廣西農(nóng)用地土壤污染的現(xiàn)狀及法律對(duì)策研究

□韋楊春，王 勇

（廣西師范大學(xué) 廣西 桂林 541000）

1 研究背景

土壤污染具有隱蔽性，在污染前期人們很難直觀地發(fā)現(xiàn)。待污染累積到一定程度后，才能從土壤種植的作物或其他異常現(xiàn)象中察覺(jué)。配合數(shù)值測(cè)量分析，才能最終判斷該片土壤的受污染程度以及對(duì)作物的危害程度。實(shí)踐中，因?yàn)檫@種隱蔽性，發(fā)現(xiàn)土壤污染時(shí)，大多數(shù)情況下該片土壤已經(jīng)受到較重的污染。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)工業(yè)、農(nóng)業(yè)取得了巨大進(jìn)步，隨之而來(lái)的是大量有毒、有害廢物堆放，再加上農(nóng)業(yè)過(guò)肥、過(guò)藥等，農(nóng)用地土壤污染不斷加重。

我國(guó)《土地管理法》中對(duì)農(nóng)用地的范圍作了明確規(guī)定，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。2014 年，原環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布的調(diào)查公報(bào)表明，我國(guó)土壤環(huán)境情況不容樂(lè)觀，尤其是耕地質(zhì)量較差，土壤點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)到了19.4%，林地、草地的點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)到或超過(guò)10%[1]。2015 年，中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)布的耕地調(diào)查報(bào)告指出，我國(guó)耕地重金屬中重度污染或超標(biāo)的面積約232 萬(wàn)hm2，輕微、輕度污染或超標(biāo)的面積約526.6 萬(wàn)hm2[2]。這表明，我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)用地土壤污染防治工作仍然面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

土壤是人類生存發(fā)展所依靠的根本性物質(zhì)基礎(chǔ)。尤其是農(nóng)用地關(guān)系著糧食安全問(wèn)題，是關(guān)乎生存的大事。因此需要強(qiáng)化預(yù)防與治理，加快制定和完善相關(guān)法律制度，引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)合理耕種，并且對(duì)污染物、污染源進(jìn)行妥善處置。

2 廣西農(nóng)用地土壤污染現(xiàn)狀

廣西農(nóng)用地面積占全區(qū)土地總面積的75.31%[3]，其中耕地面積占全區(qū)面積的1/5，擁有大量豐富、適宜栽種的土壤資源。廣西雖然擁有廣闊的農(nóng)用土地，但是質(zhì)量等別并不高，有一些更是受到了嚴(yán)重污染。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用塑料薄膜等使用不當(dāng)和工廠生產(chǎn)超標(biāo)排污等，都是廣西農(nóng)用地受污染的原因。

此外，受到地貌、地質(zhì)的影響，一些地區(qū)農(nóng)用地土壤重金屬基礎(chǔ)數(shù)值本就較高，再加上農(nóng)藥、化肥等農(nóng)用化學(xué)物品的不合理使用，附近工廠生產(chǎn)排污污染，固體廢棄物堆積污染等，引發(fā)了較高比例的土壤重金屬超標(biāo)。

廣西除了嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家頒布的《環(huán)境保護(hù)法》《土壤污染防治法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》等法律法規(guī)外，也結(jié)合自身實(shí)際情況頒布了相應(yīng)的法律法規(guī)。2016 年修訂的《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》第二十一條第三款明確了縣以上農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)耕地土壤環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)；對(duì)于輕度污染的地區(qū)采用農(nóng)業(yè)技術(shù)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、治理與修復(fù)等措施；對(duì)于污染嚴(yán)重的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)依法將其劃定為特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域。同年修訂的《廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》第八條規(guī)定，農(nóng)業(yè)部門須負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)用地的監(jiān)測(cè)，同時(shí)對(duì)一些會(huì)對(duì)農(nóng)用地土壤造成污染的農(nóng)用化學(xué)用品進(jìn)行了一定限制或禁止；第十六條規(guī)定，嚴(yán)禁在農(nóng)田傾倒、堆放固體廢棄物。

3 廣西農(nóng)用地土壤污染防治存在的不足

3.1 相關(guān)立法欠缺

目前，廣西乃至全國(guó)關(guān)于防治農(nóng)用地土壤污染的法律法規(guī)仍不健全，沒(méi)有達(dá)到實(shí)踐的要求?！锻寥牢廴痉乐畏ā?018 年才頒布，《廣西壯族自治區(qū)土壤污染防治條例（草案）》（下稱《草案》）在2020 年才征集公眾意見(jiàn)，存在長(zhǎng)時(shí)間的立法空白。廣西相關(guān)法律法規(guī)多為原則性的概括性條款，未能得到足夠細(xì)化，也并未建成統(tǒng)一健全的體系。

而且，《草案》中對(duì)農(nóng)用地的相關(guān)規(guī)定大多是對(duì)上位法的復(fù)述，結(jié)合廣西特殊情況作出的限制或禁止規(guī)定較少，在實(shí)踐中較難就解決廣西復(fù)雜農(nóng)用地土壤污染問(wèn)題給出明確指導(dǎo)，可操作性不強(qiáng)。只是單純重復(fù)上位法，并沒(méi)有針對(duì)解決特定地區(qū)的農(nóng)用地土壤污染，可能會(huì)出現(xiàn)效率低下、資源浪費(fèi)等問(wèn)題，不符合環(huán)保理念，有時(shí)甚至適得其反。

另外，現(xiàn)行規(guī)定關(guān)于農(nóng)用地土壤污染預(yù)防和控制管理體系、監(jiān)測(cè)預(yù)警制度、修復(fù)治理制度、責(zé)任承擔(dān)等方面的內(nèi)容涉及較少，有待完善。

3.2 監(jiān)管力度不夠

生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等均在不同時(shí)期對(duì)土壤環(huán)境進(jìn)行過(guò)詳查工作，但是由于各自重點(diǎn)不同，所用的標(biāo)準(zhǔn)亦存在一定差異。同時(shí)，有些數(shù)據(jù)可能涉密，溝通交流存在障礙，部門間信息更新共享不足，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)用地土壤狀況形成聯(lián)合統(tǒng)一、高效的監(jiān)管。

目前，廣西部分市縣的環(huán)保部門并沒(méi)有成立農(nóng)用地土壤環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，缺乏掌握相關(guān)知識(shí)的專業(yè)人員。即使有能力配備了較為先進(jìn)的監(jiān)測(cè)設(shè)備，但缺少監(jiān)測(cè)操作人員，阻礙了防治措施的有效實(shí)施。

此外，由于土壤污染的隱蔽性，對(duì)造成污染者的責(zé)任追究往往存在困難，在發(fā)現(xiàn)遭受污染時(shí)極有可能難以確定行為人。農(nóng)用地土壤環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法往往依靠項(xiàng)目推動(dòng)，不具備連續(xù)性與長(zhǎng)期性，導(dǎo)致監(jiān)管不足、不到位，也使得責(zé)任追究更是困難重重。在責(zé)任主體不明時(shí)，污染治理最終落到政府承擔(dān)。這不僅較大程度地增加了政府的負(fù)擔(dān)，而且無(wú)法讓污染者承擔(dān)其應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，可能會(huì)出現(xiàn)污染者污染—政府治理—污染者再污染的情況發(fā)生，造成農(nóng)用地土壤污染的惡性循環(huán)。

3.3 制度銜接不緊密

農(nóng)用地土壤污染防治并不是依靠單個(gè)部門或單一方式就能夠完成的工作，需要多部門聯(lián)合統(tǒng)一開(kāi)展工作，才能保障制度得到落實(shí)、有實(shí)效。但是現(xiàn)在廣西在這方面的相應(yīng)配套制度并不完善，可操作性不強(qiáng)，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與行動(dòng)作為基礎(chǔ)，沒(méi)有相應(yīng)的人才與資金技術(shù)作為支撐。

一方面，創(chuàng)立健全專門的農(nóng)用地污染防治解決機(jī)制必不可少；另一方面，相應(yīng)配套制度也應(yīng)當(dāng)同時(shí)跟進(jìn)，如資金、技術(shù)和管控制度等。現(xiàn)階段農(nóng)用地土壤修復(fù)、治理技術(shù)存在科技短板，缺乏成熟的技術(shù)，資金方面缺口也較大。而且由于治理周期長(zhǎng)、收益不匹配等原因，大多數(shù)人都抱著“搭便車”的僥幸心態(tài)，不愿意將資金投入該領(lǐng)域促進(jìn)社會(huì)資金流入以緩解財(cái)政壓力的任務(wù)較難實(shí)現(xiàn)。

4 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

4.1 美國(guó)

20 世紀(jì)30 年代橫掃北美大陸的沙塵暴“黑色風(fēng)暴事件”之后，美國(guó)逐漸開(kāi)展針對(duì)土壤的立法保護(hù)。美國(guó)1935 年出臺(tái)了《土壤保護(hù)法》，1981 年出臺(tái)了《農(nóng)地保護(hù)政策法》對(duì)農(nóng)用地土壤進(jìn)行專門保護(hù)[4]?！掇r(nóng)地保護(hù)政策法》明確了由美國(guó)農(nóng)業(yè)部門執(zhí)行農(nóng)地保護(hù)政策，并有權(quán)運(yùn)用必要資源以保證國(guó)家農(nóng)地保護(hù)政策施行。美國(guó)實(shí)行大農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管模式，其農(nóng)用地土壤污染防治職能由農(nóng)業(yè)部和各州農(nóng)業(yè)主管部門承擔(dān)。該制度有利于形成從農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)前到產(chǎn)后的全面監(jiān)管，其中“產(chǎn)前”階段就包括了農(nóng)用地土壤污染防治。

此外，美國(guó)農(nóng)業(yè)部可以靈活運(yùn)用財(cái)政、稅收等多種調(diào)整手段，為防治農(nóng)用地污染提供了便利，這種高度一致的監(jiān)管體制設(shè)置模式也極大地保證了監(jiān)管效率的提升。為了監(jiān)管執(zhí)法的統(tǒng)一性與連貫性，在美國(guó)農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)形成了一整套標(biāo)準(zhǔn)，用于特定地區(qū)土壤侵蝕管理、灌溉水管理、生產(chǎn)廢物管理等。美國(guó)還制定了一些規(guī)則或技術(shù)規(guī)則，保障了制度的銜接與監(jiān)管機(jī)制的有效運(yùn)行。責(zé)任方面，1980 年出臺(tái)的《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》，確定了法律上的連帶嚴(yán)格無(wú)限責(zé)任。后又制定了相關(guān)地區(qū)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，明確了污染責(zé)任人與非責(zé)任人之間的界限。美國(guó)日益繁榮的土壤修復(fù)市場(chǎng)，說(shuō)明了其對(duì)土壤污染防治工作的重視與在該領(lǐng)域取得的成功。

4.2 日本

立法已經(jīng)成為日本農(nóng)用地土壤污染治理的重要方式之一。日本將《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》（下稱《污染防治法》）進(jìn)行了細(xì)化，并輔以較為完善銜接制度的模式值得思考、借鑒。

日本面臨的土壤污染問(wèn)題相比其他國(guó)家更為嚴(yán)重，影響最為深遠(yuǎn)的是農(nóng)用地受鎘污染而引發(fā)的“痛痛病”和城市土地“六價(jià)鉻”公害問(wèn)題。日本以此為契機(jī)，于1970 年制定了《污染防治法》，明確了治理和修復(fù)方面的相關(guān)法律規(guī)定，主要內(nèi)容包括農(nóng)用地土壤污染對(duì)策地區(qū)指定制度、對(duì)策計(jì)劃確定制度、特別地區(qū)指定制度、土地利用限制制度、調(diào)查監(jiān)測(cè)制度等。

需要特別強(qiáng)調(diào)日本建立的調(diào)查和登記制度，這一制度明確規(guī)定了污染調(diào)查的主體、對(duì)象以及調(diào)查結(jié)果的處理和污染責(zé)任的承擔(dān)方式，并在調(diào)查結(jié)束后需要根據(jù)“臺(tái)賬”制度的規(guī)定在登記簿上對(duì)所調(diào)查土地的實(shí)際情況進(jìn)行分類登記。明晰的調(diào)查程序和科學(xué)的登記制度對(duì)保障農(nóng)用地土壤污染修復(fù)和治理具有關(guān)鍵的作用。

日本為了保障《污染防治法》充分落實(shí)，出臺(tái)了一系列配套指令和標(biāo)準(zhǔn)，如《土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》《關(guān)于制定農(nóng)用地土壤污染對(duì)策地域指定要件銅量的檢定方法的省令》《制定農(nóng)用地土地污染對(duì)策計(jì)劃內(nèi)容的省令》等，以指導(dǎo)各地執(zhí)法工作[5]。

此外，一些法律也對(duì)土壤污染進(jìn)行了補(bǔ)充性的規(guī)定，比如《肥料取締法》《農(nóng)藥取締法》等[6]。隨著法律法規(guī)不斷制定和修正，如今日本具備了較為完善、健全的土壤污染防治法律體系。圍繞《環(huán)境基本法》的總體性規(guī)定，核心內(nèi)容包括農(nóng)用地土壤污染和城市土地污染的預(yù)防和治理，以及土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定等[7]。

土地?fù)碛小白晕倚迯?fù)”能力，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展制造了過(guò)量的污染元素，遠(yuǎn)超土地的承載上限，使居民的生命安全遭受嚴(yán)重威脅。應(yīng)認(rèn)識(shí)到國(guó)外“先污染后修復(fù)”的道路是行不通的，土壤污染需要提前預(yù)防和長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)，更需要完善的法律制度來(lái)保障。通過(guò)對(duì)美國(guó)、日本相關(guān)制度的研究，可以參考先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)并運(yùn)用到廣西實(shí)踐中。

5 廣西農(nóng)用地土壤污染防治法律制度完善建議

5.1 加快相關(guān)立法

2015 年，習(xí)近平總書(shū)記提出，耕地是最為寶貴的資源，需要實(shí)行最為嚴(yán)格的保護(hù)制度[8]。但是就目前情況來(lái)看，我國(guó)農(nóng)用地土壤污染仍較為嚴(yán)重，中央和地方政府沒(méi)有正式出臺(tái)專門的法律制度對(duì)此進(jìn)行調(diào)整管控，急需予以足夠的重視，并設(shè)置專章進(jìn)行規(guī)定。為了達(dá)到《土壤污染防治法》中保護(hù)和治理的目的，廣西政府應(yīng)從區(qū)內(nèi)農(nóng)用地土壤污染的實(shí)際情況出發(fā)，制定具有針對(duì)性的實(shí)施細(xì)則，加快出臺(tái)《廣西農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治實(shí)施條例》，并在此基礎(chǔ)上需要再進(jìn)一步細(xì)化，制訂出重要制度的實(shí)施方案，比如《廣西農(nóng)業(yè)用地土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》《廣西農(nóng)業(yè)用地土壤污染調(diào)查實(shí)施辦法》《廣西農(nóng)業(yè)用地土壤污染登記條例》等。盡可能將地方條例的內(nèi)容具體化，這樣才能在實(shí)施時(shí)有明確的指導(dǎo)與標(biāo)準(zhǔn)，提高實(shí)用性與效率。這樣的立法層次和范圍能夠加強(qiáng)廣西下轄各級(jí)政府部門執(zhí)法的可操作性，充分發(fā)揮法律的實(shí)際效用。

5.2 完善監(jiān)管制度

調(diào)查和登記是科學(xué)有效監(jiān)管的前提。廣西在制定本區(qū)農(nóng)業(yè)用地土壤污染監(jiān)管制度時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)研究制定農(nóng)用地土壤污染調(diào)查制度和分類登記制度。除此之外，還需要明確監(jiān)督管理的主體，以及各主體的等級(jí)和分工。廣西農(nóng)用地土壤污染的防治工作應(yīng)在生態(tài)環(huán)境廳的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，各級(jí)環(huán)保部門作為主要的監(jiān)管主體，其他有關(guān)部門如農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、林業(yè)和草原局等應(yīng)在其職責(zé)范圍內(nèi)積極配合主體部門開(kāi)展土壤污染防治工作[9-12]。

加強(qiáng)農(nóng)用地土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)，不僅要基于土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)的規(guī)律，同時(shí)要考慮保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)借鑒食品安全的監(jiān)測(cè)規(guī)定，改變通過(guò)項(xiàng)目帶動(dòng)監(jiān)測(cè)的模式，探索建立日常監(jiān)測(cè)制度。及時(shí)監(jiān)測(cè)、分析數(shù)據(jù)，有助于適時(shí)調(diào)整防治措施[13-14]。

此外，加強(qiáng)監(jiān)督管理，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)污染、找到污染者，使行為人承擔(dān)其應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任。而且可以考慮適當(dāng)加大懲罰力度，從而從源頭上遏制土壤污染行為[15-16]。

5.3 健全銜接制度

銜接制度作為基本制度的一種補(bǔ)充，可以幫助保障農(nóng)用地土壤污染防治工作的有效落實(shí)。主要的銜接制度包括標(biāo)準(zhǔn)體系、基金管理、技術(shù)支持等[17-18]。建立一個(gè)含有區(qū)內(nèi)地域分布土壤分類、針對(duì)不同地區(qū)土壤利用方式的標(biāo)準(zhǔn)體系，盡可能涵蓋各類重金屬元素、苯系物等污染物指標(biāo)，為農(nóng)用地土壤污染治理工作開(kāi)展提供基礎(chǔ)，這也有利于統(tǒng)籌各相關(guān)職能部門實(shí)施防治措施。

農(nóng)用地土壤污染治理難度大、資金消耗大，需要廣西加快制定《廣西農(nóng)業(yè)用地土壤污染基金管理辦法》，開(kāi)拓多樣化、多方位的資金渠道來(lái)支持地方開(kāi)展土壤修復(fù)和治理，比如推動(dòng)成立更多的環(huán)境公益團(tuán)體，鼓勵(lì)土地使用者加強(qiáng)對(duì)土壤的保護(hù)等。在實(shí)踐中，土壤污染的監(jiān)測(cè)需要專業(yè)的機(jī)構(gòu)操作，對(duì)已污染且有修復(fù)價(jià)值的農(nóng)用地修復(fù)過(guò)程中也需要專業(yè)的設(shè)備。這些都需要政府給予相應(yīng)的技術(shù)支持。