農(nóng)村基層微權(quán)力監(jiān)督路徑和策略研究
——以北京為例

□王力紅

（北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院 北京 100000）

微權(quán)力的“微”有兩層含義，一是其權(quán)力輻射范圍小，二是權(quán)力影響力有限。基層微權(quán)力往往與正式的政府部門權(quán)力有所區(qū)別，指村級(jí)組織（社區(qū)管理部門）及村干部（社區(qū)干部）依法依規(guī)享有的村級(jí)重大決策、重大活動(dòng)、重大項(xiàng)目及資金、資產(chǎn)、資源管理等村務(wù)管理服務(wù)權(quán)力。微權(quán)力包括議事決策、組織人事、陽(yáng)光村務(wù)、公共服務(wù)、“三資”管理、工程采購(gòu)、救助救濟(jì)、征地拆遷、惠農(nóng)補(bǔ)貼、換屆選舉等。農(nóng)村基層微權(quán)力（下稱“村級(jí)微權(quán)力”）運(yùn)行和監(jiān)督成為社會(huì)關(guān)注、群眾關(guān)心的熱點(diǎn)話題[1]。

1 開展村級(jí)微權(quán)力監(jiān)督的必要性

總體來看，村級(jí)微權(quán)力運(yùn)行不當(dāng)不僅會(huì)造成村集體資產(chǎn)損失，損害群眾正當(dāng)利益，影響鄉(xiāng)村基層政權(quán)正常運(yùn)行，還會(huì)降低群眾的獲得感、幸福感，成為基層各種矛盾和群體性事件的導(dǎo)火索，進(jìn)而影響黨的執(zhí)政之基。

1.1 加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，夯實(shí)政治根基

黨的十八大以來，政治建設(shè)取得了很大成績(jī)，但黨內(nèi)的政治問題還沒有得到根本解決。為此，黨的十九大提出黨的政治建設(shè)這個(gè)重大命題，政治建黨是黨不斷發(fā)展壯大、走向勝利的重要保證。

中國(guó)共產(chǎn)黨的黨員超過8 900 萬名、基層黨組織超過450 萬個(gè)，這些基層組織與群眾關(guān)系密切，人民群眾的擁護(hù)和支持是黨最可靠的力量源泉?！皣?guó)以民為本，社稷亦為民而立[2]”，加強(qiáng)村級(jí)微權(quán)力監(jiān)督是在基層加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，可以緊扣民心，贏得民心民意，匯集民智民力，防范政治風(fēng)險(xiǎn)，夯實(shí)黨在基層的執(zhí)政根基，落實(shí)政治領(lǐng)導(dǎo)。

1.2 加強(qiáng)基層治理，穩(wěn)定基層秩序

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，堅(jiān)持把治理體系和治理能力建設(shè)作為主攻方向，堅(jiān)持把保障和改善農(nóng)村民生、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展作為根本目的，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，以自治增活力、以法治強(qiáng)保障、以德治揚(yáng)正氣，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建共建、共治、共享的社會(huì)治理格局，走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村善治之路，建設(shè)充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會(huì)，不斷增強(qiáng)廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感[3]。

基層治理的重要任務(wù)就是加大村級(jí)微權(quán)力腐敗懲治力度。規(guī)范村級(jí)微權(quán)力運(yùn)行，明確每項(xiàng)權(quán)力行使的法規(guī)依據(jù)、運(yùn)行范圍、執(zhí)行主體、程序步驟。建立健全村級(jí)微權(quán)力監(jiān)督制度，形成群眾監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督、上級(jí)部門監(jiān)督和會(huì)計(jì)核算監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等全程實(shí)時(shí)、多方聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督體系。

織密農(nóng)村基層權(quán)力運(yùn)行“廉政防護(hù)網(wǎng)”，大力開展村級(jí)基層微腐敗整治，推進(jìn)農(nóng)村巡察工作，嚴(yán)肅查處侵害農(nóng)民利益的行為。

1.3 有利于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

2019 年4 月15 日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》出臺(tái)，要求堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，以協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，調(diào)動(dòng)億萬農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，推動(dòng)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，不斷提升農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感。

《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》提出了健全財(cái)政投入保障機(jī)制[4]，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”作用，吸引更多社會(huì)資金。

中共中央、國(guó)務(wù)院高度重視“三農(nóng)”工作，強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的“真金白銀”越來越多。加強(qiáng)基層干部的監(jiān)督，才能保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

1.4 保證干部隊(duì)伍的純潔性和戰(zhàn)斗力

2018 年12 月29 日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改《村民委員會(huì)組織法》《城市居民委員會(huì)組織法》的決定，決定將村委會(huì)、居委會(huì)干部的任期由3 年改為5 年，此舉可以讓公共管理“末梢”更具穩(wěn)定性。任期延長(zhǎng)后，需要加強(qiáng)監(jiān)督，如果權(quán)力監(jiān)督真空，就容易滋生腐敗，不少基層組織存在的“微腐敗”現(xiàn)象就會(huì)愈演愈烈。如果各種監(jiān)督力量削弱，容易出現(xiàn)優(yōu)親厚友和腐敗問題，影響相關(guān)決策的正確性。部分村干部長(zhǎng)時(shí)間任職，容易在村務(wù)建設(shè)管理中出現(xiàn)“一言堂”現(xiàn)象。這就需要從制度層面進(jìn)行規(guī)范與約束，預(yù)先防范、未雨綢繆，將權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”。

1.5 保證權(quán)力不失控

目前，很多農(nóng)村的書記、主任“一肩挑”，新出臺(tái)的政策在制度和機(jī)制等方面強(qiáng)化了黨在基層組織的領(lǐng)導(dǎo)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定，村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村“兩委”班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職。

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》提出，建立健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。這意味著村干部集黨領(lǐng)導(dǎo)、村自治組織領(lǐng)導(dǎo)、合作組織領(lǐng)導(dǎo)于一身，權(quán)力高度集中。

村（居委會(huì)）黨支部兼任行政領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)點(diǎn)是能夠更加抓牢抓實(shí)農(nóng)村基層黨組織，堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮黨在農(nóng)村全部工作中的作用，是引領(lǐng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的根本保證。

2 村級(jí)微權(quán)力和基層治理清單的評(píng)價(jià)與完善

為整治以權(quán)謀私、優(yōu)親厚友等問題，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層“最后一公里”延伸，很多省、市采用權(quán)力清單的方式推行村級(jí)微權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督試點(diǎn)工作[5]，從政策性資金、自有資金、建設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)村資產(chǎn)資源和其他種類方面引入權(quán)力清單，利用清單管理的方式加強(qiáng)村級(jí)權(quán)力監(jiān)督，給行政權(quán)力扎牢制度的“籠子”[6]。以北京某區(qū)計(jì)劃實(shí)施的試點(diǎn)方案清單為例，開展調(diào)研并進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出權(quán)力清單修改意見。

調(diào)研組于2019 年7 月15 日至2020 年5 月采用文獻(xiàn)、實(shí)地訪談和問卷等方法，先后到昌平、延慶、海淀、門頭溝、大興5 個(gè)區(qū)（縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）開展調(diào)研，在區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及辦事處、農(nóng)村分別發(fā)放了不同的調(diào)查問卷，回收有效的“農(nóng)村微權(quán)力清單”問卷109 份，回收有效的“北京加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理”問卷259 份，完成了此次報(bào)告。

2.1 對(duì)村級(jí)微權(quán)力清單的描述性統(tǒng)計(jì)

2.1.1 被調(diào)查者認(rèn)為農(nóng)村基層具有的村級(jí)微權(quán)力清單

被調(diào)查者認(rèn)為農(nóng)村基層具有22 項(xiàng)微權(quán)力。其中，76.15%的被調(diào)查者認(rèn)為農(nóng)村基層具有“黨員資格認(rèn)定、發(fā)展”的權(quán)力；71.15%的被調(diào)查者認(rèn)為農(nóng)村基層具有“村委會(huì)印章管理使用審批”的權(quán)力，但是被調(diào)查者同時(shí)認(rèn)為該項(xiàng)權(quán)力表述不準(zhǔn)確，應(yīng)該將“審批”改為“初審”，即由村委會(huì)對(duì)印章的使用進(jìn)行初審，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或辦事處審批印章的使用；68.81%的被調(diào)查者認(rèn)為農(nóng)村基層具有“黨費(fèi)收繳審核”的權(quán)力。另外，有4 項(xiàng)微權(quán)力應(yīng)該由“審批”改為“初審”，有3 項(xiàng)微權(quán)力應(yīng)該由“審核”改為“初審”，有1 項(xiàng)微權(quán)力應(yīng)該由“授權(quán)”改為“同意”。

2.1.2 被調(diào)查者認(rèn)為農(nóng)村基層不具有的微權(quán)力清單

被調(diào)查者認(rèn)為農(nóng)村基層不具有的微權(quán)力有8 項(xiàng)。其中，50.46%的被調(diào)查者認(rèn)為農(nóng)村基層不具有“干部調(diào)動(dòng)流程審批”的權(quán)力，46.79%的被調(diào)查者認(rèn)為農(nóng)村基層不具有“工程招投標(biāo)審批”“土地使用規(guī)劃初審”的權(quán)力，44.95%的被調(diào)查者認(rèn)為農(nóng)村基層不具有“開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目初審”的權(quán)力。

2.1.3 被調(diào)查者認(rèn)為農(nóng)村基層不確定是否具有的村級(jí)微權(quán)力清單

被調(diào)查者認(rèn)為農(nóng)村基層不確定是否具有的微權(quán)力有10 項(xiàng)。其中，44.04%的被調(diào)查者不確定農(nóng)村基層是否具有“一次性經(jīng)濟(jì)幫助認(rèn)定”的權(quán)力；42.20%的被調(diào)查者不確定農(nóng)村基層是否具有“‘婦字號(hào)基地’申報(bào)認(rèn)定”的權(quán)力；41.28%的被調(diào)查者不確定農(nóng)村基層是否具有“園林綠化項(xiàng)目授權(quán)”的權(quán)力。

2.1.4 被調(diào)查者無法判斷的村級(jí)微權(quán)力清單

在對(duì)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處進(jìn)行的農(nóng)村微權(quán)力清單調(diào)查中，有以下幾項(xiàng)權(quán)力無法判斷，主要包括獨(dú)生子女父母“一次性獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)”審批、高齡老人津貼審核、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)認(rèn)定、城鎮(zhèn)無醫(yī)療保障老年人和學(xué)生兒童參保與繳費(fèi)審批、新農(nóng)合報(bào)銷認(rèn)定、合作醫(yī)療報(bào)銷審批、安全生產(chǎn)檢查認(rèn)定、團(tuán)費(fèi)收繳審核等。

2.2 對(duì)鄉(xiāng)村治理的描述性統(tǒng)計(jì)

2.2.1 被調(diào)查者基層治理清單評(píng)價(jià)統(tǒng)計(jì)

對(duì)被調(diào)查者對(duì)基層治理的規(guī)范性打分進(jìn)行分析，滿分為5 分，具體得分情況如下。

（1）被調(diào)查者對(duì)基層治理規(guī)范性打分超過4.3 分的項(xiàng)目清單統(tǒng)計(jì)。被調(diào)查者對(duì)基層治理的規(guī)范性打分平均得分超過4.3 分的項(xiàng)目有13 個(gè)，排在前5 位的分別是喪葬補(bǔ)貼認(rèn)定規(guī)范（4.55 分）、合作醫(yī)療報(bào)銷認(rèn)定規(guī)范（4.54 分）、新農(nóng)合報(bào)銷認(rèn)定規(guī)范（4.54 分）、征兵初審規(guī)范（4.53 分）、獨(dú)生子女父母“一次性獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)”審批規(guī)范（4.53 分）。

（2）被調(diào)查者對(duì)基層治理的規(guī)范性打分為4.0～4.3 分的項(xiàng)目清單統(tǒng)計(jì)。被調(diào)查者對(duì)基層治理的規(guī)范性打分為4.0～4.3 分的項(xiàng)目包括安全生產(chǎn)檢查、黨總支印章管理、農(nóng)村低保認(rèn)定、清掃保潔授權(quán)、一次性經(jīng)濟(jì)幫助認(rèn)定、大額資金使用初審、財(cái)務(wù)收支核算、財(cái)務(wù)報(bào)銷、固定資產(chǎn)購(gòu)置、入賬及處置、黨務(wù)公開流程審批、“五好”家庭評(píng)比審批、車輛使用和維修、村干部考察和任免、土地使用規(guī)劃初審、村集體房屋租賃費(fèi)用使用等。

（3）被調(diào)查者對(duì)基層治理規(guī)范性打分低于4.0 分的項(xiàng)目清單統(tǒng)計(jì)。被調(diào)查者對(duì)基層治理的規(guī)范性打分低于4.0 分的項(xiàng)目共有13 項(xiàng)，其中平均得分最低的項(xiàng)目包括出租大院整治授權(quán)規(guī)范（3.73 分），房屋維修、裝修審批規(guī)范（3.80 分），拆違項(xiàng)目授權(quán)規(guī)范（3.80 分）及辦公設(shè)備設(shè)施維修審批規(guī)范（3.81 分）。

（4）被調(diào)查者對(duì)基層治理制度的打分統(tǒng)計(jì)。被調(diào)查者對(duì)基層治理制度的評(píng)價(jià)打分均超過4.0 分，其中得分最高的是村民（代表）會(huì)議制度，能夠推進(jìn)民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督實(shí)踐，平均得分4.12 分；得分最低的是村級(jí)重要事項(xiàng)、重大問題由村黨組織研究討論決定，平均得分4.04 分。

（5）被調(diào)查者對(duì)是否存在權(quán)力濫用情況的打分統(tǒng)計(jì)。對(duì)被調(diào)查者對(duì)是否存在權(quán)力濫用情況的打分進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，平均得分低于4.0 分。不存在村干部貪污腐敗情況的平均得分3.47 分，不存在村干部以權(quán)謀私情況的平均得分3.37 分，不存在村干部?jī)?yōu)親厚友情況的平均得分3.27 分。這說明，農(nóng)村基層存在權(quán)力濫用情況，因此有必要對(duì)村級(jí)微權(quán)力進(jìn)行監(jiān)管。

2.2.2 被調(diào)查者鄉(xiāng)村治理參與情況的統(tǒng)計(jì)

對(duì)259 份有效問卷的被調(diào)查者鄉(xiāng)村治理參與頻率進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，有不到1/2 的被調(diào)查者知曉村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的成員。被調(diào)查者認(rèn)為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)發(fā)揮了非常大的監(jiān)督作用，其中認(rèn)為監(jiān)督作用非常大的人員占41.31%，認(rèn)為有些監(jiān)督作用的人員占17.76%，不知道是否有監(jiān)督作用的人員占17.37%，有一點(diǎn)監(jiān)督作用的人員占11.97%，沒有任何監(jiān)督作用的人員占11.58%。從黨員在農(nóng)村議事決策中發(fā)揮作用的情況來看，被調(diào)查者認(rèn)為黨員在農(nóng)村議事決策中發(fā)揮了非常大的作用。其中，認(rèn)為黨員在農(nóng)村議事決策中的作用非常大的占40.15%，認(rèn)為有些作用的占24.71%，不知道是否有作用的占14.29%，有一點(diǎn)作用的占11.58%，認(rèn)為沒有任何作用的人員占9.27%。從農(nóng)村近幾年容易發(fā)生濫用權(quán)力的環(huán)節(jié)來看，超過1/2 的被調(diào)查者所在的村或者社區(qū)沒有發(fā)生權(quán)力濫用的情況。

2.3 對(duì)鄉(xiāng)村治理的描述性統(tǒng)計(jì)

2.3.1 建設(shè)項(xiàng)目類權(quán)力主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)

建設(shè)項(xiàng)目類權(quán)力包括土地使用規(guī)劃初審、開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目初審、工程招投標(biāo)審批、監(jiān)理單位選擇、基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)、工程外包方管理、拆違項(xiàng)目授權(quán)、園林綠化項(xiàng)目授權(quán)、物業(yè)管理授權(quán)等。村級(jí)除了擁有基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)審批的權(quán)力外，其他權(quán)力由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使，大的建設(shè)類項(xiàng)目由區(qū)里統(tǒng)一發(fā)包。

2.3.2 農(nóng)村資產(chǎn)資源類和資金類權(quán)力多數(shù)集中在村級(jí)

農(nóng)村資產(chǎn)資源類權(quán)力包括“46.房屋的維修、裝修審批”“47.辦公設(shè)備設(shè)施維修審批”“48.出租大院整治授權(quán)”“45.流動(dòng)人口出租房租基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查初審（由審批改為初審）”。除了“48.出租大院整治授權(quán)”歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)以外，其他權(quán)力歸屬于村一級(jí)。

資金類權(quán)力包括“21.財(cái)務(wù)收、支核算”“23.固定資產(chǎn)購(gòu)置、入賬及處置”“24.大額資金使用初審”“22.財(cái)務(wù)報(bào)銷”“31.車輛使用和維修”“25.村集體房屋租賃費(fèi)用使用”等，這些權(quán)力歸屬于村一級(jí)。

2.3.3 事務(wù)性工作不屬于權(quán)力范疇

某些屬于農(nóng)村干部的事務(wù)性工作也被列入了權(quán)力范疇，如“1.村委會(huì)印章管理”“18.黨總支印章管理”“19.黨費(fèi)收繳”“2.農(nóng)村低保認(rèn)定”“3.喪葬補(bǔ)貼認(rèn)定”（以上均更改為初審）“4.高齡老人津貼認(rèn)定”“5.特殊老人補(bǔ)貼認(rèn)定”“6.征兵初審”“8.一次性經(jīng)濟(jì)幫助認(rèn)定”等。

某些屬于其他社會(huì)機(jī)構(gòu)的事務(wù)性工作也被列入了權(quán)力范疇，如“9.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)認(rèn)定”“11.合作醫(yī)療報(bào)銷審批”“14.新農(nóng)合報(bào)銷認(rèn)定”“15.城鎮(zhèn)無醫(yī)療保障老年人和學(xué)生兒童參保與繳費(fèi)審批”“16.城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)認(rèn)定”“10.城鄉(xiāng)無社會(huì)保障老年居民老年待遇認(rèn)定”等事務(wù)性工作歸屬于社保機(jī)構(gòu)；“7.獨(dú)生子女父母‘一次性獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)’審批”和“五好家庭評(píng)比審批”歸屬于婦聯(lián)；“13.安全生產(chǎn)檢查認(rèn)定”歸屬于消防部門。

2.3.4 其他權(quán)力

以下4 項(xiàng)權(quán)力不屬于以上4 種情形，包括“36.清掃保潔授權(quán)”“17.發(fā)展黨員”“20.村干部考察、任免”“32.黨務(wù)公開流程審批”屬于其他權(quán)力。除了“17.發(fā)展黨員”權(quán)力歸屬于村一級(jí)以外，其他3 項(xiàng)權(quán)力歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。

2.4 對(duì)村級(jí)微權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督試點(diǎn)工作方案的評(píng)價(jià)

2.4.1 規(guī)模較小的鄉(xiāng)村較難合理界定親屬關(guān)系

有些規(guī)模較小的鄉(xiāng)村普遍具有血緣關(guān)系，如何合理界定親屬關(guān)系是難點(diǎn)。農(nóng)村是熟人社會(huì)，很難界定關(guān)系。另外，如果親屬界定確實(shí)存在困難，編入“五保戶”即認(rèn)為優(yōu)親厚友也不太合理。

2.4.2 數(shù)據(jù)采集壓力大，缺少相關(guān)法律文件支持

數(shù)據(jù)信息的采集需要依靠基層人員，因此基層人員的工作壓力比較大，不容易執(zhí)行。村干部親屬關(guān)系申報(bào)以及公開缺乏相關(guān)法律依據(jù)的支撐，對(duì)工作的進(jìn)一步推進(jìn)存在潛在的阻礙，因此平臺(tái)推廣與運(yùn)行以及數(shù)據(jù)收集需要出臺(tái)相應(yīng)的政策提供支撐。

2.4.3 先試點(diǎn)、后鋪開

數(shù)據(jù)的收集、維護(hù)、更新以及平臺(tái)建設(shè)和管理需要投入大量人力、物力，在政策推進(jìn)的過程中應(yīng)考慮投入與產(chǎn)出比的問題，通過先試點(diǎn)、后鋪開，先針對(duì)性選點(diǎn)進(jìn)行項(xiàng)目效果評(píng)價(jià)，再依據(jù)結(jié)果決定是否有必要深入推行此項(xiàng)措施。

2.4.4 隱私保護(hù)問題與矛盾激化

村干部通過農(nóng)村內(nèi)部選拔后上崗，在人情社會(huì)的大背景下，大數(shù)據(jù)平臺(tái)公開村干部親屬信息，對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)不足，可能會(huì)因此而遭到抵制，政策不能落到實(shí)處，導(dǎo)致項(xiàng)目的可行性有所降低。推行監(jiān)督試點(diǎn)工作具有可行性，但是可能會(huì)欠妥當(dāng)，因?yàn)楣_過多的信息可能會(huì)激化現(xiàn)有的農(nóng)村矛盾。

2.4.5 因地制宜推行模式

村級(jí)微權(quán)力清單應(yīng)該由區(qū)一級(jí)制定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)主要進(jìn)行補(bǔ)充和調(diào)整。不同農(nóng)村的情況不一樣，具體執(zhí)行時(shí)需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。

2.4.6 部分村干部迫切要求出臺(tái)權(quán)力清單

村轉(zhuǎn)居后，在居委會(huì)與村委會(huì)同時(shí)運(yùn)營(yíng)的模式下，部分村委會(huì)干部對(duì)自己的職責(zé)認(rèn)識(shí)不清，分工不明確，導(dǎo)致工作推行遇到障礙，顯示出對(duì)權(quán)力清單的迫切需要。出臺(tái)村級(jí)權(quán)力清單能夠明確工作人員的職責(zé)范圍，規(guī)范工作行為。通過推行村級(jí)權(quán)力清單，進(jìn)一步把權(quán)力關(guān)在“籠子”里，既是約束，更是對(duì)廣大村干部的保護(hù)。

2.5 結(jié)論

2.5.1 制定村級(jí)微權(quán)力清單有利于實(shí)施針對(duì)性監(jiān)督

制定村級(jí)微權(quán)力清單有助于梳理基層擁有的微權(quán)力，尋找可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)基層微權(quán)力運(yùn)行實(shí)施針對(duì)性監(jiān)督，防范基層存在的貪污腐敗、以權(quán)謀私、優(yōu)親厚友等問題。

2.5.2 各區(qū)農(nóng)村微權(quán)力不同，應(yīng)梳理出共性權(quán)力和個(gè)性權(quán)力

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，昌平、延慶、海淀、門頭溝、大興的村級(jí)微權(quán)力不盡相同，如昌平、延慶、門頭溝、大興4 個(gè)區(qū)的農(nóng)村都推行“村章、村賬鎮(zhèn)管”，而海淀區(qū)東升鎮(zhèn)所轄村莊實(shí)施“村章、村賬自管”，鎮(zhèn)里每年開展審計(jì)。北京市梳理出各區(qū)、縣共有的微權(quán)力，各區(qū)、縣可以根據(jù)實(shí)際情況補(bǔ)充添加個(gè)性微權(quán)力。

2.5.3 厘清區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村三級(jí)之間的權(quán)力層次，進(jìn)一步修訂權(quán)力名稱

權(quán)力清單中的權(quán)力事項(xiàng)有的歸屬村一級(jí)，有的則歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)一級(jí)，需要進(jìn)一步厘清區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級(jí)之間的權(quán)力層次，整理出屬于村級(jí)的權(quán)力名單。另外，歸屬村一級(jí)的某些權(quán)力名稱表述不準(zhǔn)確，需要進(jìn)一步修改權(quán)力名稱。

2.5.4 合理區(qū)分權(quán)力和事務(wù)性工作

權(quán)力清單中的某些事項(xiàng)、屬于村干部的事務(wù)性工作或者屬于其他社會(huì)機(jī)構(gòu)的事務(wù)性工作不屬于權(quán)力范疇，應(yīng)該對(duì)權(quán)力和事務(wù)性工作加以區(qū)分。

2.5.5 各區(qū)、縣出臺(tái)村級(jí)微權(quán)力監(jiān)督制度

昌平區(qū)實(shí)行“十步工作法”；延慶區(qū)在村委會(huì)選舉管理中在執(zhí)行“五好、十不能”標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上增加了“五不準(zhǔn)”；海淀區(qū)實(shí)行村干部離任審計(jì)和交叉任職；大興區(qū)推動(dòng)土地制度創(chuàng)新和賦權(quán)改革；房山區(qū)制定村集體經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)權(quán)力清單等。

3 對(duì)策

3.1 做好制度設(shè)計(jì)，建立差異化村級(jí)微權(quán)力清單，織密監(jiān)督網(wǎng)

深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)村居，開展廣泛調(diào)研，聽取基層工作部門和群眾的意見及建議，對(duì)不同類型的村級(jí)微權(quán)力進(jìn)行全面摸底。

強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)與區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、扶貧辦、民政局、巡察辦等部門的聯(lián)系，實(shí)時(shí)共享信息數(shù)據(jù)，全面掌握村級(jí)微權(quán)力的重點(diǎn)、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及存在的問題，梳理權(quán)力及其運(yùn)行的清單、程序和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

在編制清單的過程中，一定要結(jié)合北京各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況，完善制度規(guī)定，明確權(quán)責(zé)劃分、工作流程，厘清農(nóng)村微權(quán)力的界限與執(zhí)行主體，形成指向明確、流程清楚、操作方便的權(quán)力清單。堅(jiān)持做到“四宜”，即權(quán)力名稱宜準(zhǔn)不宜亂、權(quán)力類型宜疏不宜密、清單內(nèi)容宜俗不宜文、組織方式宜緩不宜急。

系統(tǒng)梳理農(nóng)村微權(quán)力事項(xiàng)，厘清區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村三級(jí)之間權(quán)力層次和權(quán)力清單，明確共性權(quán)力和個(gè)性權(quán)力，做到“清單之外無權(quán)力”。

圍繞微權(quán)力運(yùn)行各環(huán)節(jié)，明確權(quán)力行使的制度依據(jù)、責(zé)任主體、操作程序、裁量空間和行為標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行過程、監(jiān)督方式、監(jiān)管責(zé)任以及違反相關(guān)規(guī)定和程序的責(zé)任等，形成權(quán)責(zé)明確、要素齊全、直觀清晰的權(quán)力運(yùn)行流程圖，讓普通群眾能夠“看圖辦事”，村干能夠“按圖履職”，村級(jí)監(jiān)委會(huì)、“兩委”會(huì)、黨員大會(huì)等“依圖監(jiān)督”。

注重村級(jí)微權(quán)力監(jiān)督的“頂層設(shè)計(jì)”，村民監(jiān)委會(huì)遵循“兩為上、兩為主”的原則。注重農(nóng)村內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的“底層設(shè)計(jì)”，構(gòu)建完整的權(quán)力體系，強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督和約束。探索基層黨員干部親屬涉權(quán)事項(xiàng)公開試點(diǎn)工作，建設(shè)基層微權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督公開查詢平臺(tái)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村黨員干部權(quán)力事項(xiàng)和干部親屬享受干部權(quán)力范圍內(nèi)的資金、項(xiàng)目情況匯入平臺(tái)，讓群眾易查詢、可對(duì)比，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)、舉報(bào)基層干部用權(quán)不公的問題。

3.2 確定三大監(jiān)督重點(diǎn)，填補(bǔ)制度漏洞

北京村級(jí)微權(quán)力監(jiān)督的重點(diǎn)建議體現(xiàn)在3 個(gè)方面。一是“三資”管理，包括“三資”合同管理，如何簽訂、程序是否完善、合同的執(zhí)行情況（是否真正收取租金）、是否為真假合同（陰陽(yáng)合同）等。

二是城鄉(xiāng)接合部的拆遷管理。國(guó)家資金投入大，雖然是外源性的權(quán)力，但是與土地資源開發(fā)相關(guān)，容易出現(xiàn)問題。在拆遷費(fèi)管理、確定拆遷面積、給農(nóng)民提供拆遷補(bǔ)償?shù)倪^程中，村干部的權(quán)力非常大，如果監(jiān)督不力，會(huì)出現(xiàn)很大問題。監(jiān)督的重點(diǎn)是管理是否嚴(yán)格規(guī)范。

三是村支書和村主任“一肩挑”管理。在權(quán)力更加集中的情況下，從決策到執(zhí)行是否能夠形成監(jiān)督閉環(huán)。

圍繞權(quán)力清單確定監(jiān)督重點(diǎn)，緊盯關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵權(quán)力，厘清監(jiān)督什么人、監(jiān)督什么事、監(jiān)督什么權(quán)。針對(duì)資源分配、項(xiàng)目安排、資產(chǎn)管理、招標(biāo)采購(gòu)等與市場(chǎng)主體利益關(guān)聯(lián)度高的重點(diǎn)職權(quán)，結(jié)合村級(jí)微權(quán)力行使特點(diǎn)，梳理查找權(quán)力運(yùn)行薄弱環(huán)節(jié)和監(jiān)管監(jiān)督制度漏洞，及時(shí)彌補(bǔ)不足，防止暗箱操作、濫用權(quán)力、權(quán)力失控等行為。

凡是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大權(quán)力事項(xiàng)、群眾普遍關(guān)注權(quán)力事項(xiàng)、涉及群眾切身利益權(quán)力事項(xiàng)、容易發(fā)生腐敗問題權(quán)力事項(xiàng)，原則上都要向村民公開，接受群眾監(jiān)督。

3.3 健全“四議兩公開”工作制度，規(guī)范村級(jí)微權(quán)力運(yùn)行

各級(jí)黨組織是行使村級(jí)微權(quán)力的第一責(zé)任人，區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)黨委、紀(jì)委要做好監(jiān)督管理工作，出臺(tái)相關(guān)制度，界定權(quán)力監(jiān)督和責(zé)任追究的相關(guān)規(guī)定。重點(diǎn)監(jiān)督村居黨組織執(zhí)行好村級(jí)事務(wù)民主決策的“四議兩公開”制度。

在議事主體上，提高黨員參與度，突出群眾意愿，抓好村民自治，積極吸收骨干黨員參與討論論證，增加黨員參政議政的渠道，支持和保證群眾充分行使村民自治權(quán)利。

在落實(shí)決議方面，實(shí)行公開公告，及時(shí)向全體村民公布實(shí)施進(jìn)程和實(shí)施結(jié)果，發(fā)揮黨員大會(huì)、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村務(wù)公開監(jiān)督委員會(huì)、民主理財(cái)小組等組織的作用。抓好上級(jí)監(jiān)管，對(duì)于重大事項(xiàng)采取上級(jí)審核前置措施，確定工作方案前，提交相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，并對(duì)方案不妥之處提出改正意見，經(jīng)村級(jí)論證后確定方案，再履行相關(guān)程序。

3.4 加大村級(jí)微權(quán)力腐敗懲治力度

大力開展農(nóng)村基層微腐敗整治活動(dòng)，優(yōu)先處置群眾反映強(qiáng)烈的問題，嚴(yán)肅查處侵害農(nóng)民利益的腐敗行為。嚴(yán)厲打擊把持基層政權(quán)、操縱破壞基層換屆選舉、侵吞集體資產(chǎn)等違法犯罪活動(dòng)。

深化扶貧領(lǐng)域整治腐敗問題，從嚴(yán)查處貪污侵占、優(yōu)親厚友等行為。大力查處涉黑、涉惡腐敗及“保護(hù)傘”案件，深入開展損害群眾利益問題集中整治活動(dòng)。集中時(shí)間、集中力量開展巡察巡訪和專項(xiàng)監(jiān)督，著力發(fā)現(xiàn)和解決腐敗及作風(fēng)問題。

3.5 借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，加大信息公開力度

嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)公開制度，制定詳細(xì)的“三務(wù)”公開內(nèi)容清單、監(jiān)督工作職責(zé)清單和監(jiān)督問責(zé)清單，做到權(quán)力清單內(nèi)容、規(guī)章制度、運(yùn)行程序、運(yùn)行過程、運(yùn)行結(jié)果的“五公開”，堅(jiān)持階段性工作、常規(guī)事項(xiàng)定期公開，村民關(guān)注的焦點(diǎn)問題、熱點(diǎn)事項(xiàng)重點(diǎn)公開，難點(diǎn)問題、復(fù)雜事項(xiàng)持續(xù)公開，提升村務(wù)的透明度和知曉率[7]。

借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，建構(gòu)立體多樣、實(shí)時(shí)共享的信息網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，做好平臺(tái)的信息整合，將“三務(wù)公開”內(nèi)容同步更新到微信公眾號(hào)、微信群等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，公開農(nóng)村的惠民補(bǔ)貼、協(xié)議合同、會(huì)議記錄、財(cái)務(wù)票據(jù)等信息，使群眾能夠通過網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)、公告欄等途徑獲得公開信息。

3.6 打好監(jiān)督“組合拳”，形成合力

對(duì)照權(quán)力清單和流程步驟，緊抓基層用權(quán)“關(guān)鍵少數(shù)”，圍繞基層關(guān)鍵崗位，打好日常監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡察監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督的“組合拳”。

健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主導(dǎo)下的民主監(jiān)督。明確村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作職能定位，改變村“兩委”干部既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的狀況，對(duì)村“兩委”干部進(jìn)行全方位監(jiān)督。

把監(jiān)督的方向和重點(diǎn)放在村務(wù)決策、村務(wù)公開、村務(wù)管理、農(nóng)村集體“三資”處置、村級(jí)工程項(xiàng)目建設(shè)情況和村干部、關(guān)鍵崗位人員是否按清單、按程序辦事及其廉潔自律等方面。

加強(qiáng)對(duì)村級(jí)微權(quán)力運(yùn)行及監(jiān)督情況的考核督導(dǎo)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)要積極協(xié)助黨委落實(shí)主體責(zé)任，在推動(dòng)地區(qū)全面梳理權(quán)力事項(xiàng)，建立權(quán)力運(yùn)行可查詢、可追溯的反饋機(jī)制方面發(fā)揮監(jiān)督和保障執(zhí)行作用；加強(qiáng)對(duì)村級(jí)微權(quán)力清單情況的監(jiān)督指導(dǎo)，及時(shí)解決內(nèi)容不健全、流程不清晰等問題；加強(qiáng)對(duì)權(quán)力公開情況的監(jiān)督檢查，及時(shí)糾正未公開、少公開、滯后公開、群眾查詢不便捷等問題；及時(shí)發(fā)現(xiàn)權(quán)力清單、推動(dòng)用權(quán)公開中不擔(dān)當(dāng)、不作為、敷衍應(yīng)付等問題。研究制定村級(jí)微權(quán)力運(yùn)行及監(jiān)督情況的考核辦法，量化考核標(biāo)準(zhǔn)，明確考核方式，精準(zhǔn)測(cè)評(píng)監(jiān)督成效；充分運(yùn)用考核結(jié)果，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)部門的業(yè)務(wù)督導(dǎo)，幫助查找癥結(jié)，強(qiáng)化追責(zé)問責(zé)，形成獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的鮮明導(dǎo)向。

發(fā)揮第三方審計(jì)的作用，圍繞農(nóng)村集體資金使用、農(nóng)村工程項(xiàng)目承包、集體資產(chǎn)處置等重大經(jīng)濟(jì)行為開展區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)經(jīng)濟(jì)審計(jì)，對(duì)村黨支部書記和村集體組織負(fù)責(zé)人進(jìn)行年度審計(jì)和離任審計(jì)。抓好審計(jì)整改，針對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的普遍性問題，查找深層次原因，健全制度，加強(qiáng)監(jiān)督。