檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度的發(fā)展與完善

最高人民檢察院《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》于2019年8月出臺(tái)，文件高度重視并深化人民監(jiān)督員制度改革，適應(yīng)新時(shí)代司法實(shí)踐要求，拓寬了人民群眾參與檢察司法的廣度和深度。

一、檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度現(xiàn)狀

在檢察機(jī)關(guān)設(shè)立人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受人民監(jiān)督，保障人民群眾實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)并參與司法活動(dòng)的制度安排。人民監(jiān)督員制度始于2003年，在當(dāng)時(shí)主要是最高人民檢察院為實(shí)現(xiàn)自偵案件的外部監(jiān)督，即解決檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件過(guò)程中的監(jiān)督機(jī)制完善問(wèn)題。人民監(jiān)督員制度是拓寬人民群眾有序參與司法的重要渠道。在職務(wù)犯罪管轄轉(zhuǎn)隸之前，人民監(jiān)督員制度的工作重點(diǎn)是監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)查處職務(wù)犯罪案件過(guò)程中立案、強(qiáng)制措施采取、公訴等環(huán)節(jié)的程序規(guī)范性問(wèn)題。人民監(jiān)督員制度的實(shí)施，可以列入外部監(jiān)督主體，主動(dòng)參與司法活動(dòng)，有效保證犯罪嫌疑人、被告人訴訟權(quán)益不受非法侵犯，實(shí)現(xiàn)對(duì)司法權(quán)制約機(jī)制的重大改革，保障人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作的有效參與，及時(shí)知情、充分表達(dá)等各項(xiàng)監(jiān)督權(quán)內(nèi)容的法治化。

刑事檢察工作作為檢察機(jī)關(guān)的主要工作內(nèi)容，國(guó)家監(jiān)察體制改革之后，2018年《刑事訴訟法》保留了檢察機(jī)關(guān)對(duì)在訴訟監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的司法人員利用職權(quán)實(shí)施侵犯公民權(quán)利、損害司法公正共計(jì)14個(gè)罪名的自偵權(quán)。雖然如此，但是相較之前，自偵案件的種類和數(shù)量均大為減少，這使得人民監(jiān)督員設(shè)立之初的本意和實(shí)際作用有所弱化，但是人民監(jiān)督員制度的外部監(jiān)督機(jī)制體現(xiàn)的監(jiān)督監(jiān)督者的基本理念依然與新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)工作相適應(yīng)。2019年以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)重新規(guī)劃核定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，“四大檢察”、“十大任務(wù)”的檢察工作新格局已經(jīng)形成并取得成效，這就為人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)的工作監(jiān)督范圍拓寬為刑事、民事、行政、公益訴訟等人民檢察院的辦案活動(dòng)，這是對(duì)歷來(lái)直接受理立案?jìng)刹榘讣ぷ鞣秶膭?chuàng)新設(shè)置，也是新修訂的《人民檢察院組織法》對(duì)于人民監(jiān)督員工作范圍的法律確定。社會(huì)主義政治制度決定了我國(guó)一切權(quán)力屬于人民，檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)為人民賦予。因此，必須接受人民監(jiān)督，同人民群眾保持密切聯(lián)系，主動(dòng)傾聽(tīng)人民群眾的建議和意見(jiàn)。檢察機(jī)關(guān)和工作人員的工作開(kāi)展需要人民群眾理解和支持。人民監(jiān)督員制度不僅有其存在的政治和法理基礎(chǔ)，而且，隨著全面依法治國(guó)方略的開(kāi)展和落實(shí)，人民群眾對(duì)于司法機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量和水平的期望逐漸提升。相應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)該積極適應(yīng)新時(shí)代對(duì)檢察工作的要求，對(duì)人民監(jiān)督員制度逐漸完善工作機(jī)制，實(shí)質(zhì)功能優(yōu)化。

2019年8月，最高人民檢察院印發(fā)《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》《以下簡(jiǎn)稱2019年（規(guī)定）》，此規(guī)定主要是配合落實(shí)2018年《人民檢察院組織法》修改后對(duì)人民監(jiān)督員的立法要求，對(duì)2016年出臺(tái)的《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》進(jìn)行了全面完善和修訂，進(jìn)一步健全了人民監(jiān)督員制度的相關(guān)內(nèi)容，促進(jìn)了人民監(jiān)督員積極履職，有序參與檢察院司法工作。2019年《規(guī)定》與2018年《規(guī)定》相比，無(wú)論從文件名稱，編排結(jié)構(gòu)，主要內(nèi)容安排，都有重大改變。2019年《規(guī)定》使人民監(jiān)督員的監(jiān)督活動(dòng)方式多樣化，擴(kuò)大了人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的渠道和范圍，包括了之前就存在個(gè)案監(jiān)督，開(kāi)始向公開(kāi)聽(tīng)證、巡回檢察、出庭支持公訴、檢察建議、案件評(píng)查等檢察活動(dòng)。2019年《規(guī)定》使人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍根據(jù)國(guó)家監(jiān)察體制改革相應(yīng)調(diào)整，拓寬監(jiān)督范圍為檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)，涵蓋了四大檢察之下的各項(xiàng)檢察活動(dòng)和相應(yīng)案件類型。

2019年《規(guī)定》和2016年《規(guī)定》相比，更重要的是對(duì)人民監(jiān)督員制度設(shè)置理念的革新和轉(zhuǎn)變，這使訴訟立法和《規(guī)定》由原來(lái)規(guī)范人民監(jiān)督員監(jiān)督履職行為向人民監(jiān)督員履職和檢察機(jī)關(guān)接受監(jiān)督程序規(guī)范并重轉(zhuǎn)變。2019年《規(guī)定》體現(xiàn)了新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)如何接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的具體要求，主要是從檢察機(jī)關(guān)角度提出了如何配合人民監(jiān)督員的監(jiān)督活動(dòng)，提出了對(duì)檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)具體規(guī)范和要求，在提升案件辦理的社會(huì)效果方面，賦予了人民監(jiān)督員制度新的責(zé)任和內(nèi)涵。

二、檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度運(yùn)行現(xiàn)狀分析

2019年《規(guī)定》進(jìn)一步擴(kuò)展和豐富了檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員的工作途徑，明確規(guī)定了人民監(jiān)督員參與檢察司法監(jiān)督的十種方式，將“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”均列入人民監(jiān)督員工作范圍?？傮w來(lái)看，2019年《規(guī)定》既有程序化規(guī)范，也有原則性規(guī)范，這樣就可以保證制度運(yùn)行的剛性與柔性相結(jié)合，使各地根據(jù)實(shí)際開(kāi)展進(jìn)行工作創(chuàng)新。2019年《規(guī)定》出臺(tái)后，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)要求積極協(xié)調(diào)人民監(jiān)督員參與檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)，成績(jī)斐然，得到社會(huì)各界積極肯定。但是，檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度在運(yùn)行中也存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題需要仔細(xì)分析，找出解決方案，為制度創(chuàng)新提供參考。

（一）人民監(jiān)督員監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督的協(xié)調(diào)

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)職能部門中，案件管理辦公室是檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)的管理部門，負(fù)責(zé)案件收案、送案、案件辦理流程監(jiān)控、案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和趨勢(shì)分析，也包括檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量評(píng)查，對(duì)案件辦案情況進(jìn)行事前、事中、事后全程監(jiān)督管理。2018年之后，案件管理辦公室調(diào)整為人民監(jiān)督員工作的負(fù)責(zé)部門，承擔(dān)人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)的具體承接和組織、協(xié)調(diào)工作。辦理人民監(jiān)督員對(duì)辦案活動(dòng)提出的監(jiān)督意見(jiàn)和要求，協(xié)調(diào)相關(guān)辦案單位辦理人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)，及時(shí)督促辦案單位向人民監(jiān)督員反饋監(jiān)督意見(jiàn)處理結(jié)果。除此之外，案件管理辦公室還需要不時(shí)向人民監(jiān)督員通報(bào)近期檢察機(jī)關(guān)工作情況，這是體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的積極作為。人民監(jiān)督員的監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)案件管理部門屬于內(nèi)部監(jiān)督，但是案件管理部門同時(shí)也是人民監(jiān)督員外部監(jiān)督的協(xié)調(diào)部門，如何在各種角色間實(shí)現(xiàn)職能互相補(bǔ)充，不沖突也是檢察機(jī)關(guān)案件管理部門需要認(rèn)真思考的問(wèn)題。

（二）人民監(jiān)督員的監(jiān)督程序規(guī)范化

2019年《規(guī)定》明確了人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍是“四大檢察”，“十大業(yè)務(wù)”，這就包括了案件公開(kāi)審查、案件公開(kāi)聽(tīng)證、案件公訴、巡回檢察、檢察建議等檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)開(kāi)展監(jiān)督。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)內(nèi)容相對(duì)復(fù)雜，人民監(jiān)督員遴選范圍來(lái)看，大多數(shù)人民監(jiān)督員并無(wú)法學(xué)學(xué)歷背景，所以，對(duì)于監(jiān)督人民檢察院辦案活動(dòng)的監(jiān)督點(diǎn)把握有困難，這中間既有法學(xué)知識(shí)素養(yǎng)問(wèn)題，同時(shí)也存在案件信息不對(duì)稱的問(wèn)題。案件信息不對(duì)稱主要體現(xiàn)在現(xiàn)在人民監(jiān)督員是都享有閱卷權(quán)方面，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于賦與人民監(jiān)督員閱卷權(quán)持謹(jǐn)慎態(tài)度，這當(dāng)然也是成立的，但是由于沒(méi)有全面掌握案件信息，人民監(jiān)督員獲取資料有限，能否提出有價(jià)值監(jiān)督意見(jiàn)存疑。因此，需要檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真研究撕開(kāi)這一問(wèn)題，如何在案件類型、案卷內(nèi)容、審批程序等方面進(jìn)行一些具體分析，以提升人民監(jiān)督員監(jiān)督效果。另外，2019年《規(guī)定》新增巡回檢察、檢察建議等人民監(jiān)督員監(jiān)督內(nèi)容，但具體的工作程序并不明確，工作程序細(xì)化有助于增強(qiáng)人民監(jiān)督員工作的積極性和參與性，以利于和人民檢察院的檢察監(jiān)督工作進(jìn)行區(qū)分。

（三）人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的反饋機(jī)制

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的反饋，2019年《規(guī)定》要求檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的辦理情況。但是并沒(méi)有確定實(shí)際期限，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)只是訴訟程序的一個(gè)組成部分，這就有可能造成意見(jiàn)和答復(fù)脫節(jié)的問(wèn)題，也即人民監(jiān)督員收到辦理部門答復(fù)意見(jiàn)即便有不同意見(jiàn)，也由于案件處理已不在檢察環(huán)節(jié)而無(wú)意義。另外，2019年《規(guī)定》并未明確對(duì)于人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的答復(fù)部門，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)案件管理部門是人民監(jiān)督員工作機(jī)構(gòu)有責(zé)任答復(fù)，但辦案部門案情掌握全面，答復(fù)可能更有說(shuō)服力，對(duì)于采納的監(jiān)督建議，應(yīng)當(dāng)明確答復(fù)責(zé)任主體，配合答復(fù)工作期限，有利于人民監(jiān)督員工作開(kāi)展。

三、檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度完善建議

人民監(jiān)督員制度作為中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的有機(jī)組成部分，對(duì)于規(guī)范檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)，擴(kuò)大人民群眾檢察司法的參與權(quán)，提升檢察權(quán)外部監(jiān)督機(jī)制均有不可替代的重要作用。針對(duì)上文分析，結(jié)合2019年《規(guī)定》，提出完善檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度的相關(guān)建議。

（一）人民監(jiān)督員外部監(jiān)督和案件管理內(nèi)部監(jiān)督的協(xié)作機(jī)制

根據(jù)2019年《規(guī)定》，人民監(jiān)督員工作范圍覆蓋了“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”內(nèi)容，這就使監(jiān)督工作涉及了檢察機(jī)關(guān)多個(gè)職能部門，與檢察機(jī)關(guān)多個(gè)辦案部門的各類訴訟程序工作關(guān)聯(lián)，需要相關(guān)工作程序?qū)?，雖然案件管理部門是人民監(jiān)督員工作平臺(tái)，但也需要其職能部門配合、協(xié)助才能高質(zhì)量完成工作任務(wù)。由于人民監(jiān)督員選任身份、界別不同，因此，不同身份人民監(jiān)督員適應(yīng)不同類別案件類型，這就要求案件管理部門應(yīng)該根據(jù)“四大檢察”的業(yè)務(wù)構(gòu)成，分別制定人民監(jiān)督員對(duì)接刑事、民事、行政、公益訴訟等專業(yè)部門的程序銜接機(jī)制，保障信息對(duì)稱，使人民監(jiān)督員享有開(kāi)展工作的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（二）檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)等部門的工作協(xié)作機(jī)制

根據(jù)人民監(jiān)督員的選任辦法，人民監(jiān)督員選任為保證監(jiān)督的實(shí)效性和公正性，人民監(jiān)督員由司法行政部門選任，然后在檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展工作，基于這種人民監(jiān)督員選任機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)為保障人民監(jiān)督員順利開(kāi)展監(jiān)督工作，就需要協(xié)調(diào)司法行政機(jī)關(guān)配合，共同面對(duì)和研究、處理人民監(jiān)督員工作機(jī)制中的問(wèn)題，實(shí)際工作中，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)該邀請(qǐng)司法行政機(jī)關(guān)參與人民監(jiān)督員履職活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以利于人民監(jiān)督員選任?？紤]到刑事訴訟活動(dòng)的整體性，除與司法行政部門間協(xié)調(diào)工作以外，還應(yīng)主動(dòng)協(xié)調(diào)法院工作，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)公訴活動(dòng)人民監(jiān)督員履職情況進(jìn)行信息溝通，以利于案件管理部門工作水平提高。

（三）人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)效力應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)確認(rèn)程序

2019年《規(guī)定》明確規(guī)定，人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)獨(dú)立發(fā)表監(jiān)督意見(jiàn)，檢察院應(yīng)當(dāng)記錄在案，并列入檢察案卷，全程留底。檢察院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)，依法做出處理。同時(shí)規(guī)定，檢察院經(jīng)研究未采納監(jiān)督意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)向人民監(jiān)督員作出解釋說(shuō)明。人民監(jiān)督員對(duì)于解釋說(shuō)明仍有異議的，相關(guān)部門或者檢察官辦案組、獨(dú)任檢察官應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)檢察院決定。這些規(guī)定說(shuō)明，人民監(jiān)督員所提出的監(jiān)督意見(jiàn)進(jìn)入辦理程序，辦理部門應(yīng)當(dāng)依法做出處理，可以采納也可以不采納，不采納的情形應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，當(dāng)然，為保障人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)行使的完整性，2019《規(guī)定》賦與人民監(jiān)督員異議權(quán)。但是2019《規(guī)定》并未就檢察院辦理人民監(jiān)督員異議的處理期限和具體程序作出規(guī)定，不利于人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)和檢察機(jī)關(guān)意見(jiàn)分歧解決。

（四）檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員工作范圍應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整

2019《規(guī)定》明確了檢察院對(duì)不服檢察機(jī)關(guān)處理判定的刑事申訴案件、擬決定不起訴案件、羈押必要性審查案件等進(jìn)行公開(kāi)審查，或者對(duì)有重大影響的審查逮捕案件、行政訴訟監(jiān)督案件等進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加?？v觀2019年《規(guī)定》全文，只有上述列舉案件使用“應(yīng)當(dāng)”作為檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)必須邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加的剛性要求，其余條款均使用“可以”做為選擇性要求。更為重要的是，上述列舉案件中的公開(kāi)審查、公開(kāi)聽(tīng)證也并非案件辦理中的必須程序。這種規(guī)定使檢察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加案件辦理活動(dòng)自由裁量余地過(guò)大，當(dāng)然，人民監(jiān)督員不能過(guò)多干預(yù)檢察機(jī)關(guān)的正常辦案工作，但是對(duì)于人民監(jiān)督員的案件監(jiān)督可以進(jìn)一步細(xì)化，使“應(yīng)當(dāng)”范圍適度擴(kuò)大。

（五）人民監(jiān)督員工作流程應(yīng)有明確規(guī)范

2018年《刑事訴訟法》和2019年《規(guī)定》雖然已經(jīng)為檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員正常履職提供了法律依據(jù)。但如何開(kāi)展監(jiān)督工作的程序應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督工作的規(guī)范化和具體化。人民監(jiān)督員在履職過(guò)程中應(yīng)重點(diǎn)解決好如下問(wèn)題：一是閱卷權(quán)的保障，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)區(qū)分案件的復(fù)雜、難易類型進(jìn)行個(gè)別化對(duì)待，需要查閱案卷材料，應(yīng)予以配合，但是應(yīng)當(dāng)規(guī)定人民監(jiān)督員的保密義務(wù)并嚴(yán)格執(zhí)行。二是遵守刑事訴訟程序中的回避制度。對(duì)于符合回避要求情形的，人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)回避。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)細(xì)化人民監(jiān)督員回避程序運(yùn)行的具體規(guī)范，使之更具可操作性。三是對(duì)于上述保密和回避性要求，人民監(jiān)督員違反履職義務(wù)應(yīng)如何承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任也應(yīng)作出規(guī)定。

（拜榮靜，蘭州大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，蘭州大學(xué)司法制度研究中心主任/責(zé)編 劉玉霞）