屬于宏觀戰(zhàn)略的原則性內(nèi)容，雖然足夠高瞻遠(yuǎn)矚，但在精細(xì)化、針對性和可操作性等方面存在適應(yīng)性較差等問題，尤其是對廣大鄉(xiāng)村地區(qū)越來越多個性化需求的契合程度明顯不足。面對這種過于籠統(tǒng)的法律，農(nóng)村公共管理常會陷入主觀臆斷的“泥淖”，容易因人而異出現(xiàn)認(rèn)知誤區(qū)和歧義。因此，地方性法律法規(guī)的出臺迫在眉睫。

3.2 實事求是、因地制宜地提高資源投入系統(tǒng)的均衡性與針對性

作為直接影響農(nóng)村公共治理系統(tǒng)性建設(shè)的核心因素，政策性資金和資源投入對農(nóng)村公共管理的科學(xué)化與現(xiàn)代化發(fā)展具有決定性影響。

為解決當(dāng)前這一環(huán)節(jié)中的現(xiàn)存問題，各地應(yīng)積極探索本土優(yōu)化策略，實事求是、因地制宜地提高資源投入系統(tǒng)的均衡性與針對性。例如近年來部分鄉(xiāng)村地區(qū)通過外部投入和內(nèi)部發(fā)展已奠定了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為優(yōu)化公共管理體系建設(shè)提供了相對良好的硬件條件，管理部門可以側(cè)重于本地產(chǎn)業(yè)化發(fā)展帶動，以自身“造血”的方式進(jìn)一步提高本地公共管理的系統(tǒng)性和規(guī)范化，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，通過鄉(xiāng)村集體產(chǎn)業(yè)的利潤收益或稅收收入等，支持當(dāng)?shù)毓补芾眢w系建設(shè)，提質(zhì)增效，基于公共管理系統(tǒng)化和規(guī)范化反哺集體經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)，進(jìn)而形成良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。對仍處于相對貧困和經(jīng)濟(jì)實力仍相對薄弱的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村、山區(qū)或牧區(qū)，公共管理更加需要財政性資金支持。這些地區(qū)的主管單位應(yīng)適度進(jìn)行強(qiáng)化投入，通過外部“輸血量”的增加助力公共管理水平盡快提升[3]。

3.3 加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高管理人員隊伍的整體素質(zhì)

農(nóng)村公共管理是一項長期的系統(tǒng)性工程，構(gòu)建符合時代要求的公共管理體系不能缺少既有理論知識又有實踐能力的專業(yè)人才。不同于城市對人才的強(qiáng)大吸引力，不少鄉(xiāng)村地區(qū)長期都是人才流出和流失的“重災(zāi)區(qū)”。

多數(shù)年輕人外出學(xué)習(xí)或打工，更愿意留在條件優(yōu)越的城鎮(zhèn)，農(nóng)村在逐漸成為人丁凋零的留守之地的同時，人才稀缺和匱乏成為制約當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共管理水平提升的主要原因。

加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高管理人員隊伍的整體素質(zhì)至關(guān)重要。例如定期組織專家學(xué)者下基層為農(nóng)村公共管理部門人員開展講座或主題討論，幫助基層人員提升理論知識水平，從而在后續(xù)工作實踐中優(yōu)化管理模式；輪流安排農(nóng)村公共管理人員參加第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)組織的委培教學(xué)，逐步實現(xiàn)工作人員隊伍整體素質(zhì)的提升。

為使農(nóng)村公共管理系統(tǒng)建設(shè)起點更高、進(jìn)步更快，有條件的地區(qū)應(yīng)適當(dāng)提高準(zhǔn)入門檻，在挑選農(nóng)村公共管理人員時制定學(xué)歷、職業(yè)、資歷等系統(tǒng)性要求。這種更高起點的方式可以從根本上改進(jìn)農(nóng)村公共管理人員隊伍缺少中高端人才的狀態(tài)[4]。

此外，當(dāng)前國家扶持“三農(nóng)”的又一策略是以各種優(yōu)惠政策吸引大學(xué)生深入基層，這對農(nóng)村公共管理系統(tǒng)建設(shè)人才隊伍是一大利好。

各地應(yīng)充分利用政策紅利招賢納士，一方面，吸引更多高學(xué)歷人才充實基層公共管理隊伍，全面提升人才隊伍的整體素質(zhì)；另一方面，優(yōu)秀人才是加快農(nóng)村公共管理水平提升和系統(tǒng)構(gòu)建的核心要素，是戰(zhàn)略層面推動農(nóng)村公共管理體系完善的重中之重。

4 結(jié)束語

近年來，隨著政府持續(xù)加大針對“三農(nóng)”的投入和扶持力度，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的公共管理已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，不斷加快了農(nóng)村公共管理現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程。

歷史遺留的城鄉(xiāng)“二元”發(fā)展問題對鄉(xiāng)村治理的各種負(fù)面影響依然未能徹底清除，造成在新農(nóng)村建設(shè)的宏觀背景下農(nóng)村公共管理較城市仍有較為顯著的差距。這不僅體現(xiàn)在鄉(xiāng)村公共管理部門工作過程中未能充分形成服務(wù)意識和服務(wù)模式，也表現(xiàn)在鄉(xiāng)村公共管理的系統(tǒng)性和規(guī)范性仍有較大的提升空間。

在新農(nóng)村建設(shè)的整體趨勢下，農(nóng)村公共管理提質(zhì)增效不僅需要加快完善法律和政策管理體系，也需要政策性資金及各項資源的持續(xù)扶助，還需要加大創(chuàng)新力度，結(jié)合各地實際情況探索更加個性化和有針對性的鄉(xiāng)村公共管理優(yōu)化模式。