社區(qū)公共衛(wèi)生事件應急管理機制的完善

龔 艷，尹伊湄

(中南民族大學 學校醫(yī)院，湖北 武漢 430074)

在全球化背景下，突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅嚴重威脅人類健康，也對世界現(xiàn)有社會經(jīng)濟秩序造成巨大沖擊。合理應對重大突發(fā)公共安全事件成為全球化治理的迫切現(xiàn)實需求。我國社區(qū)公共衛(wèi)生服務始于1997年，國務院發(fā)布衛(wèi)生改革與發(fā)展決議，出臺多項發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務體系的政策，近10年社區(qū)公共衛(wèi)生工作呈現(xiàn)高度發(fā)展態(tài)勢。黨的十八大以來，國家不斷推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并逐步形成重心下移、權責下放、服務下沉的基層治理趨勢。社區(qū)作為國家治理的基礎單元，既是突發(fā)公共事件的直接主體，也是應急管理體系的前沿陣地，發(fā)揮著堡壘作用。2020年2月14日，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議時指出：“要健全公共衛(wèi)生服務體系，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源投入結構，加強農村、社區(qū)等基層防控能力建設，織密織牢第一道防線。”[1]

一、社區(qū)防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗

全世界各地區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控差異化明顯。我國通過快速應急響應、科學防疫策略、民眾高度配合等各項措施，短期內迅速控制疫情，并形成疫情防控常態(tài)化機制，以筑牢疫情防線。疫情防控體系中，社區(qū)充分發(fā)揮“條塊結合、以塊為主”屬地化管理的“前哨”優(yōu)勢，成為疫情防控的最前線。從公共衛(wèi)生應急管理角度，有以下三方面經(jīng)驗。

(一)整體與區(qū)域結合

明確政府對社區(qū)的統(tǒng)一領導，落實政府應急管理的決策，確保政府防疫措施不走樣，形成首位銜接、各方聯(lián)動、緊密協(xié)作的應急防控態(tài)勢。在堅持疫情防控全國上下“一盤棋”的整體部署下，各社區(qū)結合自身環(huán)境、風俗習慣、生活方式等特點，制定因地制宜的區(qū)域化防控細則，統(tǒng)計居民健康狀況、醫(yī)療機構設置、基礎設施配置等信息，建立防控指揮系統(tǒng)、醫(yī)療保障系統(tǒng)、基礎物資保障系統(tǒng)和監(jiān)測預警系統(tǒng)，形成結構化、長久性的防控機制。

(二)防控與民生結合

應急管理體系中，防控是核心要素，通過提高快速應急反應、加強救援救助、補齊補足防疫短板，將防控各項措施落實到社區(qū)公共衛(wèi)生應急管理的方方面面。在疫情背景下，保障民生是社區(qū)應急工作中重要著力點，也是對社區(qū)應急管理能力的檢驗。一方面及時向政府部門反饋信息，發(fā)揮政府宏觀調控作用，保障居民基礎生活物資、藥品、醫(yī)療救治、生產(chǎn)生活等需求；另一方面與社會力量合作，強化社區(qū)管理、儲備應急物資、幫困扶弱等，解決群眾生活困境。

(三)應急與常態(tài)結合

公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、緊急性、不可預測性，通過政策引導幫助社區(qū)專職人員快速識別風險，建立應急方案。疫情初期實行社區(qū)封閉管理，對不同健康狀況人群分類隔離觀察，同時“內防擴散、外防輸出”減緩人員流動，切斷疫情傳播途徑。在防控實踐過程中，堵漏洞、強弱項，保證疫情防控不松懈的同時逐步恢復社會經(jīng)濟秩序，做好短期計劃和長期規(guī)劃，完善社區(qū)防控管理體系，形成長效化、常態(tài)化防控機制(見圖1)。

圖1 社區(qū)防控網(wǎng)絡

二、社區(qū)公共衛(wèi)生應急管理現(xiàn)狀

國內多數(shù)城市社區(qū)已組建公共衛(wèi)生團隊，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前經(jīng)受住了考驗，成為抗擊疫情的中堅力量。但在重大突發(fā)衛(wèi)生公共事件初期，仍暴露出一定的不足。

(一)社區(qū)公共衛(wèi)生應急管理體系已建立，但專業(yè)公共衛(wèi)生人才缺乏

自2003年非典、人禽流感疫情、甲型H1N1流感等重大公共衛(wèi)生事件以來，在國家統(tǒng)一部署下規(guī)范的公共衛(wèi)生服務體系逐步建立，建成了以社區(qū)衛(wèi)生服務體系為基礎的“健康網(wǎng)底”[2]。在有些城市的三級醫(yī)療體系中，社區(qū)醫(yī)療執(zhí)行“六位一體”醫(yī)療任務(見表1)，主要包括兩個層面：衛(wèi)生服務中心，以預防、醫(yī)療、康復為中心，以街道為單位，作為提供基本醫(yī)療的公共平臺；衛(wèi)生服務站，以健康促進為中心，以家庭為單位，為居民提供更便捷的基層醫(yī)療服務。

表1 社區(qū)衛(wèi)生服務“六位一體”功能

目前，我國社區(qū)公共衛(wèi)生工作主要由社區(qū)醫(yī)療機構的全科醫(yī)師、護士承擔，社區(qū)干部及其他工作人員以后勤保障為主，普遍缺乏公共衛(wèi)生專業(yè)人才[3]。2011年《國務院關于建立全科醫(yī)生制度的指導意見》[4]要求，至2020年全科醫(yī)師數(shù)量達到30萬以上，每萬名人口約2～3名全科醫(yī)師。按照2020年我國14億人口計算，需要28萬～42萬名全科醫(yī)師，但已注冊的全科醫(yī)師僅為7.8萬?，F(xiàn)有的社區(qū)醫(yī)療機構中還存在全科醫(yī)師及護士學歷偏低、專業(yè)培訓不足、業(yè)務能力有限、知識結構滯后、待遇不佳、社會認可度低等共性問題。國內多項社區(qū)衛(wèi)生服務的調查研究中發(fā)現(xiàn)[5-7]，醫(yī)師的學歷以本科、大專為主，護士以中專為主，81.7%的醫(yī)務人員認為崗位培訓有助于提高業(yè)務水平，但主要的問題是培訓內容重復且脫離實際，對于常見問題的專題培訓和理論知識學習的滿意率分別僅為13%和2.2%，公共衛(wèi)生專業(yè)人才非正常流失總量逐年增加。

通過對S市10個社區(qū)107名承擔公共衛(wèi)生工作的人員采用《個人突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力評價問卷》進行調查，包括一般情況、公共衛(wèi)生基礎知識、應急專業(yè)知識、社區(qū)急救技能、溝通交流能力五個維度測試共27項，采用Likert5級計分法和Pearson相關分析，初步了解社區(qū)公共衛(wèi)生人員應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力(見表2)。 問卷調查和統(tǒng)計分析顯示，107名從事公共衛(wèi)生工作人員中，高級職稱13人、公共衛(wèi)生專業(yè)人員12人、碩士學歷6人、有應急處置經(jīng)驗的77人、有規(guī)范培訓經(jīng)歷的31人；公共衛(wèi)生專業(yè)、臨床專業(yè)以及參加過應急處置、接受過規(guī)范應急培訓的工作人員應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力相對較強。

表2 社區(qū)公共衛(wèi)生人員應急能力Pearson相關分析(N=107，r)

(二)社區(qū)公共衛(wèi)生應急管理模式已形成，但突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案還不完善

一方面，城市社區(qū)人口稠密、居住集中，當突發(fā)重大傳染病時，易在社區(qū)人群中形成聚集性傳播。因此，提高社區(qū)自身防控能力在一定程度上可明顯減緩傳染病流行。另一方面，社區(qū)作為城市治理的基本單元，管理上機動性強、組織上可協(xié)調性大、行動上靈活度高。面對重大突發(fā)事件時，充分激發(fā)社區(qū)自主能動性，為疫情防控提供堅實基礎。從國內疫情防控成果看，社區(qū)與政府部門、疾控衛(wèi)生機構、社會團體、居民聯(lián)防聯(lián)動，形成了高效的防控網(wǎng)絡，從根本上控制傳染源、切斷傳染途徑、保護易感人群。社區(qū)逐步成為公共衛(wèi)生安全治理的主戰(zhàn)場，建立了“事前預警—事中應對—事后恢復”的全過程防疫模式。

相對于公共衛(wèi)生突發(fā)事件，火災、洪澇、地震等災害更為常見，相應的防范化解重大安全風險位于更突出的位置，各級機構圍繞這些災害事件的應急處置更為完備。2005年國務院頒布《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和2011年修訂的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，各級政府以此為依據(jù)制定各地區(qū)應急預案。隨著社會高速發(fā)展，預案的部分內容難以適用新形勢下公共衛(wèi)生事件防控的挑戰(zhàn)性，預案缺乏指導基層社區(qū)組織的實用性和時效性。在防控過程中，可能出現(xiàn)社區(qū)公共衛(wèi)生防疫人員簡單僵硬地執(zhí)行上級部門的決策要求，被動機械地等待上級部門的命令指示，導致疫情防控保守不足或過度防疫。上海46家社區(qū)衛(wèi)生服務中心應急管理調查顯示[8]，緊急預案處置以臨床急救為主，無公共衛(wèi)生總體預案，單項預案(如水痘、甲肝等)配置有不同程度缺失。

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》[9]第十一條對應急預案內容做出明確要求。根據(jù)《條例》對應急預案的要求自行設計非實驗性量表，量表Cronbach’s α系數(shù)為0.767，從人員預案、物資預案、防控措施預案三個維度，了解考察H市10個社區(qū)公共衛(wèi)生應急預案情況(見表3)。通過初步評估，各社區(qū)公共衛(wèi)生應急管理主要依托社區(qū)衛(wèi)生機構，無專項人員，以臨時組建為主，配備7類個人防護用品和消毒用具；近2年，7個社區(qū)應急實戰(zhàn)演練19次，但均以現(xiàn)場急救為主(如火災逃生、心肺復蘇等)，2個社區(qū)以會議和桌面推演的形式為主共演練4次，1個社區(qū)未進行應急實訓；新冠肺炎疫情后，公共衛(wèi)生應急預案為政府部門制定并傳達，無自擬預案。應急預案欠缺、應急演練不足、應急管理方式單一、公共衛(wèi)生專業(yè)應對措施有限等問題普遍存在。

表3 社區(qū)公共衛(wèi)生應急預案各維度得分較高和較低的項目(ˉx±s)

(三)社區(qū)公共衛(wèi)生網(wǎng)格化管理已見成效，但防控響應能力有待進一步提升

隨著突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控措施不斷推進和優(yōu)化，社區(qū)縱、橫兩個維度的網(wǎng)格化空間治理已取得明顯成效?？v向層面，組建防疫指揮部門，打破醫(yī)療、交通、物流、通訊、治安、環(huán)衛(wèi)等多部門界限，建立協(xié)同作戰(zhàn)的防疫機制，自上而下形成“社區(qū)—小區(qū)—居民”的縱向防疫網(wǎng)絡，保障各項防疫措施和物資層層落實。橫向層面，發(fā)揮社區(qū)治理的自主性、能動性，與企業(yè)、社會組織、志愿者團體等深度融合，加強社區(qū)營運管理、動態(tài)監(jiān)測、宣傳教育等各環(huán)節(jié)工作。縱橫交錯的網(wǎng)格化治理從源頭上監(jiān)測預警，及時排除疫情隱患。高效聯(lián)動反應，降低疫情傳播風險。各方協(xié)調協(xié)作維護社會秩序穩(wěn)定。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件早期，及時有效的應急響應能極大延緩事態(tài)惡化。由于社區(qū)公共衛(wèi)生專業(yè)人員缺乏、公共衛(wèi)生基礎設施配置不足、公共衛(wèi)生應急預案不完備等原因，社區(qū)公共衛(wèi)生防控響應能力仍有限。一方面，社區(qū)干部人員少、工作任務繁雜、工作職責交叉嚴重，突發(fā)事件中社區(qū)干部召集居委會工作人員、物業(yè)、社區(qū)黨員、志愿者成立臨時應急小組，短時間內既容易出現(xiàn)權責不清，又難以開展專業(yè)、科學應急防控工作。另一方面，社區(qū)醫(yī)療機構以衛(wèi)生服務中心、衛(wèi)生服務站為主，這類醫(yī)療機構整體技術水平、醫(yī)療設施配備等與醫(yī)院存在很大差距，公共衛(wèi)生資源越到基層越顯稀薄，防護、隔離、診療條件在公共衛(wèi)生事件突發(fā)早期難以達到應急需要，大量患者涌向各大醫(yī)院，造成醫(yī)療資源“擠兌”,“社區(qū)首診、分級診療”的格局未完全形成。調查顯示上海市約20%社區(qū)衛(wèi)生服務中心未設置病房，50%醫(yī)療配置不達標。處于優(yōu)秀水平的社區(qū)衛(wèi)生中心僅占8.6%，服務水平最優(yōu)者是最低者的5.4倍，服務水平整體偏低，各社區(qū)醫(yī)療機構間服務能力差異較大[10-11]。以床位使用率和床位周轉率為例，武漢市10個社區(qū)衛(wèi)生服務中心(站)，床位使用率最高者為72.2%，最低者52.1%；床位月周轉率均相對較高(80%以上)，提示收治患者以輕癥疾病為主(圖2)。

圖2 床位使用率和周轉率(%)

三、社區(qū)公共衛(wèi)生應急管理機制的完善

隨著社會發(fā)展快速推進，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害性更具挑戰(zhàn)，應急管理諸多措施常常需要跨部門、跨轄區(qū)、跨層級落實，單一社區(qū)僅憑借自身的組織力量、專業(yè)能力、資源裝備難以應對復雜多變的形勢?！胺堑洹薄叭饲萘鞲幸咔椤薄凹仔虷1N1流感”等公共衛(wèi)生事件，既凸顯了公共衛(wèi)生應急管理的重要性，同時在國家治理基層化的趨勢下，社區(qū)作為應急管理的“最后一公里”，提升社區(qū)應急管理治理效能，健全多元主體協(xié)作的應急管理體系具有重要意義。

(一)以黨建引領為抓手，堅持統(tǒng)一領導，明確權責

1.“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！盵12]堅持黨的領導，在社區(qū)應急管理中，推動以社區(qū)黨支部為中心的應急管理領導機構，形成應急管理重大決議的監(jiān)督機制，確保應急措施執(zhí)行導向和執(zhí)行力。第一，應急決策集中于社區(qū)黨支部, 保障決策部署落實路徑順暢；第二，社區(qū)黨組織不僅確保落實中央、各級政府應急政策的剛性要求，同時還要發(fā)揮自身主觀能動性，結合實際建立更兼具柔性的具體舉措；第三，形成重大決策民主監(jiān)督機制，通過廣泛監(jiān)督及時發(fā)現(xiàn)防控死角，消除防控隱患，避免 “個人主義”“官僚主義”。

2. 明確各項工作責任人及權責邊界，組建高素質的專業(yè)應急領導隊伍。突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，社區(qū)應急工作主要分為“防疫”和“保民生”兩大塊，具體包括宣傳管控、入戶摸排、醫(yī)學觀察、隔離轉運、物資儲備及配送、基礎設施維護等，建立分工責任制。一是明確各項工作責任人及職責，減少職責交叉，避免“不作為”“亂作為”；二是劃分權責范圍的基礎上，建立協(xié)調機制，避免扯皮推諉；三是充分認識突發(fā)事件的不可預測性，賦予一定的容錯空間，使責任人“敢擔當、勇?lián)敗?；四是建立“廣泛的群眾基礎”。在應急背景下，尋求專業(yè)背景合適的居民幫助、指導，建立科學、專業(yè)的應急領導隊伍。

(二)以多元主體協(xié)同為基礎，夯實社區(qū)網(wǎng)格化管理，聯(lián)防聯(lián)控

以社區(qū)為防控中心，與政府、醫(yī)療機構、志愿者組織、居民形成廣泛的多元主體協(xié)同聯(lián)防聯(lián)控構架。多元主體協(xié)同，能夠快速整合社會資源，充分發(fā)揮各主體專業(yè)性優(yōu)勢，不僅提高社區(qū)防控風險的整體效率，而且降低防控成本，形成防控合力，進一步夯實社區(qū)網(wǎng)格化管理。

1.社區(qū)與政府是最核心的協(xié)同關系。根據(jù)防控需要，協(xié)助社區(qū)制定合理化的防控制度，提供財力、物力支持，推動機關企事業(yè)單位黨員干部進駐社區(qū)，協(xié)調社區(qū)與衛(wèi)生、交通、治安、市政等多部門合作聯(lián)動。既保障居民醫(yī)療需求，又穩(wěn)定日常生活生產(chǎn)秩序，確保制度下沉、物資下沉、服務下沉。

2.社區(qū)與醫(yī)療機構的協(xié)同關系隨防疫推進不斷變化。防疫初期，形勢不明朗，社區(qū)衛(wèi)生防疫“摸著石頭過河”，以摸排和監(jiān)測為主；防疫中期，防疫措施日臻完善，社區(qū)衛(wèi)生機構與上級醫(yī)院、疾控中心合作，以隔離觀察健康人群、轉運確診或疑似患者為主；防疫后期，與定點醫(yī)院對接，對痊愈患者進行社區(qū)康復、復查追蹤為主。

3.社區(qū)與志愿者組織協(xié)同極大地強化了社區(qū)防疫管理。志愿者組織具有社會廣泛性、專業(yè)性的特點，通過物資捐贈、健康宣教、心理救助、協(xié)助交通物流、補充后勤保障等，在疫情爆發(fā)期基本公共服務供不應求的情況下，不僅極大疏通社區(qū)防疫的難點、堵點，而且樹立了全民廣泛參與、共治共享的積極價值觀[13]。

4.社區(qū)與居民是最緊密的協(xié)同關系。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應鼓勵社區(qū)居民參與防控活動。第一，社區(qū)與居民搭建“數(shù)據(jù)多跑路、人員少接觸”智能網(wǎng)絡多路徑平臺，靈活、快捷、準確地掌握居民實時動態(tài)，形成信息協(xié)同關系。第二，社區(qū)與居民高度協(xié)作、配合，保障各項應急管理措施、物資落實到人，在互動中彌補防疫不足、完善防疫網(wǎng)絡，形成管理協(xié)同關系。第三，居民是社區(qū)服務的終點，社區(qū)在應急管理過程中不僅保障居民基本醫(yī)療、生活需求，更應主動掌握滿足老、弱、殘等困難群眾的特殊需求，并廣泛接受居民監(jiān)督，不斷改進工作方式，形成服務協(xié)同關系。

(三)以互聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等科技手段為支點，提高防控效率，精確管理

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中，武漢市采用健康碼、健康武漢APP、社區(qū)網(wǎng)格管理平臺、人臉識別等科技手段輔助監(jiān)控、追蹤、管理數(shù)據(jù)信息，對于社區(qū)疫情防控效能顯著，既提高了防疫效率和精準度，又減少人員交叉感染的機會。

1.預警監(jiān)測，加強管控?，F(xiàn)代社區(qū)居住人口密度高，人員流動頻繁，尤其是人員組成復雜、缺少公共基礎設施、無物業(yè)管理的“老舊小區(qū)”，傳統(tǒng)“上門走訪”的登記方式難以適應新形勢下信息識別的要求。建立互聯(lián)網(wǎng)社區(qū)網(wǎng)格管理大數(shù)據(jù)平臺，改變傳統(tǒng)調查走訪、逐級上報方式，將線下社區(qū)應急管理網(wǎng)絡進一步織密。利用大數(shù)據(jù)信息管理，實現(xiàn)社區(qū)“全員、全時、全程、全方位”覆蓋監(jiān)測人群、事件、環(huán)境，同時整合居民需求、物資分配、政策宣教等信息，實現(xiàn)疫情防控及時化。識別流動人員的動態(tài)行動軌跡，例如是否來自疫區(qū)、是否與病患有密切接觸等，實現(xiàn)疫情防控動態(tài)化。

2.健康宣教、優(yōu)化診療。推廣權威互聯(lián)網(wǎng)平臺，主導健康宣教，科學防病、治病，加強輿情引導和管理，破除謠言、虛假宣傳，弘揚正能量，廣泛動員居民參與線上線下抗疫運動。接入心理咨詢熱線，加強社區(qū)防疫一線人員心理干預，對實施封閉管理的隔離居民給予心理疏導，減輕心理壓力，堅定信心。分析社區(qū)內疫情分布情況，實施封閉管理，追蹤確診患者、疑似患者、密切接觸者，并進行流行病學調查，評估防控形勢，與上級主管部門、疾控衛(wèi)生部門、臨近轄區(qū)共享數(shù)據(jù)，實現(xiàn)資源、服務、技術互補互促。依托遠程醫(yī)療，開展多學科、零距離社區(qū)康復指導治療，避免患者集中就醫(yī)，緩解醫(yī)療壓力。

3.核驗糾錯，以人為本。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中，科技手段使防控更為高效、智能，但完全依賴科技手段識別信息，以數(shù)據(jù)替代人工決策，可能造成決策偏差或失誤。另外，科技手段本身具有一定缺陷，這種缺陷造成的防控漏洞易被利用，如偽造、冒用“綠色健康碼”逃避防疫監(jiān)控。因此，建立核查、糾錯機制，根據(jù)防控需要將各類信息數(shù)據(jù)整合，發(fā)揮人的自主性，人工核查糾正技術失誤，提高防控精度。

(四)以識別—決策—實施—監(jiān)督—評估的全周期應對策略為框架，補齊短板，對癥施策

1.識別突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險，完善應急預案。公共衛(wèi)生事件風險復雜多樣，不同社區(qū)面對內部、外部風險環(huán)境不同。以文化、經(jīng)濟、地理特點等為外部環(huán)境和以基礎公共設施布局、醫(yī)療配置、人員結構等為內部環(huán)境構成基礎防控系統(tǒng)，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險出現(xiàn)前，建立有效的應急預案。一是收集突發(fā)公共事件社區(qū)防控資料，結合自身防控基礎，分析內部、外部環(huán)境對防控的影響，以及該影響可能造成的危害及危害程度，確定社區(qū)防控方向。二是擬定社區(qū)公共衛(wèi)生安全受到威脅時的防控路徑，主要包括外防輸入、內防擴散、封閉隔離三個路徑。例如，在社區(qū)外部公共安全風險較高時，采取“嚴進嚴出”的管理路徑防止風險由外向內輸入。三是著重分析社區(qū)內部環(huán)境，評估社區(qū)風險承載能力。承載能力直接影響風險防范的有效程度，據(jù)此設計防控方案。明確社區(qū)防控方向、防控路徑、防控方案，策劃應急演練，汲取經(jīng)驗，完善應急預案。

2.建設公共衛(wèi)生應急管理隊伍和機構，科學決策。一是打造專業(yè)公共衛(wèi)生應急管理隊伍和機構。習近平總書記在《全面提高依法防控依法治理能力 健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系》一文中指出：“預防是最經(jīng)濟最有效的健康策略。要加強公共衛(wèi)生隊伍建設，健全執(zhí)業(yè)人員培養(yǎng)、準入、使用、待遇保障、考核評價和激勵機制?！盵14]第一，系統(tǒng)建設目標明確的高等教育、繼續(xù)教育一體化公共衛(wèi)生學科，培養(yǎng)理論知識扎實、實踐能力過硬的公共衛(wèi)生人才，提高待遇保障、社會認可度，改善職業(yè)發(fā)展前景，激勵公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。第二，統(tǒng)籌安排社區(qū)干部、黨員、民警、志愿者等人員接受規(guī)范化專業(yè)培訓與學習，彌補專業(yè)公共衛(wèi)生人員不足，提高防控力量整體素質。第三，通過政府撥款、社會捐助、自籌資金等方式，以平戰(zhàn)結合、專長兼?zhèn)錇樵瓌t，提高社區(qū)監(jiān)測、預警水平，設立具備傳染病隔離、首診、轉運能力的社區(qū)醫(yī)療機構。同時，持續(xù)加強分級診療制度建設，推動公立醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)療機構上下協(xié)作、緊密配合，使公共衛(wèi)生服務與醫(yī)療服務高效協(xié)同，健全防治結合的工作機制。

二是聯(lián)系群眾、依靠群眾、提升應急動員能力。群眾路線是黨的根本工作路線。公共衛(wèi)生應急管理不能只是社區(qū)管理者“單打獨斗”，而是要充分依靠群眾、發(fā)動群眾、組織群眾參與社區(qū)公共衛(wèi)生應急管理的群防群控。風險防控中，每個成員有著保障生命健康的共同利益，又有個性化的差異和需求，獲取認同和消除差異是動員群眾的關鍵。首先，依據(jù)社區(qū)居民防控需求，提供時效、權威的疫情信息，打擊虛假言論，樹立疫情可防可控可治的信念。社區(qū)防疫工作人員要用“繡花一樣精細”[15]的工作態(tài)度及時回應群眾關切，平衡防疫安全與群眾生產(chǎn)生活需求之間的關系，共性問題集中解決，個性問題專人對接，使群眾接受現(xiàn)有的防疫政策。其次，群眾對防疫工作產(chǎn)生認同感，對國家防疫政策理解支持，對具體防疫措施主動配合，形成“黨員干部帶頭干，居民群眾加油幫”的“共同治理”良好局面。

三是設計科學合理的防控方式。社區(qū)依據(jù)風險等級、自身基礎防控條件等具體情況，選擇合適的防控方式，使防控效力最大化。例如，社區(qū)面臨風險等級高、傳播速度快的疫情時，群眾基礎良好、社區(qū)公共設施完備、防控資源充足的社區(qū)，可采取社區(qū)自治為主、政府外部管控監(jiān)督為輔的防控方式；如果社區(qū)人口流動性大、基礎防控系統(tǒng)薄弱，該類社區(qū)防控漏洞大、不確定因素多，易受風險沖擊，應采取網(wǎng)格長、網(wǎng)格指導員、網(wǎng)格員為防控管理專班、吸納下沉社區(qū)黨員、志愿者等共同參與網(wǎng)格化聯(lián)防聯(lián)控，結合智能科技手段精密防控，堵死防控缺口、清除防控死角。

四是提高應急響應能力，精準施策。通過加強社區(qū)公共衛(wèi)生應急管理隊伍建設，提高社區(qū)醫(yī)療機構公共衛(wèi)生防控資源配置，完善應急管理預案，使社區(qū)應急防控響應能力在公共衛(wèi)生事件突發(fā)初期起到“第一道防線”的作用。我國將公共衛(wèi)生事件響應級別劃分為四級，以縣域為單位劃分高中低風險地區(qū)。依據(jù)國家發(fā)布應急事件響應級別、地區(qū)風險等級，避免“寧左勿右”的“一刀切”式經(jīng)驗主義管理方法，遵循實事求是的指導思想，利用大數(shù)據(jù)等技術手段采取差異化的應急響應措施，精準施策。首先，已出現(xiàn)明顯應急風險的社區(qū)，采用全封閉式網(wǎng)格化防控，外防輸入、內防擴散，化解或降低風險擴散的幾率。其次，應急風險較低，病例信息明確的社區(qū)，應謹慎使用全封閉式管理，以局部隔離為主，降低防疫物資損耗，節(jié)約防疫成本。在社區(qū)范圍內明確告知居民污染區(qū)域、安全區(qū)域、活動路徑等信息，做好公共區(qū)域消殺工作，注意保護病患個人隱私。再次，尚未出現(xiàn)應急風險的社區(qū)，著力健康宣教，以個人、家庭預防為主，主要采取外防輸入的防疫管理策略。對于高風險地區(qū)返回人員，及時識別并實施醫(yī)學隔離觀察，同時與社區(qū)居民耐心溝通交流，避免“污名化”等非理性恐慌。最后，隨著疫情響應級別降低、中高風險地區(qū)減少，復工復產(chǎn)增加了人員的流動量,擴大了公共空間的開放范圍，疫情“零星化”成為社區(qū)防范重點。提早研判復工復產(chǎn)對疫情防控的影響，注重掌握流動人員的活動軌跡，對社區(qū)內有疑似癥狀的病例及時篩查并追蹤，從源頭上早發(fā)現(xiàn)、早診斷、早治療。

五是開展防控全周期監(jiān)督和防控績效評估，建立長效防控機制。第一，建立社區(qū)公共衛(wèi)生應急管理民主監(jiān)督機制，接受來自上級管理部門、社區(qū)黨組織、居民各方監(jiān)督，集思廣益、取長補短，制定完備的應急方案。首先接受上級管理部門監(jiān)督。以社區(qū)公共衛(wèi)生應急管理運行情況為重點監(jiān)督范疇，包括應急預案的制定、應急物資的儲備、社區(qū)應急管理人員的培訓和工作考核等，通過上級部門的督導，彌補應急管理缺陷。其次是社區(qū)黨組織內部監(jiān)督。社區(qū)黨組織是開展應急管理工作的領導力量，通過組織內部開展自我監(jiān)督、自我批評，形成重大決策公開評議的方式，解決應急管理中長期突出存在的實踐難題。最后是接受群眾監(jiān)督。社區(qū)應急管理水平高低，群眾最有發(fā)言權。利用社區(qū)公共網(wǎng)絡平臺、業(yè)主委員會、群眾意見箱等途徑充分發(fā)揮群眾監(jiān)督力量，拉近社區(qū)應急管理與普通百姓的距離，將群眾的合理現(xiàn)實訴求作為應急管理的工作重心。第二，開展績效評估，形成應急管理長效機制。公共衛(wèi)生應急管理的績效評估能夠推動風險管控的能效和長效機制的優(yōu)化。采集多社區(qū)公共衛(wèi)生事件應急管理數(shù)據(jù)，選取績效評估指標，建立與社區(qū)應急能力相匹配的評估模式，建立從風險識別、應急響應、科學決策、多主體協(xié)同、風險管控的全周期應急管理目標的評估方案，達到應急管理時人員、物資、技術的最佳配置，形成社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中長效防控機制。