鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下河南農(nóng)村人居環(huán)境優(yōu)化路徑

□李海燕，張 永

（鄭州財經(jīng)學(xué)院 河南 鄭州 450000）

黨的十九大正式提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出持續(xù)改善農(nóng)村環(huán)境，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌改善為主攻方向，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，提高農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量。

近年來，隨著農(nóng)村人居環(huán)境治理措施不斷深入實(shí)施，一些農(nóng)村的環(huán)境得到了一定改善，但部分農(nóng)村的環(huán)境污染依然很嚴(yán)重。進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境是目前河南省實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。

1 人居環(huán)境與多元治理理論

1.1 人居環(huán)境的內(nèi)涵

人居環(huán)境是人們生活、勞作、娛樂、交往的綜合性場地。農(nóng)村人居環(huán)境治理以農(nóng)村居民的生活環(huán)境為研究對象，分析環(huán)境與居民收入、社會政治發(fā)展、文化傳承、生產(chǎn)生活之間的關(guān)系，尋找其中相互制約的關(guān)鍵點(diǎn)，力求尋找人類居住環(huán)境的發(fā)展規(guī)律和決定因素，以便制定有效的治理方法[1]。

1.2 多元治理理論

多元治理理論是在解決問題過程中，各方主體發(fā)揮自己的作用，協(xié)同合作，力求效益最大化，以便快速有效地解決問題。多元治理的主體一般由政府、社會、民眾構(gòu)成。在治理過程中，所有人都是參與者，各主體之間相互協(xié)商、相互配合，是利益共同體，與傳統(tǒng)模式下政府主導(dǎo)分配，其他人按照要求實(shí)施的模式有所區(qū)別。在多元治理模式下，各方主體更具主動意識和積極性，大大提升了工作效率，有利于公共政策和制度的實(shí)施。

2 河南農(nóng)村人居環(huán)境治理情況及存在的問題

2.1 河南農(nóng)村人居環(huán)境現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計，河南下設(shè)1 822 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，包括705 個鄉(xiāng)1 117 個鎮(zhèn)，共有48 697 個農(nóng)村，46 215 個村委會，其中2 484 個屬于涉農(nóng)居委會，有206 667 個自然村，2006 年以后新建6 280 個農(nóng)村居民定居點(diǎn)。

近幾年，河南在農(nóng)村人居環(huán)境治理方面加大政策及經(jīng)濟(jì)扶持，農(nóng)村人居環(huán)境不斷改善，基本實(shí)現(xiàn)了通水、通電和主要道路硬化，垃圾分類、污水處理和廁所整改方面也取得了一定成效。但是，通過走訪發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村環(huán)境污染依舊嚴(yán)重、村民環(huán)保意識薄弱，大部分農(nóng)村缺乏規(guī)劃，存在私搭亂建現(xiàn)象。同時，部分農(nóng)村出現(xiàn)了“空心化”現(xiàn)象，農(nóng)村房屋空置率高，常住人口以老人、兒童居多。由此可見，目前河南農(nóng)村人居環(huán)境問題依舊嚴(yán)重，不能滿足村民的需求[2-3]。

2.2 河南農(nóng)村人居環(huán)境治理中存在的問題

2.2.1 農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)展不均衡

河南農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)展在地域間存在較大差異。從基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)來看，城鎮(zhèn)輻射區(qū)域的供水、污水處理、廁所、垃圾分類回收等配套設(shè)施齊全，其中小部分地區(qū)已經(jīng)達(dá)到城鎮(zhèn)發(fā)展水平。一些經(jīng)濟(jì)條件落后的地區(qū)，人們思想普遍陳舊，人居環(huán)境治理設(shè)施嚴(yán)重不足，各項(xiàng)治理指標(biāo)偏低。從推進(jìn)情況來看，政策體系完善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、產(chǎn)業(yè)豐富地區(qū)人居環(huán)境治理進(jìn)度普遍較快，而經(jīng)濟(jì)落后、投入資金較少的地區(qū)人居環(huán)境治理進(jìn)度滯后[4]。

2.2.2 人居環(huán)境治理資金缺口較大

當(dāng)前，受限于傳統(tǒng)治理模式，政府是鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理的第一主體。生態(tài)環(huán)境治理資金主要來自于各級政府的財政撥款，資金來源渠道相對單一。這部分資金主要用于前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，后期管理維護(hù)、人員工資支出等費(fèi)用則由各鄉(xiāng)村單位解決，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的農(nóng)村資金投入力度相對大，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)則投入較少，造成治理不均衡，很多環(huán)保、治理設(shè)施建成后由于后期運(yùn)行資金跟不上而閑置，出現(xiàn)資源浪費(fèi)。

2.2.3 缺乏健全的農(nóng)村環(huán)境治理制度和監(jiān)管體系

與城市相比，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作起步較晚。市、縣級政府雖然有相關(guān)的政策，但村級單位尚未建立完善的治理監(jiān)管機(jī)制。一方面，農(nóng)村環(huán)境治理相關(guān)制度不完善，需要依據(jù)上級政策的要求，結(jié)合本村的實(shí)際情況制定本村制度。每個村的綜合條件各不相同，給制度建立帶來了很大難度。另一方面，由于鄉(xiāng)村環(huán)境治理主要依靠政府投入，而當(dāng)前政府投入嚴(yán)重不足。尤其在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后地區(qū)，管理人員的工資無法按時發(fā)放，給監(jiān)管工作帶來了阻礙。加之鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏全面統(tǒng)籌規(guī)劃以及行之有效的農(nóng)村環(huán)境管理法規(guī)體系，致使不少地方農(nóng)村環(huán)保工作處于失控狀態(tài)[5-6]。

2.2.4 基層政府環(huán)保力量弱,村民主動參與意識不高

走訪發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村環(huán)境治理中唯一的監(jiān)管主體是政府，缺乏政府、市場、群眾的共同參與。由于我國環(huán)境管理部門是從中央到地方逐級設(shè)置，農(nóng)村作為最低一級管理機(jī)構(gòu)，環(huán)境保護(hù)相關(guān)崗位人員嚴(yán)重缺乏，甚至有的農(nóng)村沒有專門的環(huán)境管理部門。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，環(huán)保部門需要監(jiān)管很多行政村，負(fù)責(zé)各方面事務(wù)，工作人員的壓力較大。監(jiān)管力量不足導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理工作推進(jìn)緩慢，甚至出現(xiàn)反彈的現(xiàn)象。同時，農(nóng)村常住人口以老人居多，缺乏環(huán)保意識，難以改變落后的生產(chǎn)生活方式。一些農(nóng)村的道路兩旁雖然放置了分類垃圾桶，但垃圾依然混放、隨處亂丟。有些家庭習(xí)慣了使用旱廁，拒絕整改廁所。這些都給農(nóng)村環(huán)境治理帶來了很大困難[7-8]。

2.2.5 農(nóng)村規(guī)劃滯后,鄉(xiāng)村特有風(fēng)貌流失

2016 年，河南發(fā)布鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施政策，要求各級政府部門結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r編制實(shí)用有效的鄉(xiāng)村規(guī)劃方案，到2020 年基本完成全省鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計工作，但目前河南僅有20%左右的市、縣完成地區(qū)規(guī)劃工作。農(nóng)村規(guī)劃實(shí)施困難，很多規(guī)劃方案受到各種因素制約并未得到實(shí)施。

部分已完成規(guī)劃的農(nóng)村出現(xiàn)了“千村一面、鄉(xiāng)村風(fēng)貌城市化、鄉(xiāng)村風(fēng)貌復(fù)古化”的現(xiàn)象，過度追求整體統(tǒng)一、效仿城市建設(shè)，鄉(xiāng)村原有的自然風(fēng)貌消失，取而代之的是條條迎賓大道和現(xiàn)代化雕塑景觀。另外，一些農(nóng)村模仿古城建設(shè)，清一色的白墻青瓦、尖頂圓柱，營造了江南水鄉(xiāng)的氛圍，缺少地域特色。

3 河南農(nóng)村人居環(huán)境優(yōu)化路徑

3.1 建立健全人居環(huán)境優(yōu)化長效機(jī)制

市、縣政府相關(guān)部門要根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村環(huán)境的實(shí)際情況，結(jié)合自然、人文、經(jīng)濟(jì)等因素，制定切實(shí)有效的環(huán)境保護(hù)治理政策。同時，要結(jié)合環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)出臺本地區(qū)的懲罰制度，村民應(yīng)嚴(yán)格遵守法律法規(guī)。建立環(huán)境污染標(biāo)準(zhǔn)，對于污染超標(biāo)的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)，責(zé)令其停業(yè)整改。積極推行農(nóng)村保潔專業(yè)化政策，承包工作由第三方主體完成。合理制定房屋修建申報政策，新修住房必須按照程序申報相關(guān)部門批準(zhǔn)，采取私搭亂建懲罰措施，規(guī)范農(nóng)村建設(shè)行為。成立專門的監(jiān)督、評估部門，對農(nóng)村日常垃圾清理、運(yùn)輸、廢棄物集中處理、公共區(qū)域環(huán)境衛(wèi)生進(jìn)行監(jiān)督，定期對區(qū)域內(nèi)人居環(huán)境治理情況進(jìn)行檢查、評估并實(shí)施獎懲。在檢查中，針對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行科學(xué)合理的評估，尋找解決辦法。對環(huán)境治理工作成效顯著的單位進(jìn)行物質(zhì)及精神獎勵，促使其他單位提高工作效率。出臺監(jiān)督和獎勵政策，鼓勵村民及時反映工作人員玩忽職守和不文明行為，達(dá)到官民互相監(jiān)督、村民之間互相監(jiān)督的效果，不斷規(guī)范民眾的不良行為[9]。

3.2 拓寬資金投入渠道，保證區(qū)域間環(huán)境治理工作均衡推進(jìn)

目前，農(nóng)村環(huán)境治理資金主要來自于政府撥款，要改變這種單一的資金投入模式，尋找更多的資金來源，拓寬資金投入渠道。

政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，利用貸款擔(dān)保、稅收減免、土地使用權(quán)優(yōu)惠等措施吸引社會企業(yè)、福利機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等投入資金。出臺資源開發(fā)利用、環(huán)境治理、綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展等政策，調(diào)動社會資本進(jìn)入農(nóng)村人居環(huán)境優(yōu)化的主動性，引導(dǎo)社會力量通過承包、采購等方式參與到農(nóng)村環(huán)境治理中，加快市場化的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作進(jìn)程，以補(bǔ)充政府投入力度的不足。

同時，政府要努力創(chuàng)造條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。積極引進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益好的產(chǎn)業(yè)，拉動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。在政策上給予最大的支持，鼓勵村民創(chuàng)業(yè)，利用集體自有資金彌補(bǔ)政府投入的不足。為了解決區(qū)域間環(huán)境治理不平衡問題，政府財政投入不能簡單追求絕對平均，要根據(jù)每個行政村的實(shí)際情況按需撥付，適當(dāng)向人居環(huán)境治理水平低的區(qū)域傾斜[10-11]。

3.3 因地制宜制定鄉(xiāng)村規(guī)劃，避免“千村一面”

河南省農(nóng)村眾多，村與村之間差異顯著。因此，在制定鄉(xiāng)村規(guī)劃時，必須分類指導(dǎo)，充分考慮各村的地理位置和自然環(huán)境條件，研究傳統(tǒng)特色文化，因地制宜，保留農(nóng)村的自然與人文特色，借助優(yōu)勢資源發(fā)展產(chǎn)業(yè)。編制農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有建筑風(fēng)格、自然風(fēng)貌、文化底蘊(yùn)，體現(xiàn)農(nóng)村的特色。例如林州市黃華鎮(zhèn)廟村曾是特級貧困村，但其地理位置極佳，千年古樹、石頭院落、紅旗渠都是獨(dú)特的自然資源。當(dāng)?shù)卣璐藘?yōu)勢將其打造為特色民俗村，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，從而帶動了該村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

河南省洛陽市孟津縣平樂村自古以來有崇尚文化和藝術(shù)的優(yōu)良傳統(tǒng)，很多村民以牡丹花作為元素創(chuàng)作書畫，到洛陽旅游的游客都會購買牡丹畫作留念。平樂村將牡丹畫打造成該村的龍頭產(chǎn)業(yè)，走出了一條依靠文化傳承的鄉(xiāng)村發(fā)展道路。

3.4 鼓勵農(nóng)民主動參與，構(gòu)建多方主體共治模式

政府積極幫助村民轉(zhuǎn)變觀念，使村民意識到自己是農(nóng)村的主人，是環(huán)境治理的主要責(zé)任人，也是美好生活環(huán)境的直接受益人，穩(wěn)固其主體地位。加強(qiáng)治理方面的宣傳工作，引導(dǎo)村民多看新聞、關(guān)注鄉(xiāng)村發(fā)展政策、了解環(huán)境治理措施和制度，提升村民對美好生活的憧憬和向往，鼓勵村民建立大局和集體意識，使其主動參與到農(nóng)村人居環(huán)境治理中。在村民中經(jīng)常開展評優(yōu)評先活動，給予優(yōu)秀村民一定的獎勵，提高村民的參與意愿。

還可以建立籌資籌勞機(jī)制，將垃圾收集、道路清掃等工作分派給收入較低的村民，給予相應(yīng)報酬，調(diào)動村民參與的主動性，構(gòu)建政府、社會、村民多方主體共同參與的環(huán)境治理模式。

4 結(jié)束語

以河南農(nóng)村人居環(huán)境為研究對象，在深入調(diào)查農(nóng)村環(huán)境治理情況后，總結(jié)目前河南農(nóng)村環(huán)境治理中存在的問題及成因，從多元共治角度出發(fā)，運(yùn)用因地制宜理念，提出切實(shí)有效的人居環(huán)境優(yōu)化路徑，為河南推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供參考。