企業(yè)化管理的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的思考

文/翁麗玉

一、 機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革歷程

機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革主要分為三個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期是指1994年1月至2014年9月，這段時(shí)間為試點(diǎn)期間，參保對(duì)象一是財(cái)政全額撥款單位的聘用干部、合同工，二是差額撥款、自產(chǎn)自收、企業(yè)化管理事業(yè)單位的全體干部職工。此期間的待遇計(jì)發(fā)主要是以人事工資部門(mén)審批的退休金為主，同當(dāng)事人的工齡及職務(wù)職級(jí)有關(guān)，與養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的實(shí)際繳費(fèi)無(wú)關(guān)，養(yǎng)老待遇同實(shí)際的繳費(fèi)脫鉤；第二個(gè)時(shí)期是指2014年10月至2024年9月，此時(shí)間段為過(guò)渡期，參保對(duì)象廣泛到機(jī)關(guān)事業(yè)單位在編人員全員參保。在此期間，從2014年10月開(kāi)始增加了職業(yè)年金補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。這段時(shí)間引入的新辦法計(jì)發(fā)養(yǎng)老金、新辦法計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際繳費(fèi)（含視同繳費(fèi)）掛鉤。老辦法為原試點(diǎn)期間的人事工資部門(mén)審批的退休金，采用新老辦法對(duì)比，按就高不就低的原則計(jì)發(fā)養(yǎng)老待遇；2024年10月之后以新辦法計(jì)發(fā)養(yǎng)老待遇，同企業(yè)制度養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌。機(jī)關(guān)事業(yè)單位制度的改革積極調(diào)動(dòng)了參保人員的積極性，為推進(jìn)我國(guó)全員參保奠定基礎(chǔ)。

二、企業(yè)化管理的事業(yè)單位養(yǎng)老改革現(xiàn)狀

事業(yè)單位企業(yè)化管理一般指由當(dāng)?shù)卣幬块T(mén)批準(zhǔn)成立、具有事業(yè)編制的單位，主要從事生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，參照企業(yè)管理運(yùn)作，在管理上自收自支，自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營(yíng)、自我發(fā)展的特殊性。它是20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放初期為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，為推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起到了一定的推動(dòng)作用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷深入與發(fā)展、市場(chǎng)活力的增加，此類(lèi)單位的職能逐漸被市場(chǎng)取代，并且此類(lèi)單位的經(jīng)營(yíng)狀況不容樂(lè)觀，經(jīng)濟(jì)效益矛盾問(wèn)題日益凸顯，直接影響單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)的持續(xù)繳納。筆者所在省份的企業(yè)化事業(yè)單位在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)之前（即1994年之前）積極參加企業(yè)制度的養(yǎng)老保險(xiǎn)。1994年，筆者所在省份的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)啟動(dòng)后，此類(lèi)單位轉(zhuǎn)至參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，享受機(jī)關(guān)事業(yè)單位同等待遇的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，一直延續(xù)至今。隨著事業(yè)單位的分類(lèi)改革，此類(lèi)性質(zhì)的單位一般定性為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)，一部分直接改制為企業(yè)，另一部分被撤銷(xiāo)。對(duì)于已改制為企業(yè)的單位，保留老人老辦法，繼續(xù)參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，退休時(shí)按事業(yè)性質(zhì)核定養(yǎng)老金。改制之后的新參加工作的人員執(zhí)行企業(yè)制度的養(yǎng)老保險(xiǎn)。還有一部分被撤銷(xiāo)的單位，2014年10月之后仍按照原性質(zhì)參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)。隨著機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革啟動(dòng)后，增加了職業(yè)年金補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)（單位承擔(dān)8%，個(gè)人承擔(dān)4%），這對(duì)于處在原本經(jīng)濟(jì)效益不好的企業(yè)化管理事業(yè)單位增加參保成本，在推進(jìn)此類(lèi)性質(zhì)單位養(yǎng)老改革的過(guò)程中阻力重重、進(jìn)展緩慢，欠費(fèi)成本增加，也直接影響到參保人員的切身利益。

三、存在問(wèn)題及分析

根據(jù)1997年國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》、1999年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、2001年《福建省社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳辦法》的有關(guān)規(guī)定，實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位，原則上按照企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度執(zhí)行。已參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的企業(yè)化管理的事業(yè)單位，其退休人員應(yīng)按照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金，并執(zhí)行企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整政策，不再執(zhí)行事業(yè)單位退休人員退休費(fèi)調(diào)整政策。然而筆者所在省份在推進(jìn)企業(yè)化管理事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)中還是繼續(xù)保留參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位制度養(yǎng)老保險(xiǎn)。隨著機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的深入推進(jìn)過(guò)程中，企業(yè)化管理的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的問(wèn)題尤為突出，主要存在以下幾個(gè)方面。

（一）事業(yè)單位分類(lèi)改革財(cái)權(quán)不清晰，影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度改革?！斗诸?lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持政事分開(kāi)、事企分開(kāi)原則，按照事業(yè)單位所承擔(dān)的社會(huì)功能將現(xiàn)有的事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事公益服務(wù)和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)三大類(lèi)別。從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)的事業(yè)單位是指所提供的產(chǎn)品或服務(wù)可以由市場(chǎng)配置、不承擔(dān)公益服務(wù)職責(zé)的事業(yè)單位。企業(yè)化管理的事業(yè)單位都具有獨(dú)立的一定范圍的商業(yè)經(jīng)營(yíng)，所以一般劃歸商業(yè)性質(zhì)。但是存在部分企業(yè)化管理事業(yè)單位受到市場(chǎng)影響，經(jīng)濟(jì)效益并不是很好，地方財(cái)政沒(méi)有補(bǔ)助，正常工資都無(wú)法保障的情況，很難繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。以筆者所在的工作統(tǒng)籌區(qū)為例，現(xiàn)有企業(yè)化管理的事業(yè)單位無(wú)法正常繳費(fèi)的單位有6家，涉及人員為97人，欠費(fèi)金額達(dá)510.5萬(wàn)元。

（二）人員的思想守舊，影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度改革。首先，事業(yè)單位企業(yè)化管理的工作人員對(duì)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的意識(shí)很強(qiáng)，但他們還是受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“事業(yè)單位”的定性思維影響，不愿面對(duì)必須與市場(chǎng)接軌的現(xiàn)實(shí)，努力維護(hù)原有的秩序。對(duì)于事業(yè)單位分類(lèi)改革后，還是選擇保留原事業(yè)單位人員的身份，不愿領(lǐng)取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，繼續(xù)留在“事業(yè)”隊(duì)伍中參保。其次，地方政府求穩(wěn)，缺乏主動(dòng)推進(jìn)改革的信心和決心，改革的步子自然就慢下來(lái)。甚至有些企業(yè)化管理的事業(yè)單位出現(xiàn)“人去樓空”的現(xiàn)象，已成為一個(gè)“空殼”單位。這些都給推行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的落實(shí)增加了一定的難度。

（三）地方財(cái)政未給予支持，影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度改革。單位性質(zhì)為全額或差額撥款的單位都有得到地方財(cái)政的支持，從而養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)展得較為順利。但企業(yè)化管理的事業(yè)單位因自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，所以沒(méi)有得到地方財(cái)政的支持，在經(jīng)營(yíng)效益差或無(wú)經(jīng)營(yíng)的狀況下，又沒(méi)有及時(shí)得到“外援”的支持情況下，為了主體的存活，自然就要截流開(kāi)支，勢(shì)必影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)的正常繳費(fèi)。

（四）人力資源管理不匹配，制約了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。一是雙重管理模式的制約。企業(yè)化管理的事業(yè)單位的人事參照事業(yè)單位管理，經(jīng)營(yíng)上參照公司管理，這些人員主要是編制內(nèi)的干部、聘用干部及合同制工人，干部職工在意識(shí)上存在吃“大鍋飯”的現(xiàn)象。由于雙重管理模式的存在，在單位日常運(yùn)行中受到雙重的領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致政事混淆。政事混淆有時(shí)候會(huì)帶來(lái)一定的不利因素，沒(méi)有清晰的界限，造成工作人員的工作重疊，也影響著效率的提升[1]。二是當(dāng)前事業(yè)單位企業(yè)化管理受體制的影響人員流動(dòng)性差，教育培訓(xùn)方式存在滯后性，干部職工業(yè)務(wù)技術(shù)無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)需求，人才流失給單位造成的經(jīng)濟(jì)損失也制約養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。三是人事關(guān)系和政策制度不夠完善，缺乏相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)和晉升制度，沒(méi)有相應(yīng)的成套訓(xùn)練和業(yè)績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)[2]。人力資源管理上的不匹配，導(dǎo)致企業(yè)化管理的事業(yè)單位的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力下降，影響了單位的經(jīng)濟(jì)效益，從而制約了養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。

（五）歷史上地方政府對(duì)企業(yè)化管理的事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理上的缺失，制約著此類(lèi)單位改革。在推進(jìn)企業(yè)化管理的事業(yè)單位改制的過(guò)程中，若選擇解除勞動(dòng)合同，需要支付一筆經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金從原事業(yè)單位資產(chǎn)中；若選擇保留事業(yè)單位人員身份，對(duì)已參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的，可繼續(xù)執(zhí)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其養(yǎng)老保險(xiǎn)由原渠道開(kāi)支。但是許多企業(yè)化管理的事業(yè)單位的資產(chǎn)單一，事業(yè)單位的資產(chǎn)只有房產(chǎn)，而此類(lèi)固定房產(chǎn)沒(méi)有得到合理的利用和開(kāi)發(fā)，往往是被當(dāng)?shù)氐恼厥沼糜阢y行抵押，特別是那些名存實(shí)亡的企業(yè)化管理的事業(yè)單位的房產(chǎn)。這樣的固定資產(chǎn)要變現(xiàn)會(huì)受到阻礙，會(huì)給此類(lèi)單位的改革帶來(lái)一定的阻力，改革執(zhí)行未到位，養(yǎng)老保險(xiǎn)就無(wú)法落實(shí)。

（六）機(jī)構(gòu)主體不存在，人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)難落實(shí)。部分企業(yè)化管理的事業(yè)單位機(jī)構(gòu)已注銷(xiāo)，主體不存在，但是人員未得到妥善安置，因人員“老齡化”，又沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收入，此類(lèi)人員想買(mǎi)斷或辭職又得不到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。本身又沒(méi)有一技之長(zhǎng)，難以分流到地方的國(guó)有企業(yè)或自謀職業(yè)。人員的工資無(wú)法保障，其養(yǎng)老保險(xiǎn)及職業(yè)年金更是無(wú)法正常繳納。

四、措施和建議

隨著事業(yè)單位改革接近尾聲，機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革不斷深入。當(dāng)前，地方企業(yè)化管理的事業(yè)單位主要是以小微型企業(yè)為主，這些企業(yè)人員少，改制成本低，需要得到地方政府的政策扶持、資金的補(bǔ)助、激勵(lì)制度的建立，才能健康有序地推進(jìn)此類(lèi)性質(zhì)單位的各方面改革。

（一）進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)企改制政策，扶持企業(yè)化管理的事業(yè)單位的改制。在改制過(guò)程中，進(jìn)一步完善人員安置、資產(chǎn)清查、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)登記、銜接社會(huì)保險(xiǎn)等相關(guān)政策。需考慮到職工的社會(huì)保險(xiǎn)的預(yù)留金、補(bǔ)償金等費(fèi)用，因此類(lèi)單位本身就無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源，又無(wú)固定資產(chǎn)可以折舊，就需要獲得當(dāng)?shù)氐恼柏?cái)政的支持，改制才能繼續(xù)深入進(jìn)行。地方政府雖然已出臺(tái)一些指導(dǎo)性改制文件，但是文件中沒(méi)有提出對(duì)于需要改制的單位，因經(jīng)濟(jì)原因無(wú)法改制到位的單位，是否把經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金和養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算。對(duì)于一些企業(yè)化管理的事業(yè)單位職能已完全被市場(chǎng)取代，但其還有部分資產(chǎn)的，政府可以公開(kāi)拍賣(mài)或由政府收購(gòu)，所得的資金作為其改制的預(yù)留資金，不足的部分再由地方財(cái)政給予補(bǔ)助扶持。

（二）加大就業(yè)政策的扶持，解決養(yǎng)老之憂。對(duì)于一些微小型的企業(yè)化管理的事業(yè)單位，其工作人員都是已進(jìn)入中年，甚至有些人已臨近退休年齡。若此類(lèi)單位改制后面臨關(guān)停或撤銷(xiāo)，其主體不存在，那么就必須考慮到職工的安置或就業(yè)問(wèn)題。可以為此類(lèi)人員提供崗位再就業(yè)技能培訓(xùn)或鼓勵(lì)此類(lèi)人員就業(yè)創(chuàng)業(yè)，政府應(yīng)給予政策扶持，增加職工的就業(yè)信心。提升就業(yè)能力，激發(fā)企業(yè)活動(dòng)，從而保障養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)繳費(fèi)。對(duì)一些專(zhuān)業(yè)強(qiáng)、素質(zhì)高的人才，可以分流安置到對(duì)應(yīng)的國(guó)有企業(yè)相應(yīng)的崗位就業(yè)，重新參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，解決后顧之憂。

（三）積極引導(dǎo)企業(yè)化管理的事業(yè)單位的職工參加企業(yè)制度養(yǎng)老保險(xiǎn)。2014年10月之后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)增加了職業(yè)年金補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。職業(yè)年金單位部分按8%的繳費(fèi)比例，這給原本經(jīng)濟(jì)效益差的企業(yè)化管理事業(yè)單位增加了負(fù)擔(dān)。而早在1997年、1999年國(guó)務(wù)院及2001年省相關(guān)文件明確規(guī)定，實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位，原則上按照企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度執(zhí)行。因此，可以積極引導(dǎo)此類(lèi)單位參加企業(yè)制度養(yǎng)老保險(xiǎn)，并妥善處理原執(zhí)行機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的銜接問(wèn)題。

（四）建立激勵(lì)與約束相結(jié)合的自主分配機(jī)制，激發(fā)企業(yè)化管理的事業(yè)單位的活力。企業(yè)化管理的事業(yè)單位要建立起激勵(lì)與約束相結(jié)合的自主分配制度，改變?cè)械挠萌酥贫?，打破“大鍋飯”體制，樹(shù)立新的人事管理理念，讓員工轉(zhuǎn)變觀念，將聘用制度以及崗位管理制度相結(jié)合，堅(jiān)持“公平、公正、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的原則。一是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理思路，在崗位管理上加入績(jī)效考核評(píng)定，實(shí)行分級(jí)管理，使工資分配更加靈活，調(diào)動(dòng)員工的積極性，使自主分配更加合理，更快地推進(jìn)優(yōu)秀人才的成長(zhǎng)，為員工提供更廣闊的發(fā)展空間。二是加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)技術(shù)人員的素質(zhì)建設(shè)，構(gòu)建分層分類(lèi)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才繼續(xù)教育體系，培養(yǎng)一支素質(zhì)優(yōu)良的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍，為企業(yè)化管理的事業(yè)單位注入新鮮血液，推動(dòng)企業(yè)化管理的事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展。三是完善競(jìng)爭(zhēng)管理機(jī)制，提升企業(yè)化管理的事業(yè)單位的綜合競(jìng)爭(zhēng)能力。完善的管理競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有利于調(diào)動(dòng)工作人員的積極性與能動(dòng)性，提高工作人員的工作效率，促進(jìn)企業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展，為企業(yè)創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值[3]。

綜上所述，企業(yè)化管理的事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革受歷史遺留問(wèn)題和職工觀念的守舊影響，改革的動(dòng)力不足，改革的阻力仍然存在，應(yīng)在政府的支持下制定相應(yīng)的扶持政策，有針對(duì)性地解決遇到的問(wèn)題。地方政府應(yīng)加大財(cái)政投入，合理進(jìn)行資產(chǎn)分配，不斷完善社會(huì)保障制度，為推進(jìn)改革順利實(shí)施打好基礎(chǔ)。