疫情常態(tài)化對農民工就業(yè)的影響及其保障措施研究

□齊艷華

（貴州財經大學公共管理學院 貴州 貴陽 550025）

2020 年，新冠肺炎疫情使企業(yè)不能正常開業(yè)、勞動者不能正常流動，導致經濟處于半停頓狀態(tài)，對就業(yè)和勞動力市場造成了較大沖擊。新冠肺炎疫情對就業(yè)的影響是持續(xù)的，其影響的重點人群是學生和進城務工的農民工。2021 年我國政府工作報告強調促進農民增收；“十四五”規(guī)劃提出了深入實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，完善更加積極的就業(yè)政策；2021 年全國兩會強調了就業(yè)是最大的民生問題，體現了政府對就業(yè)問題的高度關注。

1 新冠肺炎疫情對農民工就業(yè)的總體影響

新冠肺炎疫情對我國經濟與就業(yè)造成了嚴重影響，對服務業(yè)這種人流緊密的行業(yè)直接造成重大沖擊，進而對第一產業(yè)和第二產業(yè)中的制造業(yè)造成了沖擊。一般情況下，在經濟長期持續(xù)增長中，經濟增長與就業(yè)率之間呈現正相關關系，經濟增長越快，對就業(yè)的拉動作用越大。短期內發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件會對經濟產生負面影響，甚至在長期內對經濟造成難以修復、持久的創(chuàng)傷。

1.1 農民工務工結構發(fā)生變化

疫情期間，居民收入有較大幅度降低，而收入下降會影響居民在疫情結束之后的消費意愿。實踐中，農民工在城鎮(zhèn)中就業(yè)主要集中在技術含量不高、生存性消費的供給領域，如建筑業(yè)、制造業(yè)、服務業(yè)等行業(yè)。疫情期間，社會生產系統(tǒng)供給結構發(fā)生變化，導致農民工用工需求的變化。建筑業(yè)中固定資產投資項目中的房地產、基礎設施建設等領域，會出現個別農民工用工需求增加的情況，但是總體上國民經濟中生產領域用工需求總量出現下降趨勢。

社會生產系統(tǒng)出現的結構性調整會導致對農民工用工需求的數量和時間調整，而農民工只能被動地去適應社會生產系統(tǒng)對用工需求產生的結構性改變。對于大多數農民工而言，只能被動適應招工需求來尋求新的工作崗位，這也意味著農民工不能繼續(xù)從事原有崗位的工作，需要增加新的工作技能，應聘新的工作崗位。

1.2 農民工就業(yè)情況

根據國家統(tǒng)計局數據可知，受疫情影響，2020 年全國農民工總量28 560 萬人，比2019 年減少517 萬人，下降1.8%。其中，本地農民工11 601 萬人，下降0.4%；外出農民工16 959 萬人，下降2.7%。2020 年中國農民工月均工資收入為4 072 元，比2019 年增加了2.8%。

從經濟活動單位的性質規(guī)?？?，吸納了城鎮(zhèn)就業(yè)人數超80%的民營經濟更為困難，特別是中小型企業(yè)和個體工商戶。2020 年4 月上旬，僅25%的民營企業(yè)產能利用率超80%；2020 年一季度，中小型企業(yè)營收同比下降51%，招聘需求下降超30%。

疫情期間，房地產等行業(yè)、基建生產等領域因為停工停產造成人工成本、原材料價格上漲，導致現金流小的中小企業(yè)將面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。而外出務工的農民工大多數在中小企業(yè)就業(yè)，因此導致農民工就業(yè)困難的情況。中小型企業(yè)用工需求減少30%，更加劇了農民工就業(yè)困難。

1.3 農民工結構性失業(yè)增加

廣義上的農民工是指那些戶籍仍在農村，有承包土地，但是進入城鎮(zhèn)工作6 個月以上的勞動者，兼有農民和工人的雙重身份。農民工分為第一代農民工和第二代農民工。第一代農民工是指20 世紀80 年代以前出生的、進入城鎮(zhèn)工作但戶籍在農村的勞動者；第二代農民工是指在20 世紀80 年代以后出生的、進入城鎮(zhèn)工作但戶籍在農村的勞動者。

第一代農民工年齡集中在40～50 歲，大多沒有專業(yè)技能，學歷低。根據中國勞動力市場網發(fā)布的信息，與第一代農民工相比，第二代農民工學歷雖有所提高，但高中學歷及以上的文化程度僅占30%[1]。農民工總體學歷水平不高，初中、高中文化程度的求職者是市場的求職主體，占全部求職者的41.2%（其中54.7%的求職者具有職高、技校、中專文化程度），初中及以下文化程度的求職比重為24.1%，大專文化程度的求職比重為22.7%，大學及以上文化程度的求職比重為12.1%[2]。

技術工人在我國全部就業(yè)人員的占比約為20%，高技能工人占比6%[3]。從2021 年企業(yè)招聘信息看，許多企業(yè)需要大專學歷以上的一線技術工人，專業(yè)人才需求較2020 年出現較大幅度增長。

在疫情期間，第三產業(yè)出現新的增長點，服務業(yè)從傳統(tǒng)行業(yè)向智能化、數字化的方向進行轉型升級。無人零售、無人餐飲等新業(yè)態(tài)以及智能制造等新興行業(yè)，對經濟增長起到拉動作用。農民工由于技能低、學歷低，出現結構性失業(yè)。

1.4 返鄉(xiāng)農民工人數增多

農民工就業(yè)不穩(wěn)定，他們的戶籍和身份認同是“農民”，即使農民工返鄉(xiāng)，但返鄉(xiāng)務農人員在第一產業(yè)中就業(yè)也面臨巨大挑戰(zhàn)。

根據農業(yè)農村部的數據，2020 年約1 900 萬農民工返鄉(xiāng)留鄉(xiāng)，相當于農民工總人數的7%。2020 年新冠肺炎疫情使農民勞動力外出務工受阻，部分企業(yè)出現待崗的情況，降薪現象較為普遍。部分地區(qū)風險的防控措施嚴厲，外出交通不暢，企業(yè)開工不足，致使部分外出務工的農民工不能返崗就業(yè)，返鄉(xiāng)人數增多。企業(yè)開工延期導致外出農民工工作機會減少。

1.5 零工就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)者增多

這部分就業(yè)人員既包括傳統(tǒng)方式下的靈活就業(yè)人員，也包括數字經濟和平臺經濟下的新型就業(yè)人員，如電商商戶、網約車平臺司機、美團平臺快遞員等。2012 年后，用人單位正規(guī)就業(yè)人數下降，個體就業(yè)人員占比出現持續(xù)上升趨勢。2018 年底，個體就業(yè)人員已占全部城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數的1/4[4]。對于農民工非正規(guī)就業(yè)人員，如外賣、快遞等人員流動性強，防范意識差，面臨較大的健康風險。

據調查，我國約有2 億靈活就業(yè)人員，“90 后”成為“零工經濟”時代的主力軍，“00 后”也加入了這支隊伍中，其中很大一部分是依托互聯網的新就業(yè)形式。電商物流、直播、網絡送餐、網約車等成為“90 后”“00 后”第二代農民工主要就業(yè)方式。

2 疫情期間農民工就業(yè)保障存在的困境

2021 年政府工作報告提出，要做好對農民工等重點人群的就業(yè)安置工作，繼續(xù)強化就業(yè)優(yōu)先政策。疫情期間農民工就業(yè)保障存在的困境主要體現在以下方面。

2.1 農民工與用人單位之間的勞動關系不明確

2019 年，農民工占城鎮(zhèn)職工人數的40%以上，成為城鎮(zhèn)就業(yè)人員的主要組成人員。相對于城鎮(zhèn)職工而言，農民工就業(yè)主要集中在第二產業(yè)和第三產業(yè)中的中小型企業(yè)。農民工勞動關系不明確，與用人單位之間的身份定位較為模糊，不同于傳統(tǒng)用人單位與勞動者之間的勞動關系而接近合作關系。勞動合同缺失是農民工就業(yè)困境的主要表現之一。

一份疫情期間的調查顯示，就業(yè)勞動者中67%的人員就職于靈活就業(yè)方式[5]。很多企業(yè)采用共享用工、勞務派遣、臨時工、外包工等非正規(guī)就業(yè)形式。這種新的就業(yè)形態(tài)面臨著勞動法規(guī)監(jiān)管難、沒有簽訂勞動合同、就業(yè)權益保障難等一系列問題。

2.2 缺失對農民工的社會保障制度

1991 年國務院出臺《全民所有制企業(yè)招用農民合同制工人的規(guī)定》，對農民工社會保險有所涉及，但局限于全民所有制企業(yè)。2008 年，人力資源與社會保障部下發(fā)《關于農民工“平安計劃”實施情況和下一步工作安排的通知》，進一步落實農民工參加工傷保險的相關政策。2014 年9 月，國務院發(fā)布《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》，要求完善靈活就業(yè)農民工參加基本養(yǎng)老保險政策，努力實現用人單位農民工全部參加工傷保險，推動農民工與城鎮(zhèn)職工平等參加失業(yè)保險，平等享受待遇。我國《社會保險法》只有對農民工失業(yè)補助的規(guī)定，而沒有像針對城鎮(zhèn)勞動者的失業(yè)保險制度一樣規(guī)定農民工失業(yè)保險制度。

農民工很少得到社會保障制度的保障，針對農民工的社會保障項目不全面。農民工社會保障政策主要偏重于社會保險，而社會保險中農民工繳納的主要是養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險，欠缺失業(yè)保險、工傷保險和生育保險，缺乏社會救助和社會福利措施。在失業(yè)救助領域，大部分國有企業(yè)、私營企業(yè)以及三資企業(yè)對農民工的保障基本是一片空白。

2.3 欠缺針對農民工的就業(yè)援助專項措施

2019 年我國農民工平均年齡40.8 歲，比2008 年高出約7 歲；50 歲以上的中老年農民工占農民工總人數的24.6%，首次超過了21～30 歲年輕農民工的占比（23.1%）?，F有就業(yè)援助制度一般針對城鎮(zhèn)大齡失業(yè)者，把農民工排除在就業(yè)援助制度之外。農民工受戶籍制度制約，不能享受與城市居民平等的就業(yè)保障權利和失業(yè)援助制度。

農民工群體流動性強，與用人單位之間很少簽訂勞動合同，在就業(yè)地沒有固定住所，不能進行就業(yè)援助登記，無法建立就業(yè)援助卡，導致公共就業(yè)服務機構不能對農民工援助對象進行就業(yè)信息和就業(yè)指導。針對農民工的就業(yè)援助措施中，沒有就業(yè)幫扶措施。農民工失業(yè)后，不能像城鎮(zhèn)居民一樣在失業(yè)后獲取就業(yè)動態(tài)信息。

2.4 缺乏對農民工的職業(yè)技能培訓

總體上，對農民工的職業(yè)技能培訓特點是低水平培訓多、傳統(tǒng)方法多、實用性小。一些用人單位即使提供了就業(yè)培訓，但培訓內容大多以供給型為導向，忽略了農民工對就業(yè)培訓的實際需求，導致就業(yè)培訓沒有效果、流于形式。有些培訓內容實用性不強，現代知識培訓較少，導致就業(yè)培訓效果不理想。還有的用人單位直接扣農民工的工資用于交納培訓費。

即使農民工有培訓需求，其培訓需求也不是依據自身情況提出的，而是根據其他農民工培訓后獲取的具體收益進行選擇。即使這樣，總體上農民工接受職業(yè)技能培訓的比例仍然很低，33%的農民工根本沒有接受過職業(yè)技能培訓[6]。

3 完善農民工就業(yè)保障措施的建議

在當前疫情常態(tài)化的情況下，農民工就業(yè)保障措施主要是穩(wěn)就業(yè)、保就業(yè)，保證農民工群體的收入。面對疫情沖擊，區(qū)分不同行業(yè)錯峰返城，區(qū)分地域風險級別分批復工，是因企施策、因地制宜的主要措施。完善農民工就業(yè)保障應從以下方面著手。

3.1 確定非正規(guī)就業(yè)的法律關系

疫情期間，非正規(guī)就業(yè)方式在促進就業(yè)方面發(fā)揮了積極作用。尤其是共享用工、平臺用工等新型就業(yè)方式成為疫情期間企業(yè)勞動用工創(chuàng)新管理的發(fā)展模式。但是，這些用工方式不符合勞動法規(guī)定的正規(guī)就業(yè)方式，沒有相應的勞動法律法規(guī)進行調整。

針對這種情況，政府應對此類用工企業(yè)予以指導，督促企業(yè)加強管理責任，追究企業(yè)非法用工的責任，指導農民工與用人單位之間簽訂協議。政府應對非正規(guī)就業(yè)的勞動關系進行規(guī)制，促進非正規(guī)就業(yè)的正規(guī)化發(fā)展。

3.2 健全適應農民工的社保政策

針對農民工流動性強的特點，可以借助平臺APP為非正規(guī)就業(yè)人員提供社保服務，向新就業(yè)形態(tài)人員宣傳就業(yè)、社保政策，引導平臺勞動者參保。

國家應建立統(tǒng)一的農民工社會保險制度，對農民工社會保險金進行專項統(tǒng)一管理，提高農民工參加社會保險的統(tǒng)籌層次，擴大農民工參與社會保險的覆蓋面。加強農民工工傷預防機制建設，對農民工社會保險關系轉續(xù)辦法進行完善，強化農民工參保人員的異地轉移接續(xù)政策。建立全國統(tǒng)一聯網的社會保險信息系統(tǒng)，保證每個公民都有社會保險卡和社會保險號，而且社會保險能在不同城市、不同單位之間銜接。

3.3 加大就業(yè)援助力度

構建基于大數據的農民工就業(yè)監(jiān)測體系，進一步完善農民工失業(yè)預警風險機制，將農民工群體就業(yè)數據整合為網絡資源，加強對農民工失業(yè)動態(tài)的監(jiān)管，減小農民工失業(yè)風險。對于受產業(yè)結構升級調整影響大的第二產業(yè)形成的農民結構性失業(yè)問題，應建立農民工失業(yè)報告制度，對農民工群體失業(yè)情況進行調查跟蹤，對農民工進行就業(yè)幫扶和就業(yè)援助。

對受疫情沖擊較大的農民工困難群體，應進行就業(yè)援助，保障失業(yè)農民工的基本生活，給予相應的補助金。開發(fā)公共就業(yè)服務平臺，及時向農民工群體發(fā)布企業(yè)招聘信息，開展勞務輸出地與勞務輸入地的崗位匹配對接，為農民工提供職業(yè)介紹服務。

3.4 加強農民工崗前職業(yè)培訓

2020 年5 月人力資源和社會保障部頒布的《農民工穩(wěn)就業(yè)職業(yè)技能培訓計劃》提出，促進農民工職業(yè)技能提升，將農民工培育為重要的人力資源。2020 年9 月，包括教育部在內的9 個部門頒布《職業(yè)教育提質培優(yōu)行動計劃（2020—2023 年）》，提出了培養(yǎng)急需的高素質技術技能人才的方案。

勞務輸入地應根據崗位需求，組織農民工開展崗前技能培訓，協調用人單位開展崗技提升培訓。對于未聯系到用工單位的農民工務工人員，勞務輸出地可以通過線上、線下相結合的方式，根據農民工就業(yè)意愿，組織開展定向式、訂單式精準培訓。提供各種形式的就業(yè)培訓，提高農村勞動力轉移就業(yè)技能素質，提高農民工就業(yè)職業(yè)技能。

3.5 幫助農民工有序返崗復工

實踐中，由于農民工獲取的就業(yè)信息不對稱，容易造成摩擦性失業(yè)的現象。勞務輸出地應加強與勞務輸入地的有效對接，密切跟蹤疫情對就業(yè)形勢的影響，及時了解主要輸入地疫情變化、交通狀況、企業(yè)復工復產的最新情況，準確掌握主要輸入地企業(yè)用工崗位、復工時間等用工信息。及時通過政府網站、微信公眾號、廣播等宣傳手段發(fā)布至農村勞動力手中，促進農民工了解就業(yè)信息，實現穩(wěn)定就業(yè)。

2020 年2 月19 日，首批勞務輸出地向勞務輸入地運送農民工技術人員，提供了“點對點、門對門、一站式”的服務，用免費包機、專車專列的包車方式送農民工返崗就業(yè)，從出行保障、政策支持、統(tǒng)籌協調方面采取措施，助力農民工安全有序返崗復工。應及時開通農民工返崗復工點對點用工對接服務平臺、農民工出行服務小程序等，會同相關部門推動農民工健康信息互認，“點對點”集中運送農民工返崗復工。

4 結束語

疫情常態(tài)化對農民工就業(yè)產生影響，出現了農民工大量返鄉(xiāng)的現象，導致農民工結構性失業(yè)人數增多等問題。針對疫情期間農民工結構性失業(yè)的問題，應對失業(yè)農民工加強就業(yè)援助，提供職業(yè)技能培訓，使農民工適應崗位轉換，盡快實現再就業(yè)。