提升基層央行內(nèi)審服務(wù)治理效能的思考

黃勝俊

黨的十九大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視審計(jì)工作，著眼于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分。中國(guó)人民銀行總行高度重視發(fā)揮內(nèi)審的監(jiān)督職能，把內(nèi)審作為治理結(jié)構(gòu)中的內(nèi)生免疫機(jī)制。2020年修訂印發(fā)的《人民銀行內(nèi)審工作制度》明確了內(nèi)審促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的職責(zé)定位，對(duì)內(nèi)審更好地服務(wù)治理、增加價(jià)值委以重托、寄予厚望。

一、內(nèi)審與人民銀行組織治理

（一）公司治理概述

公司治理是基于受托責(zé)任制下，所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)者的一種監(jiān)督和制衡機(jī)制，以便使各利益相關(guān)方在權(quán)、責(zé)、利上相互制衡，實(shí)現(xiàn)公司效率和公平的合理統(tǒng)一。它是由股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、總經(jīng)理等之間形成的權(quán)責(zé)分配、約束、激勵(lì)與權(quán)力制衡關(guān)系，是各利益相關(guān)方相互監(jiān)督、制約的一整套制度安排。其實(shí)質(zhì)是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分離與制衡，根本目的在于實(shí)現(xiàn)公司決策的科學(xué)化，確保經(jīng)營(yíng)者行為符合所有者和其他利益相關(guān)方的利益。

（二）人民銀行組織治理

人民銀行作為中央銀行，是國(guó)家的銀行、發(fā)行的銀行、銀行的銀行，也承擔(dān)著對(duì)黨、國(guó)家和人民的受托責(zé)任。作為國(guó)家的銀行，受托履行金融調(diào)控和管理職責(zé)；作為發(fā)行的銀行，受托控制貨幣發(fā)行，保障幣值穩(wěn)定，維持流通秩序；作為銀行的銀行，承擔(dān)對(duì)商業(yè)銀行的最后貸款人職責(zé)。類比來(lái)看，人民銀行相當(dāng)于公司治理中“經(jīng)營(yíng)者”的“受托方”角色，而黨、國(guó)家和人民相當(dāng)于“所有者”的“委托方”角色。基于受托責(zé)任制，為促使人民銀行高效履行各項(xiàng)職責(zé)，需要建立健全完善有效的組織治理結(jié)構(gòu)。參照公司治理的內(nèi)涵，人民銀行組織治理是各級(jí)行黨委(黨組)、管理層、各職能部門、內(nèi)審及其他利益相關(guān)方之間的權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制。通過(guò)在權(quán)、責(zé)、利上的有效制衡，確保各級(jí)行決策管理的科學(xué)化，促進(jìn)其高效履行央行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)管理、防控風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化履職、優(yōu)化服務(wù)的目標(biāo)。

（三）人民銀行組織治理下的內(nèi)審

人民銀行內(nèi)審工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，內(nèi)審部門在各級(jí)行黨組織及主要負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，同時(shí)接受上級(jí)行內(nèi)審部門和審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督。主要履行以下職責(zé)：一是對(duì)本單位及所屬單位貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施情況進(jìn)行審計(jì)；二是對(duì)本單位及所屬單位財(cái)務(wù)收支、資產(chǎn)管理情況進(jìn)行審計(jì)；三是對(duì)本單位及所屬單位重要業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)；四是對(duì)本單位及所屬單位的境外機(jī)構(gòu)、境外資產(chǎn)和境外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)；五是對(duì)本單位及附屬單位信息技術(shù)管理和重要信息系統(tǒng)的運(yùn)行、管理和維護(hù)情況進(jìn)行審計(jì)；六是對(duì)本單位及所屬單位領(lǐng)導(dǎo)人員開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；七是對(duì)本單位及所屬單位內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理、績(jī)效管理情況進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)；八是協(xié)助本單位主要負(fù)責(zé)人督促落實(shí)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改；九是對(duì)本單位所屬單位的內(nèi)審工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和管理；十是本單位黨組織要求辦理的其他事項(xiàng)。

總體來(lái)看，這些職責(zé)圍繞人民銀行治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求，屬于加強(qiáng)和改善在權(quán)、責(zé)、利方面監(jiān)督和制衡機(jī)制的范疇，也是對(duì)內(nèi)審服務(wù)央行組織治理的要求。近年來(lái)，人民銀行系統(tǒng)內(nèi)審部門按照總行黨委關(guān)于深化內(nèi)審工作的指導(dǎo)意見(jiàn)要求，持續(xù)深化和加強(qiáng)內(nèi)審工作，較好地發(fā)揮了對(duì)組織治理的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和咨詢職能，取得了積極成效。但還要清醒地認(rèn)識(shí)到，相比推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，基層央行內(nèi)審在服務(wù)組織治理上還存在一些瓶頸。

二、影響基層央行內(nèi)審服務(wù)組織治理效果的瓶頸分析

（一）職能定位不夠清晰

一些內(nèi)審部門仍然存在對(duì)職能認(rèn)識(shí)不夠、定位不清的問(wèn)題，僅將自身當(dāng)成簡(jiǎn)單的“業(yè)務(wù)監(jiān)督者”，沒(méi)有認(rèn)清自身作為“治理完善者”的角色。問(wèn)題表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是重監(jiān)督、輕評(píng)價(jià)建議。經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，基層央行內(nèi)審部門揭示問(wèn)題、揭示風(fēng)險(xiǎn)的能力得到持續(xù)提升，但是評(píng)價(jià)和建議的作用發(fā)揮還相對(duì)較弱，甚至存在評(píng)價(jià)走形式、建議正確而無(wú)用的情況。二是偏微觀、輕宏觀。審計(jì)工作大部分仍是查錯(cuò)糾弊、堵塞漏洞，未充分開展對(duì)內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理等組織治理層面的審計(jì)評(píng)價(jià)。實(shí)質(zhì)上，那些微觀問(wèn)題大多是表象，而這些宏觀環(huán)境可能是形成表象問(wèn)題的本源，重微觀、輕宏觀的問(wèn)題，造成本末倒置，導(dǎo)致審計(jì)效率偏低。三是重監(jiān)督、輕再監(jiān)督。內(nèi)審部門對(duì)自身作為監(jiān)督最后一道防線的認(rèn)識(shí)不夠，忽視了監(jiān)督第一道防線、第二道防線履行監(jiān)督管理職責(zé)的再監(jiān)督，影響了審計(jì)效果。在組織治理過(guò)程中扮演角色認(rèn)識(shí)的不足，使得內(nèi)審在組織治理中的參與度不夠，增值作用沒(méi)有得到很好發(fā)揮。

（二）監(jiān)督針對(duì)性和深度不夠

當(dāng)前，人民銀行地市級(jí)分支機(jī)構(gòu)內(nèi)審人員一般在4-7人左右，審計(jì)資源不能完全滿足對(duì)轄區(qū)開展全面監(jiān)督的需要，必須有所取舍、有所側(cè)重。然而，一些基層央行的內(nèi)審部門在選擇審計(jì)項(xiàng)目時(shí)存在計(jì)劃性不強(qiáng)、重點(diǎn)不突出或把握不準(zhǔn)確等問(wèn)題，趨向于選擇那些較輕松、易完成的審計(jì)項(xiàng)目，甚至是重復(fù)、低效監(jiān)督，沒(méi)有從服務(wù)黨委、服務(wù)治理、服務(wù)中心工作的高度，選擇那些黨委特別關(guān)切、風(fēng)險(xiǎn)隱患十分突出、管理控制相對(duì)薄弱的領(lǐng)域開展審計(jì)，監(jiān)督針對(duì)性不強(qiáng)。此外，審計(jì)開展的深入性方面也存在不足，突出表現(xiàn)為多就事論事，沒(méi)有對(duì)表象問(wèn)題深入進(jìn)行探究，審計(jì)意見(jiàn)建議的建設(shè)性不夠。監(jiān)督針對(duì)性和深入不夠，導(dǎo)致內(nèi)審服務(wù)治理、增加價(jià)值的效率低下，效果不佳，未能在治理體系中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）內(nèi)審環(huán)境還需進(jìn)一步優(yōu)化

近年來(lái)，隨著基層央行內(nèi)審的保障作用持續(xù)加強(qiáng)，對(duì)各級(jí)行的管理決策提供了重要支撐。因此，各級(jí)行領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)審的重視度也在不斷提升，內(nèi)審履職環(huán)境得到改善。但是，也要認(rèn)識(shí)到，被審計(jì)對(duì)象對(duì)內(nèi)審的認(rèn)同度還有待提升，這其中既有被審計(jì)對(duì)象對(duì)監(jiān)督工作認(rèn)識(shí)不到位的原因，也有內(nèi)審部門履職不科學(xué)、不藝術(shù)、不恰當(dāng)?shù)膯?wèn)題。對(duì)內(nèi)審工作宣傳不到位、與被審計(jì)對(duì)象溝通不順暢、審計(jì)意見(jiàn)建設(shè)性不夠等問(wèn)題，導(dǎo)致被審計(jì)對(duì)象對(duì)內(nèi)審工作不了解、不認(rèn)同，影響了審計(jì)工作的正常開展。更為嚴(yán)重的是，可能導(dǎo)致被審計(jì)對(duì)象全盤否定審計(jì)意見(jiàn)和建議，會(huì)嚴(yán)重削弱審計(jì)效果。因此，內(nèi)審部門亟須通過(guò)改進(jìn)工作，進(jìn)一步優(yōu)化履職環(huán)境。

（四）隊(duì)伍建設(shè)不能完全滿足服務(wù)治理需要

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，央行內(nèi)審隊(duì)伍在某些方面還不能完全滿足服務(wù)治理的需要。一是認(rèn)識(shí)有待增強(qiáng)。囿于傳統(tǒng)審計(jì)觀念及思維慣性，一些內(nèi)審人員的理念仍停留在傳統(tǒng)合規(guī)性審計(jì)上，對(duì)服務(wù)治理理念的接受比較慢。二是素質(zhì)有待提升。一些內(nèi)審人員還沒(méi)有很好地掌握風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、績(jī)效審計(jì)、評(píng)價(jià)組織治理所需的專業(yè)素養(yǎng)，要想提升這些素質(zhì)需要較長(zhǎng)時(shí)間不懈努力。三是手段有待完善。雖說(shuō)計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)等審計(jì)手段在系統(tǒng)內(nèi)逐漸推廣，但地市中、支一級(jí)內(nèi)審人員在審計(jì)中還主要依靠手工操作，對(duì)包括計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)技術(shù)、統(tǒng)計(jì)抽樣在內(nèi)的先進(jìn)技術(shù)運(yùn)用程度比較低，而恰恰地市中、支一級(jí)內(nèi)審在整個(gè)系統(tǒng)中至關(guān)重要。因此，提升基層行內(nèi)審隊(duì)伍整體素質(zhì)十分迫切。

三、提升基層央行內(nèi)審服務(wù)治理效能的幾點(diǎn)建議

（一）強(qiáng)化評(píng)價(jià)和建議職能，著力提升內(nèi)審增值效果

為強(qiáng)化內(nèi)審增值作用，必須加強(qiáng)對(duì)單位治理層面的監(jiān)督評(píng)價(jià)和建議。一要以改進(jìn)和完善組織治理作為第一目標(biāo)，并圍繞這一目標(biāo)強(qiáng)化對(duì)包括管理理念、組織文化、人力資源管理政策等內(nèi)部環(huán)境事項(xiàng)的審計(jì)監(jiān)督。二要轉(zhuǎn)變理念，不僅要注重揭示問(wèn)題，也要注重解決問(wèn)題。要站在被審計(jì)對(duì)象和行領(lǐng)導(dǎo)的角度去“想辦法”，提出切實(shí)可行的建議，促進(jìn)完善治理。三要立足業(yè)務(wù)、著眼全局開展內(nèi)審工作，根據(jù)對(duì)具體業(yè)務(wù)審計(jì)情況，開展深入研究分析，從全局層面開展風(fēng)險(xiǎn)提示并提出相關(guān)建議。四要充分發(fā)揮再監(jiān)督職責(zé)。內(nèi)審部門需要進(jìn)一步明確自身作為內(nèi)控體系最后一道防線的職責(zé)定位，通過(guò)強(qiáng)化對(duì)內(nèi)控體系第一道防線、第二道防線的有效監(jiān)督，促進(jìn)其更好地履行監(jiān)督職責(zé)，完善監(jiān)督體系，切實(shí)提升內(nèi)審增值效果。

（二）踐行風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)理念，找準(zhǔn)內(nèi)審實(shí)現(xiàn)增值重點(diǎn)

由于審計(jì)資源有限，基層央行內(nèi)審部門不可能對(duì)本單位開展全天候、全方位、全覆蓋的審計(jì)監(jiān)督。在此情況下，找準(zhǔn)審計(jì)重點(diǎn)，將有限的審計(jì)資源配置在最需要的地方，成為強(qiáng)化內(nèi)審增值作用的關(guān)鍵，這也是內(nèi)審部門需要解決的首要任務(wù)，踐行風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)理念，就是解決這一難題的“金鑰匙”。開展風(fēng)險(xiǎn)引導(dǎo)審計(jì)，需要內(nèi)審部門構(gòu)建常態(tài)化和長(zhǎng)效化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，按照科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果開展風(fēng)險(xiǎn)排序，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)排序確定審計(jì)重點(diǎn)，并以此制定針對(duì)性強(qiáng)、重點(diǎn)突出的年度審計(jì)工作計(jì)劃和項(xiàng)目審計(jì)工作計(jì)劃，切實(shí)提升內(nèi)審服務(wù)治理效果。

（三）密切與被審計(jì)對(duì)象交流，積極促進(jìn)審計(jì)成果全面轉(zhuǎn)化

在央行組織治理中，內(nèi)審的主要工作之一就是加強(qiáng)與黨委、管理層、被審計(jì)對(duì)象和外部審計(jì)的協(xié)調(diào)配合，尤其需要強(qiáng)化與被審計(jì)對(duì)象的溝通交流，這樣才能讓審計(jì)工作得到廣泛認(rèn)同、審計(jì)活動(dòng)得以有效實(shí)施，審計(jì)成果得到全面轉(zhuǎn)化、增值作用得以充分發(fā)揮。密切與被審計(jì)對(duì)象的交流，可以從兩方面入手：一要強(qiáng)化“走出去”。內(nèi)審應(yīng)就審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)活動(dòng)、成果轉(zhuǎn)化等內(nèi)容加強(qiáng)與被審計(jì)對(duì)象的溝通，在審前征求對(duì)審計(jì)工作的需求和意見(jiàn)，溝通審計(jì)計(jì)劃；在審中有效溝通審計(jì)發(fā)現(xiàn)；在審后強(qiáng)化對(duì)問(wèn)題整改的跟蹤指導(dǎo)。二要強(qiáng)化“引進(jìn)來(lái)”。積極爭(zhēng)取黨委支持，定期安排各職能部門業(yè)務(wù)骨干到內(nèi)審部門開展輪崗交流，既強(qiáng)化他們的內(nèi)部控制意識(shí)，還可以通過(guò)參與審計(jì)活動(dòng)，加深他們對(duì)內(nèi)審工作的認(rèn)知度，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化內(nèi)審履職環(huán)境的目標(biāo)，使內(nèi)審達(dá)到事半功倍的效果。

（四）加強(qiáng)內(nèi)審隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化增值作用發(fā)揮智力保障

內(nèi)審增值作用的充分發(fā)揮，關(guān)鍵在于內(nèi)審人員的勝任能力。在深化服務(wù)治理的大背景下，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)既是現(xiàn)實(shí)選擇，也是形勢(shì)所需。一要提高認(rèn)識(shí)。強(qiáng)化增值意識(shí)、績(jī)效意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，推進(jìn)內(nèi)審人員理念由監(jiān)督型向服務(wù)增值型轉(zhuǎn)變。二要提升專業(yè)素質(zhì)。通過(guò)系統(tǒng)培訓(xùn)，促使內(nèi)審人員熟悉內(nèi)審理論，精通內(nèi)審實(shí)務(wù)，掌握風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)技術(shù)等方法。三要提升溝通能力。通過(guò)有效溝通，更好地履行監(jiān)督保障職責(zé)。四要加強(qiáng)職業(yè)道德教育。提升內(nèi)審人員的職業(yè)道德素養(yǎng)，促使他們敢于堅(jiān)持原則，勇于開展監(jiān)督，自覺(jué)做到愛(ài)崗敬業(yè)、忠于職守。只有建設(shè)一支信念堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)務(wù)實(shí)、清正廉潔的內(nèi)審隊(duì)伍，才能真正提高內(nèi)審工作質(zhì)量，進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)審的增值作用。