地方高校預(yù)算管理存在的問題及對策研究

□蘇佳爽，張維今

（沈陽大學(xué) 遼寧 沈陽 110003）

1 研究背景

預(yù)算管理是高校財務(wù)管理的核心。在地方高校財務(wù)管理工作中，預(yù)算管理的地位越來越重要，完善地方高校的收支計劃，提高資金使用效益，減少財務(wù)風(fēng)險，改進(jìn)地方高校預(yù)算管理體系，已經(jīng)成為地方高校的一項重要任務(wù)。地方高校預(yù)算是運用一套科學(xué)的管理方法來確定一段時間內(nèi)學(xué)校工作的計劃、目標(biāo)及管理等，預(yù)算管理貫穿于整個財務(wù)工作中[1]。近年來，隨著社會不斷進(jìn)步，地方高校規(guī)模不斷擴(kuò)大，地方高校資金短缺問題也日益凸顯，管理跟不上發(fā)展的步伐，阻礙了地方高校的進(jìn)步。在地方高校預(yù)算管理過程中，預(yù)算編制與執(zhí)行占主導(dǎo)地位，存在預(yù)算編制差異、方式較為落后及參與度較低，預(yù)算執(zhí)行力度差、信息不對稱，以及缺乏監(jiān)督機制等問題。

2 地方高校預(yù)算管理存在的問題在地方高校預(yù)算管理工作過程中，預(yù)算編制與預(yù)

算執(zhí)行作為核心環(huán)節(jié)，容易出現(xiàn)如下問題。

2.1 預(yù)算編制方面存在的問題

2.1.1 預(yù)算編制存在差異

預(yù)算管理是地方高校的一個系統(tǒng)工程，涉及年度收支的各個方面。在實際預(yù)算編制過程中，地方高校容易受多方面因素影響，導(dǎo)致預(yù)算編制存在一定差異，存在部分資金并未計入預(yù)算體系之內(nèi)的現(xiàn)象[2]。

在收入方面，財政撥款收入和事業(yè)收入是地方高校的主要收入來源。地方高校進(jìn)行預(yù)算編制時，往往財政撥款指標(biāo)還未及時下達(dá)，所以只能估算撥款金額。然而，地方高校時常出現(xiàn)財政追加撥款的情形，進(jìn)而導(dǎo)致高校財政撥款收入估算不夠準(zhǔn)確，對預(yù)算收入編制工作產(chǎn)生影響。學(xué)生學(xué)費等是事業(yè)收入的主要來源，但是學(xué)費的不確定因素諸多，例如學(xué)費具體收取標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)費減免及招生數(shù)量等，進(jìn)而估算的事業(yè)收入存在差異。

在支出方面，由于存在種種不確定因素，地方高校無法準(zhǔn)確估計其在科研教學(xué)中的支出情況。地方高校支出的預(yù)算重點也不夠突出，例如經(jīng)費使用部門為了搶占經(jīng)費，存在虛報預(yù)算金額的情況，出現(xiàn)實際需求小于所占金額的情形，造成專業(yè)建設(shè)等項目所需經(jīng)費不足。

2.1.2 預(yù)算編制方式落后

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)地方高校在預(yù)算編制時采取的編制原則是靜態(tài)的，每年預(yù)計增減數(shù)依據(jù)特定比例，即“基數(shù)+調(diào)整”的方法進(jìn)行確定。這種方法往往依據(jù)往年經(jīng)驗，沒有充分考慮當(dāng)下的實際情況，未能結(jié)合物資、人事等確定預(yù)算內(nèi)容，導(dǎo)致未能充分發(fā)揮預(yù)算編制的作用。同時，基數(shù)本身可能存在一些不合理的因素，形成一定的剛性支出，資金分配格局出現(xiàn)固定化，預(yù)算項目的金額“滾雪球”式逐年增大，很容易導(dǎo)致預(yù)算逐年增加，這不利于調(diào)整和優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致各個部門缺乏節(jié)支意識，以致出現(xiàn)資金使用率下降的現(xiàn)象[3]。

2.1.3 預(yù)算編制參與度較低

地方高校編制預(yù)算的目的是使資金使用合理有效，但是伴隨地方高校辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大，預(yù)算編制主體的數(shù)量隨之增多，編制工作的難度相應(yīng)提高，因此需要高校每個部門的相關(guān)人員都參與到編制過程中，提高后期預(yù)算執(zhí)行的效益。然而，在實際的編制過程中，教職工參與度較低，大部分教職工認(rèn)為預(yù)算環(huán)節(jié)僅是部門領(lǐng)導(dǎo)與學(xué)校財務(wù)處的工作，尤其是基層教職工對學(xué)校預(yù)算管理的參與積極性較低。同時，預(yù)算編制的負(fù)責(zé)人員在制定部門預(yù)算時，也沒有同部門其他人員進(jìn)行充分、及時的交流，因此在實際執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)問題。

2.2 預(yù)算執(zhí)行方面存在的問題

2.2.1 預(yù)算執(zhí)行力度小

大部分地方高校將預(yù)算編制視為預(yù)算管理的工作重點，未意識到預(yù)算控制的關(guān)鍵其實在于預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算控制一般通過預(yù)算模板設(shè)定限額。然而，僅將支出總額及科目控制在不超標(biāo)的范圍內(nèi)并不符合預(yù)算管理要求，財務(wù)人員往往只注重審核票據(jù)是否合理合規(guī)，對于支出內(nèi)容是否合理并不了解。大多數(shù)高校普遍“重編制、輕執(zhí)行”，預(yù)算執(zhí)行呈現(xiàn)松弛、不具強制性的現(xiàn)象。有些學(xué)校因為對預(yù)算編制過程掌握不夠，執(zhí)行過程容易出現(xiàn)矛盾問題，預(yù)算執(zhí)行起來必然困難重重[4]。

2.2.2 預(yù)算執(zhí)行信息不對稱

在地方高校預(yù)算實施過程中，各二級部門（資金的使用者）與財務(wù)部門（經(jīng)費管理者）之間存在信息不對稱的現(xiàn)象。由于財務(wù)部門有獨立的財務(wù)管理系統(tǒng)，可以實時跟蹤資金的使用情況，但資金的具體使用者沒有權(quán)利進(jìn)入該系統(tǒng)，也不能隨時獲得相關(guān)信息。此外，為獲得相關(guān)信息數(shù)據(jù)，需要通過財務(wù)部門人員才能查詢，這種信息不對稱導(dǎo)致資金具體使用者不能及時跟蹤經(jīng)費執(zhí)行情況，降低了使用者對經(jīng)費的把控能力。

財務(wù)預(yù)算科在完成預(yù)算編制后，未能及時與會計核算科進(jìn)行交流。會計核算科人員較多、工作較忙，在核算過程中可能出現(xiàn)對支出的范圍產(chǎn)生不理解或理解錯誤的情形，以致核算與預(yù)算產(chǎn)生偏差。目前，預(yù)算與核算仍然是分開執(zhí)行，且一直未實現(xiàn)預(yù)算帶領(lǐng)核算。

2.2.3 預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督力度不夠

由于大部分地方高校的預(yù)算管理系統(tǒng)不夠完整、規(guī)范，沒有設(shè)立獨立的部門，不具備具體的管理細(xì)則對預(yù)算執(zhí)行實施有效的監(jiān)督管理。相關(guān)項目經(jīng)費負(fù)責(zé)人僅注重預(yù)算編制、執(zhí)行情況，但是對支出是否真實合理則不予關(guān)注。學(xué)校財務(wù)處人員對負(fù)責(zé)項目僅注意是否存在超支及不合法的現(xiàn)象，對于是否應(yīng)當(dāng)存在這筆支出及支出的合理性缺乏監(jiān)督。有的地方高校在執(zhí)行預(yù)算的過程中，經(jīng)常隨意調(diào)改預(yù)算項目，出現(xiàn)集中支出或預(yù)算不足的情形，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行偏離了原計劃，最終導(dǎo)致學(xué)校的結(jié)余指標(biāo)增加[5]。

3 對地方高校預(yù)算管理的建議

3.1 完整細(xì)化預(yù)算內(nèi)容

一個完整的預(yù)算包括收入預(yù)算與支出預(yù)算兩部分，兩者相互依存，共同構(gòu)成一個預(yù)算體系。地方高校收入存在多樣化現(xiàn)象，除了財政撥款與學(xué)生的學(xué)費住宿費等主要來源，還包含捐贈收入、科研收入等，這就需要預(yù)算編制相關(guān)人員依據(jù)以往學(xué)年的具體收入情況與本校下一年度的計劃目標(biāo)結(jié)合起來進(jìn)行分析，以預(yù)測出各項收入并計入學(xué)校預(yù)算中[6]。

支出方面，學(xué)校應(yīng)當(dāng)“勤儉節(jié)約”，對各個支出項目一一審核與評估，在保證學(xué)?；具\行的基礎(chǔ)上再開展項目，優(yōu)先教學(xué)科研支出，壓縮一般性事務(wù)支出。同時，對于編制預(yù)算的各個部門提出一定要求，督促其認(rèn)真對待本部門預(yù)算編制工作。要求其將本部門發(fā)生的所有費用依照預(yù)算科目進(jìn)行嚴(yán)格填列。如果出現(xiàn)預(yù)算內(nèi)未涉及的科目，則需要及時向?qū)W校財務(wù)處反映，財務(wù)處審核討論后決定是否需要在預(yù)算中增加相關(guān)科目。

3.2 選擇科學(xué)的預(yù)算編制方法

地方高校需要逐漸改變“基數(shù)+調(diào)整”的傳統(tǒng)方法，使用零基預(yù)算法與滾動預(yù)算法相結(jié)合的編制方法。零基預(yù)算法是以零為起點的編制方法，不受以往年度各種情況的影響，僅分析當(dāng)下階段的預(yù)算支出是否合理、必要。隨著地方高校發(fā)展，規(guī)模較大、時間較長的項目逐漸增加，零基預(yù)算法已經(jīng)不能充分發(fā)揮優(yōu)勢作用。滾動預(yù)算法是伴隨預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)行，逐漸向后滾動，使預(yù)算期不斷固定為一個固有期間的一種預(yù)編方法。隨著預(yù)算執(zhí)行推進(jìn)，滾動預(yù)算可以不斷調(diào)整、修訂。采用滾動預(yù)算方法可以提升預(yù)算的精確性與連貫性，使預(yù)算可以與地方高校的實際情況相適應(yīng)，有利于地方高校更有規(guī)劃地發(fā)展。

3.3 提高各部門預(yù)算參與度

地方高校的預(yù)算管理需要所有部門共同參與配合，否則，預(yù)算編制只存留于形式，提高每個部門的預(yù)算編制參與度是提升預(yù)算準(zhǔn)確性的前提。修正后的《預(yù)算法》指出了資金使用部門的權(quán)利與責(zé)任，充分說明預(yù)算編制不是一個部門而是學(xué)校所有部門的工作。

首先，應(yīng)當(dāng)明確界定學(xué)校各個部門在預(yù)算管理過程中的責(zé)任，使其能夠充分了解本部門需要在預(yù)算編制工作中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，積極參與預(yù)算管理。

其次，強化學(xué)校教職工參與預(yù)算的意識。增強教職工參與意識，可以充分反映資金收支情況，提高預(yù)算的透明性，為預(yù)算執(zhí)行打下堅實基礎(chǔ)。學(xué)?？梢约哟笮麄髁Χ龋瑥V泛動員教職工，使其對學(xué)校的預(yù)算管理工作有更加清晰的認(rèn)識。只有當(dāng)學(xué)校所有部門都參與到預(yù)算編制中，才能避免學(xué)校的預(yù)算流于形式，充分發(fā)揮資金的作用，有利于學(xué)校健康發(fā)展。

3.4 加強預(yù)算執(zhí)行與約束

地方高校應(yīng)當(dāng)意識到預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理工作中的重中之重。同時，應(yīng)當(dāng)加大對財務(wù)人員的宣傳，使其了解預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量的高低對于學(xué)校預(yù)算管理工作的重要影響[7]。

預(yù)算執(zhí)行的強硬性直接影響學(xué)校預(yù)算管理的權(quán)威性，為此，必須增強預(yù)算執(zhí)行力度。當(dāng)預(yù)算方案確定之后，必須嚴(yán)格執(zhí)行，除非出現(xiàn)特殊情況，否則不得隨意調(diào)整，即便需要調(diào)整也要通過相應(yīng)程序才能批準(zhǔn)。應(yīng)建立一定的預(yù)警機制，對于超出預(yù)算限額的項目需要報相關(guān)負(fù)責(zé)部門進(jìn)行審批，嚴(yán)格遵守調(diào)整程序。

3.5 提高預(yù)算執(zhí)行的信息化

學(xué)校在實施預(yù)算執(zhí)行時，信息不對稱會大大降低預(yù)算管理工作的效率，影響地方高校的穩(wěn)定發(fā)展，所以應(yīng)提高預(yù)算執(zhí)行的信息化水平，降低信息不對稱。完善學(xué)校的財務(wù)管理系統(tǒng)，可單獨設(shè)立資金使用者查詢?nèi)肟冢试S其開設(shè)自己的賬戶并設(shè)密碼，二級部門可隨時通過系統(tǒng)獲取相關(guān)數(shù)據(jù)信息，增加信息的透明性以及信息獲取的及時性，大大提高了部門的工作效率。

通過優(yōu)化信息系統(tǒng)，加強預(yù)算系統(tǒng)功能的針對性，使預(yù)算科與核算科的交流更加及時、順暢，提高預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)性的意識，以此減少出現(xiàn)誤差的頻率[8]。

3.6 建立完備的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管機制

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算的重點，嚴(yán)格依據(jù)預(yù)算進(jìn)行執(zhí)行才能體現(xiàn)預(yù)算的價值。

首先，建立定期上報機制。通過學(xué)校開展討論會、探討專題會議等形式，由二級部門報告工作進(jìn)程和項目進(jìn)展情況，再由學(xué)校財務(wù)部門報告預(yù)算執(zhí)行情況。各個部門的資金使用及配置情況也同樣可以在會議上報告，使信息精確化、透明化，同時各部門可以相互借鑒，使資金使用最優(yōu)化[9]。

其次，落實經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。在學(xué)校的學(xué)年度后期，時常出現(xiàn)資金使用情況與預(yù)算計劃不符的情形。高校領(lǐng)導(dǎo)及各部門負(fù)責(zé)人要規(guī)范資金管理，加大對資金使用情況實施監(jiān)督的力度，有效運用資金，落實學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制[10]。

4 結(jié)束語

預(yù)算管理作為考量財務(wù)管理的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，其質(zhì)量好壞對于高校的發(fā)展存在直接影響。如今，預(yù)算管理在不斷創(chuàng)新，預(yù)算管理可以為管理者制定計劃方法提供幫助，優(yōu)化學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)目標(biāo)實現(xiàn)，完善管理工作。因此，地方高校應(yīng)當(dāng)依據(jù)自身發(fā)展計劃開展預(yù)算管理，加強預(yù)算管理的實施，使資金得到最優(yōu)化使用。