農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題及政策探究

□談文松

（淮安市淮安區(qū)施河鎮(zhèn)農(nóng)村工作局 江蘇 淮安 223200）

黨的十九屆五中全會提出優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。2021 年中央一號文件指出，堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制不動搖，堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位不動搖，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在許多問題。受自然條件、人為因素、政策等方面的制約，部分地方以傳統(tǒng)方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，不僅導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)效率低下，還使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存有多種隱患。僅通過個(gè)人或部門努力，無法在短時(shí)間內(nèi)解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題。需要從政策角度入手，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作制定配套政策并加以廣泛宣傳，使政策深入人心，引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)根據(jù)政策開展，從根本上解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化貢獻(xiàn)力量[1]。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概述

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指的是農(nóng)民承包耕地、林地、草地的流轉(zhuǎn)，是指在堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度不變、不改變土地的農(nóng)業(yè)用途的前提下，按照平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)仍瓌t，農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地經(jīng)營權(quán)開展規(guī)?；N植。

隨著城市化進(jìn)程加快和人口老年化，越來越來的農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營?？v觀淮安區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)形式主要以轉(zhuǎn)包或出租為主，以互換、轉(zhuǎn)讓、入股等其他形式為輔。其中，轉(zhuǎn)包或出租主要以轉(zhuǎn)包或出租土地經(jīng)營權(quán)為主，以招標(biāo)、拍賣等形式為輔。在淮安區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，85%以上用于稻麥種植，15%用于蔬菜等其他作物種植。

土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作。只有讓部分農(nóng)民的土地通過流轉(zhuǎn)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，實(shí)行規(guī)模種植，才能形成農(nóng)業(yè)集約化和規(guī)?；?jīng)營。在一定程度上可以認(rèn)為，沒有土地流轉(zhuǎn)就沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范

從農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種植大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)戶之間簽定合同的內(nèi)容上來看，一些內(nèi)容僅是口頭約定，在書面合同沒有體現(xiàn)，存在漏洞。一些土地流轉(zhuǎn)甚至沒有書面的土地流轉(zhuǎn)合同，即便存在書面土地流轉(zhuǎn)合同，仍存在內(nèi)容不完全、不具體等問題，甚至一些內(nèi)容違背雙方意愿。從法律角度來看，這些合同并不具備法律效應(yīng)。

從新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)戶之間簽定合同的形式上來看，有的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)租賃合同不按照租賃合同簽約規(guī)范的要求簽訂，合同規(guī)范中的簽約條款和標(biāo)的不清晰[2]。

從新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)戶之間簽定合同的法律效益上來看，有的合同改變土地的農(nóng)業(yè)用途，實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，不符合法律規(guī)定，與農(nóng)村土地承包法規(guī)相違背。

2.2 土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不完備

現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的作用功不可沒，但是流轉(zhuǎn)手續(xù)不夠完善，存在一些問題。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要前往有關(guān)部門辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)。土地所有方需要提交流轉(zhuǎn)申請書，其中涵蓋所有方姓名、土地面積、土地類型、流轉(zhuǎn)方式、交易價(jià)格、流轉(zhuǎn)時(shí)間等信息。流入方需要提交流轉(zhuǎn)申請表，其中涵蓋流入方姓名、流轉(zhuǎn)面積、土地用途等信息。有關(guān)部門在接到流轉(zhuǎn)申請后，會根據(jù)申請內(nèi)容進(jìn)行一一核對，待所有內(nèi)容確定后，與雙方共同確定流轉(zhuǎn)價(jià)格、時(shí)間以及其他事項(xiàng)。最終雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同，土地流轉(zhuǎn)信息會在有關(guān)部門存檔。一旦任意方違約，都可以前往有關(guān)部門申請土地保護(hù)。

由于農(nóng)民文化水平較低，對于土地流轉(zhuǎn)缺乏認(rèn)知，一旦受到不法分子誘騙，很可能私自與不法分子簽訂不公平的流轉(zhuǎn)條款。部分農(nóng)村對于土地流轉(zhuǎn)不重視，當(dāng)村委會接到流轉(zhuǎn)申請后，沒有將其上交給有關(guān)部門，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)相關(guān)手續(xù)不夠完備。

3 促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的措施

在農(nóng)村發(fā)展建設(shè)中，有必要調(diào)整地塊和條狀兩種土地劃分形式，適當(dāng)調(diào)整農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率，改變農(nóng)民傳統(tǒng)的土地種植思維，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供幫助?？梢栽谵r(nóng)村設(shè)立專項(xiàng)資金，將資金用于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和整合。

通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，降低農(nóng)作物生產(chǎn)所需的成本和能源，從根本上促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。進(jìn)一步推動土地流轉(zhuǎn)向高質(zhì)、高效方向發(fā)展，使土地出讓方以合理價(jià)格把土地流轉(zhuǎn)出去，并且使受讓方想要開展規(guī)模種植時(shí)在第一時(shí)間找到合適的土地[3]。

地方政府要根據(jù)區(qū)域發(fā)展的實(shí)際情況，建立完善的農(nóng)村保障體系，在保障農(nóng)民個(gè)人收入的同時(shí)，不妨礙農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地。地方企業(yè)可以開設(shè)適合農(nóng)民的就業(yè)崗位，解決農(nóng)民就業(yè)問題。

要引導(dǎo)農(nóng)民把自己無力種植或不愿種植的土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種養(yǎng)種植大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體種植，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；N植的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式。

要鼓勵(lì)和引進(jìn)種養(yǎng)種植大戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)組織，通過“上山下鄉(xiāng)”開展土地流轉(zhuǎn)，實(shí)行規(guī)模化種植。同時(shí)，可以培育本地種植大戶等經(jīng)濟(jì)組織開展規(guī)模種植，對農(nóng)村土地資源進(jìn)行綜合利用，實(shí)現(xiàn)對土地資源的合理配置，充分挖掘土地潛力。

應(yīng)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不良競爭行為，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)營造良好氛圍。建議各縣（區(qū)）成立專門的服務(wù)平臺，由平臺負(fù)責(zé)整理農(nóng)村土地信息、監(jiān)督土地交易詳情?？h（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一盤棋”操作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排專人負(fù)責(zé)，加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理。地方政府可以引導(dǎo)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織，使農(nóng)民得到良好的服務(wù)，有效提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率。

嚴(yán)格執(zhí)行土地承包法律法規(guī)，完善土地流轉(zhuǎn)管理。對于農(nóng)民來說，需要一份標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)讓合同，明確雙方責(zé)任。對于流通合同，應(yīng)當(dāng)采取必要的監(jiān)督和審查措施，規(guī)范流通合同的登記、展示和分類。應(yīng)采取措施，規(guī)范基層組織參與農(nóng)村土地集體流轉(zhuǎn)的行為，避免發(fā)生土地越權(quán)流轉(zhuǎn)等問題。

4 促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的政策建議

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康、穩(wěn)步發(fā)展，可以為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，為加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。要強(qiáng)化對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的政策探究，在不違反農(nóng)業(yè)用途的情況下，引導(dǎo)農(nóng)村土地依法、自愿、有償、規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)。

4.1 明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)管理部門及其職能

對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理是農(nóng)業(yè)承包合同管理工作的延續(xù)和發(fā)展，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理部門職能所在。在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，一些事業(yè)單位進(jìn)行了整合，原來的農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)消失，新組建的部門喪失了這部分職能?；鶎诱叨戎匾暡⒚鞔_新的管理機(jī)構(gòu)，督促其負(fù)起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理的責(zé)任，及時(shí)發(fā)現(xiàn)新情況、研究新情況、解決新問題，制定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)措施，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為。

4.2 創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式

目前，土地流轉(zhuǎn)主要以轉(zhuǎn)包、出租為主，即農(nóng)戶把土地承包給新型經(jīng)營主體種植或者農(nóng)戶委托村集體將土地承包給新型經(jīng)營主體種植。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中，要創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，引導(dǎo)農(nóng)民以土地入股加入村集體領(lǐng)辦的合作社。合作社實(shí)行保底分紅與二次分紅，可以保證農(nóng)民拿到土地的利益不受損，真正達(dá)到壯村富民的目標(biāo)。

4.3 做好土地流轉(zhuǎn)政策配套工作

要加大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳力度，提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投保積極性。農(nóng)業(yè)是高投入、高風(fēng)險(xiǎn)和低回報(bào)的行業(yè)。由于自然災(zāi)害等因素影響，部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的收入極不穩(wěn)定。加大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保宣傳力度，利用保險(xiǎn)幫助他們擺脫自然災(zāi)害的困境。

要切實(shí)解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體倉庫用地審批問題。由于土地政策的限制，規(guī)模種植的種糧大戶、合作社、農(nóng)場主無法在流轉(zhuǎn)土地上修建放置農(nóng)機(jī)具和存儲糧食的倉庫，購置的農(nóng)機(jī)設(shè)備只能露天放置，影響使用壽命，增加了維護(hù)成本。此外，由于沒有倉庫，收獲的糧食一旦遇到陰雨天，只能以低于市場價(jià)的價(jià)格出售，出現(xiàn)了豐產(chǎn)不豐收的現(xiàn)象。

要切實(shí)解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難的問題。由于糧食作物生長周期長，抵御自然災(zāi)害能力弱，資金投入大，產(chǎn)生效益慢，民間融資渠道成本高，需要政府協(xié)調(diào)相關(guān)金融部門解決融資問題。

5 結(jié)束語

社會主義新農(nóng)村建設(shè)以來，我國農(nóng)村地區(qū)存在的問題正在逐步得到解決。由于政策支持力度不足，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中依然存在流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范、流轉(zhuǎn)手續(xù)不完善以及流轉(zhuǎn)范圍過于狹窄等問題。對于這些問題，政府需要從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策角度出發(fā)，規(guī)范流轉(zhuǎn)操作，完善流轉(zhuǎn)手續(xù)，拓展流轉(zhuǎn)范圍，促使我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)得到優(yōu)化。