鄉(xiāng)村拆舊復(fù)墾現(xiàn)狀、問題及對策淺析
——以湛江市為例

□胡貴明，吳偉健，甄 珍*

（1.廣東華維空間規(guī)劃信息技術(shù)有限公司 廣東 廣州 510600；2.廣東海洋大學(xué) 廣東 湛江 524088）

為深入貫徹落實黨的十九大提出的實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的決策部署，助力脫貧攻堅和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，以及撂荒土地再利用，合理利用土地資源，美化建設(shè)區(qū)生態(tài)環(huán)境，2018 年，廣東省自然資源廳制定了《廣東省全面推進拆舊復(fù)墾促進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作方案（試行）》（粵自然資規(guī)字〔2018〕2 號），明確了工作目標(biāo)、工作原則、工作內(nèi)容、實施范圍和工作責(zé)任，并有針對性地制定了保障工作規(guī)劃，做到不浪費土地資源、合理利用土地資源，達到建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的目標(biāo)[1-2]。

農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾對于調(diào)整城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地矛盾以及增加農(nóng)用地數(shù)量具有重要的現(xiàn)實意義[3-4]。通過拆舊復(fù)墾，對農(nóng)村舊宅、廢棄宅基地等閑置建設(shè)用地進行拆除，將騰退出來的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先保障所在村建設(shè)需要，節(jié)余部分以公開交易的方式在省內(nèi)流轉(zhuǎn)用于城鎮(zhèn)建設(shè)。通過這種方式將多余的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)項目，換來的收益反過來支持新農(nóng)村建設(shè)以及農(nóng)戶增收，進而提高農(nóng)戶的生活水平。

農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾既可減少農(nóng)村閑置、低效建設(shè)用地，優(yōu)化農(nóng)村用地布局，也可助力鄉(xiāng)村振興，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。截至目前，關(guān)于分析拆舊復(fù)墾政策的研究居多[5]，但綜合描述拆舊復(fù)墾項目工作中存在的困境及對應(yīng)政策相對較少。因此，基于湛江市各縣級農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾項目存在的問題提出有效策略。

1 湛江市鄉(xiāng)村拆舊復(fù)墾現(xiàn)狀

21 世紀(jì)以來，針對“三農(nóng)”問題及城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的難題，國家相繼推出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新型城鎮(zhèn)化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略部署。為妥善解決農(nóng)村建設(shè)用地閑置問題，探索創(chuàng)新農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合開發(fā)利用的有效方式，近年來，全國陸續(xù)進行農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾工作，極大地解決了農(nóng)村閑置和低效利用建設(shè)用地問題，最大限度整合了土地資源，推動了土地收儲供應(yīng)，保障了產(chǎn)業(yè)用地的供應(yīng)[6]。同時，通過拆舊復(fù)墾工作減少了農(nóng)村廢棄建設(shè)用地，通過交易方式流轉(zhuǎn)用于城鎮(zhèn)建設(shè)，進而將流轉(zhuǎn)指標(biāo)的收益返還農(nóng)村，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展[7]，改善農(nóng)戶生活水平。

湛江市位于中國大陸最南端，廣東省西南部，東經(jīng)109°40′～110°58′，北緯20°13′～21°57′，土地總面積約130 萬hm2，其中耕地面積約46 萬hm2，建設(shè)用地約70 萬hm2。截至2021 年，湛江市農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾項目建設(shè)完成面積已超過0.3 萬hm2。

2 湛江市鄉(xiāng)村拆舊復(fù)墾存在的問題

2.1 項目實施困難

湛江市農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾項目施工周期較長，從項目立項到竣工，平均項目周期在1～2 年。項目建設(shè)任務(wù)量大，涉及事項多，群眾關(guān)注度高，時間要求緊，責(zé)任重大。涉及項目勘測、建設(shè)方案和預(yù)算編制、施工和驗收等多項程序，預(yù)結(jié)算審核和多項招投標(biāo)工作，所需時間較長，總體任務(wù)繁重。

同時，湛江市農(nóng)戶知識水平不高，建新不拆舊觀念深以及拆舊補償要求較高，各種糾紛頻發(fā)，導(dǎo)致項目未能按時完成，工期被壓縮，因趕工或施工單位問題導(dǎo)致工程施工質(zhì)量難以保障。項目各環(huán)節(jié)資料過于煩瑣，設(shè)計、實施、縣級復(fù)核和驗收、核發(fā)確認(rèn)函和審計等環(huán)節(jié)又涉及多個部門，較易影響拆舊復(fù)墾項目的進行。

以上問題都需要在實施模式上進行改進和創(chuàng)新。

近年來，我國的遺產(chǎn)保護對象從文物轉(zhuǎn)向文化遺產(chǎn)；從對遺產(chǎn)點的保護轉(zhuǎn)向?qū)z產(chǎn)的綜合整體保護，注重點、線、面相結(jié)合，注重將自然和文化要素相結(jié)合，注重對大型遺產(chǎn)、大遺址、線性遺產(chǎn)、文化線路等的保護；遺產(chǎn)保護形態(tài)也由靜態(tài)保護轉(zhuǎn)向動態(tài)保護和活化利用[8-9]。森林古道作為線性文化遺產(chǎn)的一種形式，要堅持“保護為主，搶救第一”的文物保護方針，貫徹“有效保護、合理利用、加強管理”的文物保護原則，結(jié)合實際，采用點、線、面相結(jié)合的保護模式。根據(jù)東陽市森林古道的現(xiàn)狀，將損毀的森林古道分成4類：割裂型、廢棄型、自然侵蝕型、人為損壞及管理缺乏型。根據(jù)這4類古道的不同情況，針對性地提出保護與修復(fù)對策。

2.2 項目資金壓力大

舊房屋拆除、土地清表、土地平整以及土壤改良等各個環(huán)節(jié)都需要大量資金，但是相關(guān)資金來源主要依靠政府投入，政府壓力大。由于建設(shè)資金標(biāo)準(zhǔn)偏低，投入資金不足，項目配套措施建設(shè)不足，群眾愿望難以滿足。大部分群眾對拆舊工作不理解，阻礙施工進展，嚴(yán)重影響了施工進度。

同時，項目后期管護依賴農(nóng)戶維持，缺乏行之有效的管控制度。大多數(shù)項目完成后無人管控，造成大量資金浪費。湛江市屬于沿海城市，受臺風(fēng)氣候影響，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，部分排灌設(shè)施遭受不同程度損毀后難以及時修復(fù)。

2.3 群眾工作協(xié)調(diào)難

各地普遍存在建新不拆舊的觀念，農(nóng)戶在新房修繕完成后，以“祖上遺產(chǎn)”等為由拒絕拆舊房，一戶多宅等問題難以解決。有的農(nóng)民已在城鎮(zhèn)買房置業(yè)，但仍保留農(nóng)村宅基地及住房。

此外，在經(jīng)濟利益的分配上，目前對農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾沒有統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)，群眾利益難以有效保障，往往達不到村集體和農(nóng)戶的心理預(yù)期，導(dǎo)致拆舊環(huán)節(jié)難以進行。

2.4 公眾參與機制有待完善

拆舊復(fù)墾項目實施期間主要由政府主導(dǎo)，逐漸推進下來。地方政府為完成上級下達的工作任務(wù)，往往忽視了公眾需求，造成項目公眾參與不足。同時，在項目開展前期，未能與公眾進行有效溝通，導(dǎo)致大多數(shù)群眾對拆舊復(fù)墾工作不理解甚至排斥。存在部分公眾參與了整個項目的部分環(huán)節(jié)，但還是未能理解整體工作目的，導(dǎo)致公眾對這項工作有誤解，使工程建設(shè)未能貼近群眾需求，甚至阻礙了施工進程。部分項目區(qū)為使用資金而廣鋪工程，導(dǎo)致工程建設(shè)不能很好地體現(xiàn)農(nóng)戶需求。

3 推進湛江市鄉(xiāng)村拆舊復(fù)墾的對策建議

3.1 確保規(guī)劃方案的可行性

項目規(guī)劃是工程順利開展的重要前提，科學(xué)合理的規(guī)劃有助于指導(dǎo)拆舊復(fù)墾工作順利進行。政府應(yīng)結(jié)合村莊的實際情況合理布局，應(yīng)用大數(shù)據(jù)指導(dǎo)村莊整體規(guī)劃布局拆舊復(fù)墾可行性的范圍，預(yù)留村莊未來發(fā)展所需的用地與用地指標(biāo)；科學(xué)安排復(fù)墾方向，無論是在農(nóng)業(yè)價值方面還是在生態(tài)功能上將復(fù)墾土地利益最大化，發(fā)揮綜合效益，助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

此外，復(fù)墾后的耕地應(yīng)有合理的管理方案，為后期耕地的管理奠定基礎(chǔ)，避免后期造成耕地丟荒等現(xiàn)象[8]。還要加強生態(tài)防護工程建設(shè)，對于地形復(fù)雜的地區(qū)，要設(shè)置護坡等防護工程，防止水土流失等地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生。

3.2 完善項目管理制度

首先，在完成各級政府、自然資源主管部門和其他部門職責(zé)的基礎(chǔ)上逐步放開管理權(quán)限。由縣級自然資源主管部門作為監(jiān)督管理方，負(fù)責(zé)指標(biāo)計劃、督導(dǎo)檢查以及驗收工作的實施。

其次，由地方政府負(fù)責(zé)項目變更以及現(xiàn)場復(fù)核等環(huán)節(jié)，通過給予地方政府更大的自主權(quán)，使項目順利進行。地方政府相關(guān)部門作為業(yè)主單位，應(yīng)加強與基層群眾的溝通、協(xié)調(diào)，了解群眾需求，避免因群眾問題導(dǎo)致施工延誤或無法施工。

再次，地方政府應(yīng)對施工單位進行合理管理，督促施工單位保質(zhì)、保量、按時完成拆舊復(fù)墾工作。

3.3 建立完善的資金保障體系

資金是農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾工作開展實施的重要保障，無論是拆舊還是復(fù)墾耕地都需要大量資金支持。資金籌措可按照“政府主動引導(dǎo)，社會積極參與，政策加以保障”的原則，鼓勵政府和社會資本合作運營參與拆舊復(fù)墾項目，拓寬項目的投資渠道；鼓勵企業(yè)參與復(fù)墾出資，復(fù)墾指標(biāo)可優(yōu)先安排給參與投資的企業(yè)；鼓勵農(nóng)民合作社、家庭、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營農(nóng)業(yè)主體投資復(fù)墾耕地后的種植和管護等工作[9]。

3.4 積極發(fā)揮基層民眾的主觀能動性

在湛江市范圍內(nèi)，通過各種方式宣傳農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾項目的意義、目標(biāo)任務(wù)、建設(shè)內(nèi)容、實施效果和政策法規(guī)等，提高全社會對拆舊復(fù)墾的認(rèn)知水平，增強干部、群眾參與土地整治的積極性和主動性。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織要積極發(fā)揮自身的作用，指導(dǎo)村民成立村民小組等相關(guān)組織配合政府開展拆舊復(fù)墾工作。同時，政府相關(guān)人員應(yīng)深入農(nóng)村，收集和解決農(nóng)民不同的需求及疑惑，讓基層群眾充分了解認(rèn)識拆舊復(fù)墾的好處，自覺自愿配合項目開展實施[10]。

3.5 完善公眾參與機制

各政府及施工單位應(yīng)建立完善的信息公開制度，通過各種途徑及時向社會公眾公開拆舊復(fù)墾規(guī)劃內(nèi)容、調(diào)整情況、項目實施、竣工驗收等信息，廣泛征求群眾的意見，接受群眾的監(jiān)督，提高規(guī)劃實施的公開透明程度，保障拆舊復(fù)墾工作順利開展[11-12]。

此外，相關(guān)單位可邀請群眾參與拆舊復(fù)墾工作，讓群眾了解拆舊復(fù)墾的工作流程，充分聽取群眾的意見，盡量滿足群眾需求[13]。

4 結(jié)束語

農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進鄉(xiāng)村振興、促進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要措施。拆舊復(fù)墾工作應(yīng)進一步完善和提升規(guī)劃方案、管理制度、資金保障、后期管護和群眾意識等方面，充分發(fā)揮農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾的政策紅利，有效推進湛江市農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾項目的實施。