農(nóng)信社改革發(fā)展問題探究

□王鑄樂

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 河南 鄭州 450000）

隨著我國(guó)金融體系的不斷改革，出現(xiàn)了很多問題，較突出的問題就是信用社和農(nóng)業(yè)銀行的脫鉤，信用社將何去何從這個(gè)問題也成為我國(guó)金融制度改革的焦點(diǎn)問題之一。

究其原因，我國(guó)商業(yè)銀行的發(fā)展壯大，逐步擠占了國(guó)內(nèi)原有信用金融的生存空間，“增效”成為商業(yè)銀行無法回避的問題。

隨著生存空間被擠占，國(guó)有銀行不得不撤并網(wǎng)點(diǎn)，裁撤員工，退出農(nóng)村市場(chǎng)。在當(dāng)下，只有縣城之上的行政區(qū)域還有國(guó)有商業(yè)銀行，縣城之下，國(guó)有商業(yè)銀行已經(jīng)是難覓其蹤，只有農(nóng)信社在苦苦支撐。由此觀之，農(nóng)信社未來將何去何從，關(guān)乎國(guó)有銀行是否會(huì)放棄廣大農(nóng)村市場(chǎng)，這對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性勢(shì)必會(huì)造成很大影響。

1 農(nóng)信社性質(zhì)與其治理結(jié)構(gòu)的悖論問題探究

1997 年《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》指明農(nóng)村信用合作社是由社員入股組成，為社員提供金融服務(wù)且實(shí)行民主管理的合作經(jīng)濟(jì)組織。也就是說，農(nóng)信社具備組織上的群眾性、管理上的民主性和經(jīng)營(yíng)上的靈活性特性。由此來看，按照規(guī)定構(gòu)建的農(nóng)村信用社會(huì)被排除在商業(yè)性機(jī)構(gòu)之外，應(yīng)當(dāng)成為準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)或者可以認(rèn)為就是一種公共機(jī)構(gòu)。

從邏輯上來看，作為公共機(jī)構(gòu)，其治理結(jié)構(gòu)就必須要服務(wù)于公共結(jié)構(gòu)，符合其對(duì)應(yīng)的特征，只有這樣才有助于實(shí)現(xiàn)公共機(jī)構(gòu)目標(biāo)，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須將民主管理、自愿、開放、一人一票等原則貫穿于其治理結(jié)構(gòu)中[1]。

從其“三性”角度來看，民主性是最體現(xiàn)農(nóng)信社公共屬性的特征。推理可得，想要實(shí)現(xiàn)農(nóng)信社體制的健全，首先必須擁有一個(gè)健全的社員代表大會(huì)。農(nóng)信社的重要決定和發(fā)展策略，必須通過社員代表大會(huì)表決通過才能實(shí)施，這樣才能確保每個(gè)社員的利益實(shí)現(xiàn)[2]。

從管理效益來看，因?yàn)檗r(nóng)信社的社員一般就近產(chǎn)生，所以經(jīng)常召開社員會(huì)議的邊際成本會(huì)低于邊際效用，經(jīng)常召開社員大會(huì)也可以讓信用社不脫離群眾，社員也可以最大限度地監(jiān)督信用社的活動(dòng)，避免出現(xiàn)“擅權(quán)”“專制”等問題。

信用社作為一個(gè)非贏利性機(jī)構(gòu)，必然是與商業(yè)性銀行互補(bǔ)的，這就產(chǎn)生商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)必須大規(guī)模退出農(nóng)村市場(chǎng)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化金融服務(wù)的“二律背反”。

推理發(fā)現(xiàn)，若信用社完全實(shí)現(xiàn)其“三性”，成為公共機(jī)構(gòu)，那必然需要一批新的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)填補(bǔ)空缺，和信用社實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)。而如果要使農(nóng)信社成為農(nóng)村金融體系中的主力軍，則必須改變其性質(zhì)和治理結(jié)構(gòu)。

以上推論不僅是基于理論推演，更是切實(shí)提高金融體系運(yùn)行效率，增強(qiáng)金融體系抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐要求。

2 農(nóng)信社的發(fā)展歷程與社會(huì)屬性的轉(zhuǎn)變

從宏觀層面來看，金融制度作為經(jīng)濟(jì)制度的一部分，其發(fā)展方向也必將由經(jīng)濟(jì)制度的發(fā)展方向所決定，并且要與之相附和[3]。而金融制度的發(fā)展又將反作用于經(jīng)濟(jì)制度并對(duì)其進(jìn)行完善，這一客觀規(guī)律排除主觀性，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。農(nóng)村信用社制度作為金融制度的一部分，自然無法置身事外。本研究將從農(nóng)信社制度的3 個(gè)階段演化與經(jīng)濟(jì)制度耦合關(guān)系的角度出發(fā)進(jìn)行分析。

2.1 信用社的誕生

中華人民共和國(guó)成立之初，生產(chǎn)力水平有待提高，為適應(yīng)當(dāng)時(shí)分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，實(shí)行了“耕者有其田“的分配制度。在這種制度下，農(nóng)戶分散，以個(gè)體為單位，抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力極為薄弱[4]。為了增強(qiáng)其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，必須實(shí)現(xiàn)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，形成規(guī)模效應(yīng)，這為合作經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)。因此，為了符合當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平，生產(chǎn)供銷社、合作社、信用合作社等互助性合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)運(yùn)而生，開始進(jìn)行聯(lián)合生產(chǎn)、民主管理和互助自救。

農(nóng)信社等一大批經(jīng)濟(jì)組織的建立與不斷完善，為我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)，成為發(fā)展的重要推手，也為當(dāng)下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展提供了重要的借鑒意義。

因?yàn)楫?dāng)時(shí)信用社基本是按照經(jīng)濟(jì)性合作組織和原則運(yùn)行的，所以其在微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上也作出了巨大貢獻(xiàn)，簡(jiǎn)言之，農(nóng)信社就是各個(gè)社員家庭的組合體。也可以認(rèn)為，信用社的發(fā)展符合當(dāng)時(shí)農(nóng)村生產(chǎn)力水平，而農(nóng)村生產(chǎn)力水平也在體制角度為農(nóng)信社的發(fā)展提供了豐厚的土壤，二者相得益彰，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要推動(dòng)力。

2.2 信用社的變革

正是因?yàn)樾庞蒙缰贫确袭?dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平，施行過程中為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，為工業(yè)化建設(shè)也提供了巨大的推動(dòng)力，所以這一經(jīng)濟(jì)體制很快在管理層得到認(rèn)可，并且將其進(jìn)行“制度化、規(guī)范化”調(diào)整后在全國(guó)范圍內(nèi)推行。

隨著推行取得巨大成功，在全國(guó)遍地開花，出現(xiàn)了“鄉(xiāng)鄉(xiāng)有社、村村有站”的現(xiàn)象[5]。如果不看經(jīng)濟(jì)體量，單從數(shù)量、外延和影響力來看，信用社毋庸置疑是一個(gè)“龐然大物”。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)的巨大飛躍，在信用社即將進(jìn)一步推進(jìn)時(shí)，“大躍進(jìn)”開始了。為了適應(yīng)“一大二公”的要求，信用社被中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行兼并，信用社的員工成為國(guó)家公務(wù)體制的一部分。

同時(shí)，為了消除“私有制”，當(dāng)初社員的入股也成為國(guó)家財(cái)產(chǎn)，從表面來看，這一轉(zhuǎn)變是為了適應(yīng)“跑步進(jìn)入共產(chǎn)主義”的政治需要，但是究其經(jīng)濟(jì)根源依然是大統(tǒng)一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。這一轉(zhuǎn)變發(fā)生之后，農(nóng)信社已經(jīng)是名存實(shí)亡，其真正的實(shí)際作用也就不復(fù)存在。

2.3 信用社的回歸性發(fā)展

換句話來說，信用社的回歸性發(fā)展就是“復(fù)歸”，但是這一詞并不能確切地概括后來農(nóng)信社的發(fā)展，因?yàn)閷?duì)這一體制的發(fā)展到現(xiàn)在并沒有一個(gè)具體的定論。本研究將其定義為：擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制束縛，但需按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)展。

隨著改革開放深入，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在建設(shè)過程中不斷發(fā)展，金融體系也不斷在繼承的基礎(chǔ)上得到創(chuàng)新，跟隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和發(fā)展而逐漸完善，最直觀的體現(xiàn)就是金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部及金融機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)利界限的劃分。

在信用社仍屬于農(nóng)業(yè)銀行之時(shí)，因?yàn)榫邆湟幌盗行再|(zhì)而成為行業(yè)的“領(lǐng)頭羊”，而也正是這個(gè)地位，讓農(nóng)業(yè)銀行轉(zhuǎn)嫁了很多不合理成本，其結(jié)構(gòu)內(nèi)容等發(fā)生重大改變，作為農(nóng)業(yè)銀行的一線先鋒，已經(jīng)和金融市場(chǎng)體制的基本原則相背離[6]。

在1995—1996 年，國(guó)家決定將信用社和農(nóng)業(yè)銀行“解綁”，也就是“行社脫鉤”。但是信用社在脫離農(nóng)業(yè)銀行后僅實(shí)現(xiàn)了管理上的自由，事實(shí)上并沒有實(shí)現(xiàn)新的改革和突破，仍然依照原有的運(yùn)行體制進(jìn)行運(yùn)作，沒有恢復(fù)原來的“三性”特征。

在經(jīng)過數(shù)年發(fā)展之后，人民銀行又重新接回“信用社”的助跑棒，取代社員代表大會(huì)對(duì)信用社的管理職權(quán)，為什么在脫離了農(nóng)業(yè)銀行之后已經(jīng)獲得充分自由權(quán)的信用社會(huì)再次被更高一級(jí)的銀行管轄呢？以下將對(duì)該問題進(jìn)行探究。

3 農(nóng)村金融制度的發(fā)展與增效

縱觀信用社的發(fā)展歷史發(fā)現(xiàn)，其“三性”是被強(qiáng)制取消的，那么在信用社和農(nóng)業(yè)銀行“解綁”之后，應(yīng)當(dāng)回歸其最初的狀態(tài)，再次由社員代表大會(huì)主管社內(nèi)事務(wù)，服務(wù)于社員[7]。

然而，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)方面來看，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展推理比數(shù)理邏輯推理要困難和復(fù)雜。因此，本研究從制度的效率和安排的角度進(jìn)行研究。

制度效率是保證制度延續(xù)和發(fā)展的充分不必要條件，甚至可能是唯一條件。如果一個(gè)制度的機(jī)會(huì)成本過大，邊際效用較低，效率太低，那必然會(huì)在發(fā)展過程中被更有優(yōu)勢(shì)的制度取代，即便沒有被取代，也會(huì)逐漸消亡，淹沒在歷史長(zhǎng)河之中[8]。

縱觀信用社的發(fā)展過程發(fā)現(xiàn)，不論是在和農(nóng)業(yè)銀行綁定的階段還是自由發(fā)展階段以及后來人民銀行的管理階段，信用社從與生產(chǎn)力水平相適應(yīng)到被強(qiáng)制收歸國(guó)有再到接受其他銀行系統(tǒng)的管制等每一個(gè)階段都能和當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制相鏈接，也正是這個(gè)鏈接，產(chǎn)生了信用社的效率問題。

從信用社的產(chǎn)生到發(fā)展，其組織體系、治理結(jié)構(gòu)、管理方式、經(jīng)營(yíng)模式等都在為適應(yīng)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)而不斷作出調(diào)整。時(shí)至今日，已經(jīng)形成一套相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)管理模式，并且對(duì)我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)體制具有很強(qiáng)的適應(yīng)性。如果要實(shí)現(xiàn)信用社回歸到原來的狀態(tài)，機(jī)會(huì)成本比保持現(xiàn)行狀態(tài)還要高很多。主要體現(xiàn)在以下3 個(gè)方面。

3.1 信用社的“逐利性”

從信用社的性質(zhì)來看，信用社屬于群眾集體性經(jīng)濟(jì)組織，可以追求利潤(rùn)最大化和組織效益最大化，而“逐利”是人之本性，在信用社商業(yè)化之后，社員或者說一部分社員已經(jīng)享受到遠(yuǎn)超原來自己既得利益之時(shí)，再實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)組織的“公共服務(wù)化”，取消其商業(yè)性，很容易產(chǎn)生組織內(nèi)部矛盾，且拋開這一方面不談，脫離了經(jīng)濟(jì)效益的信用社，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用將從哪里獲得是最直接也是難以回避的生存問題。除了這些現(xiàn)實(shí)問題，回歸后的信用社還要面臨很多歷史性問題[9]。

3.2 信用社的業(yè)務(wù)變更

在信用社的發(fā)展過程中，營(yíng)利性已經(jīng)改變了其負(fù)債經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，其業(yè)務(wù)范圍已經(jīng)突破“不負(fù)債”原則，這在一定程度上改變了其信用經(jīng)營(yíng)的特征，從另一個(gè)層面來看，已經(jīng)是“準(zhǔn)銀行機(jī)構(gòu)”。在當(dāng)今時(shí)代，金融風(fēng)險(xiǎn)防控應(yīng)當(dāng)是金融機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)，為了幫助信用社抵御并緩解金融風(fēng)險(xiǎn)等諸多問題，人民銀行插手信用社的管理勢(shì)在必行。

3.3 信用社已經(jīng)不再局限于服務(wù)社員

調(diào)查顯示，在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，信用社資金的70%以上都運(yùn)用于非社員客戶，也不再局限于社區(qū)范圍，并且其經(jīng)營(yíng)效果也呈現(xiàn)良好態(tài)勢(shì)，極大推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，需要信用社的金融功能支持，這與恢復(fù)信用社“三性”從而實(shí)現(xiàn)其公有化是相互矛盾的[10-11]。

由推論可知，一味恢復(fù)信用社的“三性”并不一定符合當(dāng)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，也不一定就是最佳的改革方向。

當(dāng)然，宏觀意義并不能否認(rèn)微觀層面的成功，局部試點(diǎn)的嘗試也有成功案例，但是局部也僅能在一定程度上推動(dòng)整體發(fā)展，并不能代表整體，在注重特殊性的同時(shí)，不能忽視事物的普遍性原理。

4 信用社未來發(fā)展趨勢(shì)的思考

麥金農(nóng)的研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的金融體制改革未大幅度地改善廣大農(nóng)村金融的壓抑現(xiàn)狀，甚至加劇了農(nóng)村金融壓抑狀況[12-13]。最直觀的表現(xiàn)為，政府引導(dǎo)、創(chuàng)建、支持的國(guó)家金融機(jī)構(gòu)很難在最佳的效益狀態(tài)下運(yùn)行，而不被國(guó)家認(rèn)可甚至是違法的“三會(huì)一都”卻活躍在市場(chǎng)之上，呈現(xiàn)“二元結(jié)構(gòu)”。

金融壓抑理論顯示，二元結(jié)構(gòu)將會(huì)直接導(dǎo)致金融市場(chǎng)的資源分化，資源的分割利用直接阻礙了儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為投資的效率，阻礙資本推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決信用社面臨的現(xiàn)實(shí)問題，提出以下建議。

4.1 不為發(fā)展定基調(diào)

靈活模式運(yùn)用可以推動(dòng)農(nóng)信社的極大發(fā)展，在當(dāng)下金融體制研究中發(fā)現(xiàn)，合作銀行模式、聯(lián)社模式和農(nóng)村商業(yè)銀行模式都是力求以最小的成本取得最大的收益，即與當(dāng)代的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制相附和的基礎(chǔ)上與未來經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求相呼應(yīng)[14]。

我國(guó)幅員遼闊，氣候復(fù)雜多變，民風(fēng)民俗各異，針對(duì)不同的現(xiàn)實(shí)狀況，要因地制宜，實(shí)施差異化戰(zhàn)略，大膽實(shí)踐。

4.2 借鑒經(jīng)驗(yàn)，汲取教訓(xùn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短

縱向上借鑒歷史成功經(jīng)驗(yàn)，汲取失敗的教訓(xùn)；橫向上汲取成功國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，反思和汲收失敗者的教訓(xùn)。研究發(fā)現(xiàn)，政企合一的狀態(tài)下，商業(yè)利益會(huì)不自覺地侵蝕政治層次，就會(huì)呼吁國(guó)家投入更多的補(bǔ)貼。因此，即使信用社承擔(dān)起了建設(shè)農(nóng)村的任務(wù)，國(guó)家也不可能像曾經(jīng)支持農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行那樣去支持信用社的發(fā)展，否則就會(huì)重蹈覆轍。在國(guó)外，出現(xiàn)的上官下民經(jīng)營(yíng)模式值得借鑒和學(xué)習(xí)，但是在借鑒的同時(shí)要取其精華，去其糟粕[15]。

4.3 規(guī)范化引導(dǎo)和適當(dāng)性放權(quán)相結(jié)合

信用社依托人民銀行是暫時(shí)的，對(duì)于這種過渡性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，必須要根據(jù)國(guó)情適時(shí)放開，為其將來自由發(fā)展奠定基礎(chǔ)，而不應(yīng)嚴(yán)管嚴(yán)束，因?yàn)楹ε鲁鲥e(cuò)而不作為。

為信用社將來發(fā)展的需要，對(duì)于信用社的定位應(yīng)當(dāng)是地方性金融機(jī)構(gòu)，讓其能夠起到承上啟下的作用，承上對(duì)接政府的政策信息，啟下對(duì)應(yīng)農(nóng)戶的切實(shí)要求。

除此之外，要實(shí)現(xiàn)信用社在人民銀行的管轄下部分權(quán)力適當(dāng)放開，避免出現(xiàn)之前信用社過分依托農(nóng)業(yè)銀行的現(xiàn)象，一旦脫離就會(huì)出現(xiàn)行政管理“依托”缺失現(xiàn)象。

政府應(yīng)該做好“守夜人”角色而不是管理者角色，切實(shí)理清政府職權(quán)，推動(dòng)信用社在符合實(shí)際的狀態(tài)下又能夠迎合未來發(fā)展的大潮，只有這樣，才能發(fā)揮其帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。