鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償路徑探究

□鮑 輝

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué) 河北 保定 071000）

宅基地退出是盤活我國(guó)農(nóng)村閑置和低效使用土地、提升我國(guó)農(nóng)村土地管理水平的有效途徑。2021 年中央一號(hào)文件指出，要穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作。試點(diǎn)工作的關(guān)鍵內(nèi)容之一就是積極探索自愿有償退出農(nóng)村宅基地的有效途徑。在宅基地退出實(shí)踐中，宅基地的退出補(bǔ)償是重要環(huán)節(jié)，其直接影響宅基地退出效果。與此同時(shí)，作為“經(jīng)濟(jì)理性人”的農(nóng)民在決定是否退出宅基地時(shí)，最關(guān)心的就是宅基地退出的補(bǔ)償問題。然而，2019 年新修訂的《土地管理法》只指出，允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民依法自愿退出宅基地，對(duì)于退出補(bǔ)償并沒有作出具體解釋。

1 宅基地退出的價(jià)值分析

1.1 有利于村莊規(guī)劃建設(shè)

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村人口逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，2021 年8 月31 日國(guó)務(wù)院新聞辦公室召開“努力實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居”新聞發(fā)布會(huì)，指出2020 年中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到63.89%[1]。1990—2020 年城鎮(zhèn)化率由原來(lái)的26.44%上升到63.89%，平均每年增長(zhǎng)近1.25%[2]，與之伴隨的是大量農(nóng)村宅基地和住房閑置問題，出現(xiàn)大量“空心村”。

此外，隨著農(nóng)村的發(fā)展和人口的增加，許多村集體成員需要申請(qǐng)新宅基地建房，使得農(nóng)村宅基地供需矛盾日益突出，村莊布局不合理。促進(jìn)宅基地有效退出，可以實(shí)現(xiàn)閑置宅基地的再利用。

第一，能夠滿足新一批宅基地的申請(qǐng)需求，為農(nóng)民修建住房提供用地保障。

第二，可以促進(jìn)“空心村”的整治進(jìn)程，優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境，改善農(nóng)村的村容村貌。

第三，可以增加集體建設(shè)用地，鼓勵(lì)村集體建設(shè)小廣場(chǎng)、停車場(chǎng)、綜合服務(wù)中心等現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施，滿足村莊建設(shè)需求。

1.2 有利于打破“三塊地”障礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素流動(dòng)

在城鄉(xiāng)發(fā)展不斷融合和城鄉(xiāng)建設(shè)用地不平衡加劇的背景下，我國(guó)農(nóng)村普遍存在一戶多宅、超標(biāo)超占、粗放利用等現(xiàn)象，成為城鄉(xiāng)土地要素優(yōu)化配置的主要障礙。

2015 年中共中央發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，其中，宅基地退出是宅基地制度改革的重要組成部分，為打破“三塊地”障礙提供了可能。

低效利用的宅基地有效退出后，經(jīng)過(guò)復(fù)墾轉(zhuǎn)化為耕地有利于保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需土地，保證1.2 億hm2耕地紅線不被打破。此外，退出后的宅基地可以轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地，利用占補(bǔ)平衡和增減掛鉤等相關(guān)政策打破“三塊地”之間的阻礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素的合理流動(dòng)。

2 宅基地退出補(bǔ)償中存在的困境

2.1 退出補(bǔ)償缺乏系統(tǒng)化設(shè)計(jì)

系統(tǒng)、合理、明確的退出補(bǔ)償設(shè)計(jì)是宅基地有效退出的前提。目前，退出補(bǔ)償文件由各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況制訂，各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一使退出補(bǔ)償文件內(nèi)容有所差異，缺乏相對(duì)應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實(shí)際的退出補(bǔ)償效果往往差強(qiáng)人意。在農(nóng)村，農(nóng)民會(huì)在宅基地外延范圍內(nèi)建設(shè)偏房、廚房、圈舍等附屬建筑物以滿足自身需要。在退出補(bǔ)償時(shí)，這些附屬建筑物是否在補(bǔ)償范圍內(nèi)存在較大爭(zhēng)議[3]。

另外，超標(biāo)超占的宅基地是否按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償、非本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員以合法方式取得宅基地的能否獲得補(bǔ)償?shù)葐栴}在補(bǔ)償文件中并不明確。以上內(nèi)容與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并無(wú)關(guān)系，由于缺失統(tǒng)一規(guī)范性文件，各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)對(duì)以上共性問題采取的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致，嚴(yán)重影響村民退出宅基地的意愿，進(jìn)而阻礙宅基地退出工作的有序進(jìn)行。

2.2 農(nóng)民合法權(quán)益沒有得到切實(shí)維護(hù)

眾所周知，農(nóng)民是宅基地的實(shí)際使用者，也是宅基地退出補(bǔ)償?shù)闹黧w。在宅基地退出實(shí)踐中，其依法享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等法定權(quán)。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，宅基地退出的實(shí)踐過(guò)程中，政策宣傳、信息調(diào)查、退出公示等是各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)退出補(bǔ)償工作采取的主要措施，大多由政府自上而下層層遞進(jìn)。這就使得處于底層的農(nóng)民較為被動(dòng)，無(wú)法切實(shí)參與到宅基地退出補(bǔ)償中與自己權(quán)益息息相關(guān)的環(huán)節(jié)，無(wú)法及時(shí)獲取退出補(bǔ)償信息。

2.3 退出實(shí)踐中補(bǔ)償方式單一

隨著宅基地制度改革不斷推進(jìn)，學(xué)者們對(duì)于宅基地退出補(bǔ)償方式進(jìn)行了探討。羅偉玲和劉禹麒[4]認(rèn)為可以根據(jù)農(nóng)民退出的宅基地面積給予一次性現(xiàn)金補(bǔ)償，其他補(bǔ)償可以通過(guò)房屋產(chǎn)權(quán)置換等方式給予。從滿足農(nóng)民合理需求的角度出發(fā)，程春麗[5]認(rèn)為農(nóng)戶自愿有償退出所占宅基地后應(yīng)該得到現(xiàn)金或者實(shí)物補(bǔ)償。張林山、孔冬菊[6-7]則認(rèn)為應(yīng)創(chuàng)新退出補(bǔ)償方式，根據(jù)農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織的平等協(xié)商，給予農(nóng)民貨幣、住房安置、養(yǎng)老、社會(huì)保障、就業(yè)等補(bǔ)償。

縱觀各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的補(bǔ)償方式，大多直接采用貨幣補(bǔ)償或者“貨幣補(bǔ)償+置換房安置”的方式激勵(lì)農(nóng)民退出宅基地。

從農(nóng)民角度出發(fā)，宅基地退出不僅面臨著居住場(chǎng)所變更、生活方式變化等肉眼可見的問題，還面臨著以后生活成本增加以及教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老是否能夠得到保障等問題。

通過(guò)簡(jiǎn)單的貨幣補(bǔ)償或“貨幣補(bǔ)償+置換房安置”方式補(bǔ)償農(nóng)民退出宅基地的損失，并不能滿足其實(shí)際需要。即便有些試點(diǎn)地區(qū)提出職業(yè)技能培訓(xùn)、創(chuàng)新養(yǎng)老等補(bǔ)償方式，但農(nóng)民的實(shí)際參與度較低，并不能形成可復(fù)制、可利用的退出補(bǔ)償方式。

2.4 宅基地退出補(bǔ)償資金不足

在宅基地退出過(guò)程中，影響退出效果的關(guān)鍵是退出補(bǔ)償資金[8]。就各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)來(lái)看，如若試點(diǎn)地方政府財(cái)政不對(duì)退出補(bǔ)償資金加以支持，退出工作將難以有序平穩(wěn)進(jìn)行。以寧夏平羅為例，村集體具體負(fù)責(zé)宅基地退出工作的各項(xiàng)事宜，地方政府因村集體資金受限允許其周轉(zhuǎn)資金，但退出補(bǔ)償仍不盡人意，依舊依賴于政府財(cái)政的支持[9]。

通過(guò)政府財(cái)政推進(jìn)宅基地退出補(bǔ)償，不僅無(wú)法激發(fā)農(nóng)民退出宅基地的意愿，還將面臨補(bǔ)償資金短缺的困境。發(fā)達(dá)地區(qū)這一現(xiàn)象可能并不凸顯，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)仍是值得深思的問題。此外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，土地的價(jià)值逐漸凸顯，退出補(bǔ)償需要大量的資金運(yùn)轉(zhuǎn)，加之宅基地退出后土地不能立即變現(xiàn)，長(zhǎng)此以往收支無(wú)法保持平衡，會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政不堪重負(fù)，宅基地退出進(jìn)程受阻。

3 完善宅基地退出補(bǔ)償?shù)穆窂教骄?/h2>

3.1 完善相關(guān)制度與法律法規(guī)

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和宅基地制度改革持續(xù)推進(jìn)背景下，國(guó)家積極探索閑置宅基地自愿有償退出，但現(xiàn)行法律法規(guī)及相關(guān)制度對(duì)退出補(bǔ)償并沒有明確規(guī)定。各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在根據(jù)實(shí)際情況制訂退出補(bǔ)償方式的同時(shí)，也應(yīng)在共性問題上達(dá)到車軌同文，為后續(xù)的宅基地制度改革工作奠定基礎(chǔ)。

第一，關(guān)于退出補(bǔ)償范圍的認(rèn)定。對(duì)于未超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地和在其之上建設(shè)的房屋退出時(shí)給予補(bǔ)償無(wú)可置疑，而對(duì)于超出標(biāo)準(zhǔn)部分以及宅基地外延部分建設(shè)的生活附屬設(shè)施是否給予補(bǔ)償、以何種標(biāo)準(zhǔn)加以補(bǔ)償都應(yīng)做出明確規(guī)定。

第二，關(guān)于非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以合法方式取得的宅基地如何補(bǔ)償也應(yīng)加以界定。

第三，在宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)三權(quán)分置背景下，國(guó)家應(yīng)制定相關(guān)的法律法規(guī)以及制度，對(duì)于退出宅基地農(nóng)民的宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)如何處置應(yīng)加以明確，避免在退出過(guò)程中損害農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.2 切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

從各試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)可以看出，只有維護(hù)農(nóng)民切身權(quán)益，尊重農(nóng)民意愿，反映農(nóng)民需求，宅基地才能夠有序、有效退出。其中，建立農(nóng)民利益表達(dá)與參與機(jī)制最為關(guān)鍵。

第一，要尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民了解宅基地退出補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策與各個(gè)環(huán)節(jié)，了解其內(nèi)心真實(shí)意愿，不得強(qiáng)迫其退出宅基地。

第二，讓農(nóng)民參與制訂退出補(bǔ)償方案，認(rèn)真聽取農(nóng)民合理訴求，平等協(xié)商。

第三，重視退出補(bǔ)償?shù)墓_透明性與監(jiān)督工作。補(bǔ)償程序中應(yīng)保證宅基地信息數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確有效，同時(shí)對(duì)補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、金額、方式等信息加以公示，方便農(nóng)民監(jiān)督核查。

第四，村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市三級(jí)應(yīng)成立專班，落實(shí)法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督和工作監(jiān)督，切實(shí)讓農(nóng)民從改革中受益[10]。

3.3 建構(gòu)多元化的宅基地退出補(bǔ)償方式

退出宅基地不僅會(huì)影響農(nóng)民使用宅基地，而且還會(huì)影響農(nóng)民的生產(chǎn)生活，所以進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)不能局限于簡(jiǎn)單的貨幣補(bǔ)償或住房安置，也應(yīng)注重農(nóng)民退出宅基地后生產(chǎn)、生活和身份的變化，制訂多元化的退出補(bǔ)償方式。

第一，對(duì)于長(zhǎng)期在外務(wù)工但退出宅基地后仍有意愿居住農(nóng)村的農(nóng)民，應(yīng)保留其宅基地資格權(quán)，保證其能夠申請(qǐng)到新的宅基地用于修建新房；對(duì)于確定不返回農(nóng)村居住的農(nóng)民，除給予相應(yīng)的資金補(bǔ)償外，還要對(duì)其城鎮(zhèn)購(gòu)房加以保障，確保其享有城鎮(zhèn)居民的同等社會(huì)保障。

第二，根據(jù)是否擁有穩(wěn)定住房對(duì)農(nóng)民進(jìn)行分類。對(duì)于退出宅基地后擁有穩(wěn)定住所的農(nóng)民，應(yīng)給予一次性的貨幣補(bǔ)償；對(duì)于并不具有穩(wěn)定住所的農(nóng)民，應(yīng)確保其擁有穩(wěn)定住房，同時(shí)進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。

第三，根據(jù)生活狀況的不同加以分類補(bǔ)償。對(duì)于就業(yè)不穩(wěn)定的農(nóng)民，應(yīng)為其提供就業(yè)幫助；對(duì)于缺少養(yǎng)老幫助的農(nóng)民，應(yīng)規(guī)劃好其后續(xù)的養(yǎng)老工作。

3.4 積極探索退出補(bǔ)償資金路徑

宅基地退出中，退出補(bǔ)償是關(guān)鍵所在，補(bǔ)償資金是宅基地退出的基本保障與前提。宅基地退出補(bǔ)償實(shí)踐中，補(bǔ)償資金的意義重大，拓寬補(bǔ)償資金籌措路徑至關(guān)重要。

國(guó)家方面，可以設(shè)置宅基地制度改革專項(xiàng)資金，支持宅基地退出補(bǔ)償工作，在保障退出補(bǔ)償資金的同時(shí)，減輕地方財(cái)政的壓力。

地方政府方面，可以運(yùn)用增減掛鉤、占補(bǔ)平衡等相關(guān)政策引入社會(huì)資本，打破“三塊地”之間的阻礙，為宅基地退出補(bǔ)償資金注入社會(huì)力量。此外，地方政府還可以將人居環(huán)境改造等專項(xiàng)資金與補(bǔ)償資金掛鉤，多元化利用資金。

村集體方面，應(yīng)加強(qiáng)退出宅基地的盤活利用。將集中連片的宅基地復(fù)墾為耕地，通過(guò)土地承包以農(nóng)場(chǎng)化方式經(jīng)營(yíng)該地塊，以農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者繳納的費(fèi)用反補(bǔ)退出補(bǔ)償資金。積極發(fā)展手工制造業(yè)、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)等，探索宅基地入股，將此經(jīng)營(yíng)收益作為補(bǔ)償資金。

4 結(jié)束語(yǔ)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目的是激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，增強(qiáng)農(nóng)村吸引力，構(gòu)建新時(shí)代農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。在深化宅基地制度改革的背景下，宅基地有償退出仍是今后試點(diǎn)改革的重點(diǎn)內(nèi)容，退出補(bǔ)償作為宅基地退出過(guò)程中重要的環(huán)節(jié)更應(yīng)被加以重視。雖然各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)都進(jìn)行了積極探索，取得了不錯(cuò)的成果，為宅基地制度改革提供了借鑒，但退出補(bǔ)償仍處在初期探索階段，各個(gè)方面亟待完善。

應(yīng)對(duì)補(bǔ)償實(shí)踐中共性問題加以科學(xué)合理的明確，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上尊重農(nóng)民意愿與其主體地位，健全退出補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)宅基地的有效退出，進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)土地節(jié)約利用，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和鄉(xiāng)村振興提供用地保障。