生育政策調(diào)整背景下中央與地方計劃生育財政支出責任與公平性分析

馬悠然，張新花

(1.廣西醫(yī)科大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，廣西 南寧 530021；2.廣西醫(yī)科大學(xué)信息與管理學(xué)院，廣西 南寧 530021)

中央和地方財政是政府間權(quán)責劃分的基本組成部分，是現(xiàn)代國家治理的重要方面。醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責任的合理劃分對于改善公平性、推動健康扶貧、建立社會安全網(wǎng)起著重要作用[1]。人口與計劃生育作為既體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、又具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務(wù)事項，其財政支出責任與公平性直接影響政策的效果。我國2015年、2021年相繼頒布的全面二孩、三孩政策更新了人口政策的內(nèi)涵，加快建立與之相匹配的財政投入政策成為了當務(wù)之急[2]?！叭椫贫取笔怯媱澤鎸?dǎo)向機制建設(shè)的重要內(nèi)容，作為有一定歷史的配套支持政策，在當前生育政策調(diào)整背景下理應(yīng)重新審視其內(nèi)涵，從財政角度看，“三項制度”同政府醫(yī)療衛(wèi)生投入一樣存在許多問題，如地方財政負擔重、地區(qū)間發(fā)展不平衡等[3]。本研究回顧了2011-2020年生育政策調(diào)整期間以“三項制度”為代表的中央與地方(以下簡稱“央地”)財政事權(quán)和支出責任，分析其在不同人口政策下的財政支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)、公平性，探究新形勢下計劃生育財政支出的走向與發(fā)展，為構(gòu)建人口均衡型社會[4]提供政策建議。

1 資料與方法

1.1 資料來源

資料來源于2011-2021年《中國統(tǒng)計年鑒》《中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》及國務(wù)院、衛(wèi)健委、財政部等官方網(wǎng)站，計劃生育支出數(shù)據(jù)取自2011-2020年財政部預(yù)算司全國一般公共預(yù)算支出決算表、中央本級支出決算表、地方一般公共預(yù)算支出決算表、中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付決算表；“三項制度”支出數(shù)據(jù)取自衛(wèi)健委規(guī)劃發(fā)展與信息化司2011-2020年衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報和財政部預(yù)算司2016-2020年計劃生育轉(zhuǎn)移支付資金分配表。

1.2 研究方法

本研究對“三項制度”為代表的計劃生育財政事權(quán)和支出責任相關(guān)制度文件進行回顧與總結(jié)，評價我國生育政策調(diào)整期間計劃生育財政事權(quán)、央地投入現(xiàn)狀和實施效果。同時運用基于人口的泰爾指數(shù)，對“三項制度”投入進行公平性測算，計算區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間差異對總體差異貢獻率的大小。泰爾指數(shù)是一個相對值，沒有取值范圍，其數(shù)值越小，說明各地區(qū)“三項制度”支出差異越小，公平性越好。計算公式為：

T總=T區(qū)域內(nèi)+T區(qū)域間

T總指總體差異性；T區(qū)域內(nèi)指按國家統(tǒng)計局標準劃分的東、中、西部各省份內(nèi)部“三項制度”投入差異；T區(qū)域間指東、中、西部之間“三項制度”投入差異。Pi為各省年末人口數(shù)占全國年末總?cè)丝跀?shù)比重，Yi為各省人口所擁有“三項制度”投入占“三項制度”總投入比重。區(qū)域內(nèi)差異貢獻率=T區(qū)域內(nèi)/T總，區(qū)域間差異貢獻率=T區(qū)域間/T總。

2 結(jié)果

2.1 央地計劃生育財政支出規(guī)模及趨勢分析

從絕對規(guī)?？矗?015年起全國和地方計劃生育財政支出均出現(xiàn)持續(xù)性回跌。從央地支出占比看，中央財政支出占計劃生育總支出比重為5%～18%，地方支出占比為80%～95%，中央支出比例明顯偏低，顯示地方財政承擔了較重的支出責任。2019年，中央財政支出占比增幅明顯，地方財政占比下降，表明中央支出責任有所強化(見表1)。

表1 2011-2020年央地計劃生育財政支出規(guī)模及結(jié)構(gòu)

從增長趨勢看，2014年起，地方計劃生育財政支出同比增長持續(xù)為負，2016年達到-15.88%。中央計劃生育支出同比增長經(jīng)歷了高-低-高的變化。總體來看，中央計劃生育支出相較于地方波動更大，且同比增長高于地方(見圖1)。

圖1 2011-2020年央地計劃生育支出同比增長率變化

2.2 “三項制度”支出責任劃分及公平性分析

2.2.1 “三項制度”事權(quán)及支出責任劃分

“三項制度”支出是當前計劃生育轉(zhuǎn)移支付的重要內(nèi)容，是生育政策實施的配套政策，政策實施具有歷史性、長期性和針對性，該政策起源于2000年寧夏試點的“少生快富”扶貧工程，因取得明顯成效，有關(guān)部門先后明確了“少生快富”工程(簡稱“少生快富”)、農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助(簡稱“獎勵扶助”)、獨生子女傷殘死亡家庭扶助(后更名為“計劃生育家庭特別扶助”，簡稱“特別扶助”)制度的試點方案。2008年，原國家人口計生委、財政部聯(lián)合出臺《關(guān)于實施“三項制度”工作的通知》，規(guī)定了“三項制度”政策內(nèi)涵，隨后扶助對象隨社會發(fā)展動態(tài)不斷調(diào)整(見表2)。

表2 計劃生育“三項制度”最新政策內(nèi)涵

2011年起，國家將三級以上計劃生育手術(shù)并發(fā)癥人員納入計劃生育家庭特別扶助制度，隨后多次對“三項制度”扶助標準、央地支出責任等進行調(diào)整(見表3)?？梢钥闯?，中央扶助重點為中西部地區(qū)，2015年起對中東部地區(qū)的扶助比例有所增加。2018年將各省按照經(jīng)濟發(fā)展水平分為五檔，央地按比例承擔支出職責。2019年，中央財政通過共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付安排計劃生育政策調(diào)整期間“三項制度”扶助資金。

表3 “三項制度”扶助分檔標準及支出責任變化

2.2.2 “三項制度”央地支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)分析

2011-2020年“三項制度”總支出央地負擔比由4.1∶5.9逐步變化為4.8∶5.2，中央財政支出占比提升7%，央地財政支出占比走向均衡，獎勵扶助由4.0∶6.0變化為5.6∶4.4，特別扶助由3.2∶6.8變化為5.5∶4.5，與“三項制度”總支出央地負擔比變化趨勢相同，中央支出責任明顯強化，“少生快富”央地支出基本遵循8∶2原則。2019年中央各項支出占比較往年提升約10%，中央各項支出占比首次全面超過地方。從總量看，獎勵扶助支出最高，普惠性更強；從增長幅度看，特別扶助支出年均增長更快；從中央幫扶力度看，“少生快富”中央支出占比最高，但支出規(guī)?？傮w呈下降趨勢，與另兩項制度走向相反(見表4)。

表4 2011-2020年中央與地方“三項制度”支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)

2.2.3 “三項制度”投入公平性分析

“全面二孩”政策實施后，中央“三項制度”投入總泰爾指數(shù)從2016年的0.2956降低至2020年的0.1909，地區(qū)間泰爾指數(shù)呈下降趨勢。地區(qū)間貢獻率與泰爾指數(shù)變化趨勢一致，地區(qū)內(nèi)貢獻率則呈上升趨勢(見表5)。地區(qū)內(nèi)貢獻率遠大于地區(qū)間貢獻率，且差距逐年擴大，說明區(qū)域內(nèi)差異是影響投入公平性的主要原因。

表5 2016-2020年中央計劃生育“三項制度”投入按人口分布的泰爾指數(shù)及貢獻率

3 討論及建議

3.1 計劃生育投入規(guī)模變化顯著，需完善與之匹配的公共財政體制

2015年“全面二孩”政策使生育政策內(nèi)涵發(fā)生變化，政府支出規(guī)模進行了調(diào)整。2016年《關(guān)于進一步完善計劃生育投入機制的意見》提出“調(diào)整經(jīng)費使用方向”是支出持續(xù)走低的政策推動力量。而央地財政支出占比失衡提示計劃生育財政支出事權(quán)與支出責任仍不相適應(yīng)，但中央投入占比正穩(wěn)步提升，投入增長率總體高于地方，特別是2018年《關(guān)于印發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》頒布后，計劃生育“三項制度”被納入共同財政事權(quán)，中央支出責任明顯強化。需要明確的是，強化中央責任的同時也應(yīng)注重省及省以下基層政府事權(quán)和支出責任的細化和分攤，使各級政府積極主動履行職責，激勵相容[5]，提升計劃生育公共服務(wù)的水平與效率。

3.2 “三項制度”央地支出結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，但仍存在內(nèi)部結(jié)構(gòu)性問題

分析結(jié)果顯示，2011-2020年“三項制度”央地事權(quán)與支出責任不斷優(yōu)化，中央扶助向中西部傾斜，但“三項制度”內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)仍需調(diào)整。支出總量最高的“獎勵扶助”忽略了城市計劃生育家庭的現(xiàn)實需要，“失獨家庭”增多對特別扶助制度安排提出挑戰(zhàn)，“少生快富”支出規(guī)模下降提示符合政策要求的對象減少，這也與肖帥[6]，陳恩[7]等人的研究結(jié)果一致。下一步應(yīng)繼續(xù)強化中央對經(jīng)濟落后地區(qū)的支出責任，同時在政策制定過程中結(jié)合人口老齡化的社會背景，充分考慮不同人群現(xiàn)實需求[8]，重點關(guān)注“失獨家庭”的養(yǎng)老、醫(yī)療等問題，將此類人員作為優(yōu)先服務(wù)保障對象[9]，建立動態(tài)監(jiān)測機制，推行層次更高、覆蓋更全的扶助政策，實現(xiàn)精準幫扶。在生育政策不斷放寬的背景下，“三項制度”的政策內(nèi)涵也需要更新，在為獨生子女家庭提供更高層次扶助保障的基礎(chǔ)上，應(yīng)當更加注重鼓勵按政策生育的保障制度安排[10]。

3.3 “三項制度”投入不均衡歸因于區(qū)域內(nèi)差異，應(yīng)合理安排資金投入和配套政策銜接

研究結(jié)果顯示，2016-2020年“三項制度”投入總體差異減小，地區(qū)間公平性逐漸提高，2019年改善尤為明顯。區(qū)域內(nèi)貢獻率均大于區(qū)域間貢獻率且差距進一步擴大，說明區(qū)域內(nèi)部差異是造成“三項制度”投入不均衡的主要原因。后續(xù)在政策制定時應(yīng)充分考慮各省經(jīng)濟發(fā)展水平、行政區(qū)劃面積、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和人口學(xué)特征等社會因素，厘清扶助資金在不同地區(qū)使用差別[11]，從各級政府籌資可持續(xù)性角度科學(xué)合理設(shè)置以“三項制度”為代表的資金配置比例，建立規(guī)范的省對下轉(zhuǎn)移支付制度，引導(dǎo)財力向下傾斜，促進省內(nèi)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。鼓勵地方制定補充獎勵政策，同時做好醫(yī)療、養(yǎng)老、托幼等社會經(jīng)濟政策與生育政策的配套銜接[12]，為穩(wěn)妥扎實有序?qū)嵤┤⒄?、提升計劃生育服?wù)管理水平、構(gòu)建有利于生育政策調(diào)整的家庭發(fā)展支持體系創(chuàng)造友好、可支付的環(huán)境。