機(jī)場噪音干擾公眾生活問題的綜合治理策略

摘 要：機(jī)場運(yùn)行產(chǎn)生的噪音干擾問題一直難以解決。從保護(hù)公眾生活環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展和政府治理水平提升的角度看，解決機(jī)場噪音問題已經(jīng)較為迫切?；跈C(jī)場噪音干擾問題產(chǎn)生由來已久、需要地方和行業(yè)政府協(xié)同努力，本文提出了機(jī)場噪音問題的綜合治理方案。只有各方協(xié)調(diào)配合，積極采取有效行動措施，才能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會更快更好更和諧的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：機(jī)場噪音;民航;飛機(jī);治理

中圖分類號：X53 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

0 引言

機(jī)場運(yùn)行產(chǎn)生的噪音干擾民眾生活問題由來已久，機(jī)場噪音治理對世界各國來說都是難題，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和人口稠密地區(qū)尤為明顯。隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模增加和發(fā)達(dá)地區(qū)的人口持續(xù)聚集，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和人口稠密地區(qū)的環(huán)境噪聲問題越來越突出，機(jī)場和飛機(jī)運(yùn)行產(chǎn)生的噪聲給部分民眾的生活工作帶來了很大干擾。

1 數(shù)據(jù)分析

《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》明確了機(jī)場噪音歸口地方人民政府和民航行業(yè)共同協(xié)調(diào)解決。本文研究所獲取的噪音干擾反饋數(shù)據(jù)暫時(shí)不考慮地方政府網(wǎng)站等渠道，僅從民航局官網(wǎng)“公眾留言”版塊信息查詢數(shù)據(jù)得知，2017年至2021年9月共有127起留言反映機(jī)場噪音問題的事件，公眾希望通過向民航局反映來解決噪音干擾問題，針對不同地區(qū)和年份的機(jī)場噪音留言數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)如圖1所示。

圖1 2017年至今民眾在民航局官網(wǎng)反映機(jī)場噪音問題情況

從2017年至今各地區(qū)機(jī)場噪音反饋的數(shù)量上看，噪音干擾投訴數(shù)量有逐年增多趨勢，說明人民對噪音干擾的關(guān)注越來越高。從反映問題的公眾所在的地域上看，問題主要集中在北京、廣州、成都等大城市。

本文的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)無法直觀表明其他沒有反映的地區(qū)機(jī)場噪音問題較輕或沒有噪聲干擾，民航局公眾留言板數(shù)據(jù)沒有反映出來或許是因?yàn)檫@些地區(qū)的居民維權(quán)意識沒有那么強(qiáng)，或者沒有反映在民航局官網(wǎng)上。經(jīng)調(diào)查，國內(nèi)有相當(dāng)比例的機(jī)場周邊都存在噪音問題。很多機(jī)場隨著改擴(kuò)建和運(yùn)行模式的變化，原本平安無事的居民也開始面臨噪聲干擾問題，進(jìn)而不得不投訴。

另外，生態(tài)環(huán)境部每年發(fā)布的《中國環(huán)境噪聲污染防治報(bào)告》顯示我國機(jī)場噪音問題越來越突出。近期個別機(jī)場噪音問題成為中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組督查的信訪舉報(bào)件。所以當(dāng)前機(jī)場噪音問題需要采取有效措施加以緩解和治理，從而降低機(jī)場噪音對公眾生活質(zhì)量的影響。

2 機(jī)場噪音的危害

（1）影響睡眠質(zhì)量，甚至?xí)?dǎo)致疾病產(chǎn)生。夜間運(yùn)行的客運(yùn)和貨運(yùn)航班會嚴(yán)重影響公眾的睡眠質(zhì)量，尤其是對睡眠深度比較淺或難入眠的群體，長期處于睡眠質(zhì)量差的環(huán)境里，很容易導(dǎo)致精神或身體疾病。（2）影響周邊人群的工作或?qū)W習(xí)質(zhì)量，導(dǎo)致心情煩躁或抑郁。大型國際運(yùn)輸機(jī)場，航班吞吐量和起降架次數(shù)較高，持續(xù)高密度的飛機(jī)起降會產(chǎn)生大量噪音，嚴(yán)重干擾上班族的工作和學(xué)生的學(xué)習(xí)狀態(tài)，降低工作效率，導(dǎo)致心情煩躁易怒等情緒的產(chǎn)生。長期處于該工作環(huán)境里的人會導(dǎo)致聽力下降甚至耳鳴等疾病。（3）影響公眾生活，造成牲畜減產(chǎn)或死亡。通常情況下，通用飛機(jī)飛行高度較低，噪音較大，長時(shí)間在養(yǎng)殖區(qū)飛行，會造成牲畜減產(chǎn)或死亡。例如2018年12月廣西玉林興業(yè)縣發(fā)生一起直升機(jī)低空在雞棚上空盤旋一段時(shí)間后，導(dǎo)致364只雞驚嚇而死亡的事件。

3 機(jī)場噪音干擾的原因分析

我國對于噪音的管理有大量規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。生態(tài)環(huán)境部的《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《機(jī)場周圍飛機(jī)噪聲環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》，民航局制定的《民用機(jī)場建設(shè)管理規(guī)定》、《航空器型號和適航合格審定噪聲規(guī)定》、《機(jī)場航空器運(yùn)行與噪聲監(jiān)控系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》、《民用機(jī)場飛行程序設(shè)計(jì)報(bào)告編制要求》等對機(jī)場建設(shè)和運(yùn)行制定了噪音排放標(biāo)準(zhǔn)和要求。之所以問題難以解決，主要原因如下：

（1）歷史遺留問題。部分機(jī)場建設(shè)年代早，在土地規(guī)劃、建筑開發(fā)時(shí)未能綜合考慮機(jī)場與周邊小區(qū)的距離，導(dǎo)致飛機(jī)起降跑道與居民小區(qū)距離過近。隨著公眾航空出行的需求增加，機(jī)場不得不改擴(kuò)建，由于前期規(guī)劃跟城市發(fā)展匹配度不高，機(jī)場周圍居民區(qū)較多。另外，早期地方在建筑開發(fā)、土地規(guī)劃方面沒有現(xiàn)在如此嚴(yán)格的規(guī)章依據(jù)，民眾生活工作后逐漸受到噪音的干擾。（2）新建機(jī)場的噪音問題。國內(nèi)大型機(jī)場投運(yùn)后產(chǎn)生的噪音問題也非常突出。即便近年來新投運(yùn)的大型機(jī)場位置相對偏僻，但因?yàn)楹桨噙\(yùn)行量大，飛行起降頻次高，機(jī)場運(yùn)行時(shí)間久（大部分機(jī)場全天24小時(shí)運(yùn)行）等，依然對當(dāng)?shù)氐木用癞a(chǎn)生較大噪音干擾。（3）通航低高度飛行產(chǎn)生大量噪音。通航飛機(jī)飛行高度低，例如城市低空游覽、海島旅游、直升機(jī)訓(xùn)練等，飛行高度一般選在真高300米（含）以下。由于通航飛行任務(wù)非固定，常常因?yàn)槿蝿?wù)需求不同，經(jīng)常調(diào)整飛行航線和飛行任務(wù)空域，導(dǎo)致部分非機(jī)場區(qū)域產(chǎn)生噪音污染，造成任務(wù)區(qū)域附近居民生活困擾。（4）機(jī)場航線改變，新航站樓、新跑道運(yùn)行后產(chǎn)生的噪音。很多居民反映之前所在生活區(qū)受到飛機(jī)噪音影響很小，在機(jī)場運(yùn)行模式和飛機(jī)飛行走向發(fā)生變化后噪音干擾就嚴(yán)重了。（5）飛行程序設(shè)計(jì)問題。部分機(jī)場飛行程序設(shè)計(jì)之初，主要圍繞飛行安全，未考慮飛行路線對周邊小區(qū)產(chǎn)生的噪音影響，導(dǎo)致飛機(jī)飛經(jīng)居民區(qū)時(shí)飛行高度過低。

4 機(jī)場噪音問題的綜合治理對策

世界各國在噪音治理方面取得了一些經(jīng)驗(yàn)。孫宏的研究指出，德國的法蘭克福機(jī)場針對飛機(jī)噪音向航空公司收取費(fèi)用，以此鼓勵使用噪音小的飛機(jī)。日本的“大阪機(jī)場訴訟案”對于我國環(huán)境訴訟的民事救濟(jì)與行政救濟(jì)的路徑選擇，公共利益與個人利益的平衡，公益訴訟制度的發(fā)展等都具有重要的借鑒意義。

高質(zhì)量發(fā)展是“十四五”乃至更長時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主題。新形勢下筆者建議地方政府、行業(yè)主管部門、機(jī)場管理機(jī)構(gòu)、軍方、航空器運(yùn)營人等相關(guān)方，密切配合，在現(xiàn)有條件下協(xié)同努力，盡最大可能降低噪音污染，為老百姓生活提供方便。

4.1 飛機(jī)技術(shù)角度

飛機(jī)是機(jī)場噪音的源頭，改進(jìn)飛機(jī)的技術(shù)也就是從源頭上控制飛機(jī)噪音。目前很多飛機(jī)制造商都努力改進(jìn)飛機(jī)的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和發(fā)動機(jī)設(shè)計(jì)。國內(nèi)在新舟700飛機(jī)的噪音控制上已開展了大量研究，主要在噪聲頂層設(shè)計(jì)要求制定、動力裝置選型、發(fā)動機(jī)減振安裝設(shè)計(jì)、聲學(xué)材料選型等方面進(jìn)行了改進(jìn)，這是國內(nèi)首次在全新研制的渦槳支線飛機(jī)中全面、系統(tǒng)地開展噪聲控制設(shè)計(jì)。與渦扇客機(jī)相比，該飛機(jī)的外場噪聲水平、客艙噪音量等更低。

4.2 機(jī)場運(yùn)行角度

（1）現(xiàn)有條件下優(yōu)化運(yùn)行模式，充分考慮夜間運(yùn)行對居民產(chǎn)生的影響。對于噪音問題較為突出的機(jī)場，建議開展噪音影響評估，合理調(diào)配飛機(jī)起降時(shí)刻或飛機(jī)走向，多角度優(yōu)化運(yùn)行模式，降低夜間對公眾的影響。（2）優(yōu)化機(jī)場飛行程序。飛行程序決定了飛機(jī)起降階段的飛行諸元，因此建議國內(nèi)飛行程序設(shè)計(jì)部門能從程序設(shè)計(jì)階段就高度重視噪音問題，為降低飛機(jī)運(yùn)行噪音爭取緩解空間。例如我國民航在廣州、烏魯木齊等大型機(jī)場推動實(shí)施的飛機(jī)連續(xù)爬升/下降運(yùn)行程序就取得了較好地降低飛機(jī)噪音的效果。（3）堅(jiān)決做好新、改、擴(kuò)建機(jī)場的噪音預(yù)防工作。我國機(jī)場還處于大規(guī)模建設(shè)階段，新、改、擴(kuò)建前應(yīng)該嚴(yán)格依據(jù)規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行科學(xué)評估和設(shè)計(jì)，及早規(guī)劃，提前避免工程完工投入運(yùn)行后所帶來的后續(xù)麻煩。

4.3 公共管理角度

（1）立法明確職責(zé)，落實(shí)各方責(zé)任。通過地方立法來明確各方在機(jī)場噪音治理方面的責(zé)任，對于機(jī)場噪音治理意義重大。例如，《重慶市民用航空條例》對各方的職責(zé)進(jìn)行了明確。（2）科學(xué)評估噪音影響程度，實(shí)施補(bǔ)救或補(bǔ)償措施。針對歷史遺留問題，建議國家層面采取補(bǔ)救措施，給受影響區(qū)域安裝噪音隔離裝置，或安置受影響居民^[4]。對于暫時(shí)無法解決的情況，應(yīng)該制定相關(guān)賠償制度?？梢葬槍γ恳粋€機(jī)場，綜合評估機(jī)場噪音污染產(chǎn)生原因，從機(jī)場建設(shè)、居民區(qū)所在城市建設(shè)開發(fā)、土地規(guī)劃等分析各方責(zé)任，落實(shí)賠償主體責(zé)任，共同承擔(dān)老百姓賠償費(fèi)用。（3）面對公眾的投訴或反映，相關(guān)部門在不能解決的情況下向公眾做好溝通解釋工作。針對民眾對噪音問題的反映，相關(guān)部門大多給予下列解釋和回復(fù)：《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》第六十二條規(guī)定“民用機(jī)場所在地有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)會同地區(qū)民用航空管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)解決在民用機(jī)場起降的民用航空器噪聲引發(fā)的相關(guān)問題”。作為民眾是難以完全理解的，需要主管部門通力合作，共同消解百姓的疑惑。（4）積極協(xié)調(diào)增加降噪防噪設(shè)施或提供搬遷方案。針對超出居住、文教機(jī)關(guān)為主的區(qū)域以及鄉(xiāng)村居住環(huán)境的噪聲標(biāo)準(zhǔn)值的地區(qū)，積極協(xié)調(diào)增加降噪防噪設(shè)施，例如隔音板、消音器等。如果增加相應(yīng)設(shè)施后依然無法達(dá)到《中華人民共和國城市區(qū)域環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)》，建議制定合理的搬遷方案。

5 總結(jié)

機(jī)場噪音一直是困擾周邊居民生活的重要因素，給人們的工作、生活和健康帶來較大影響。機(jī)場噪音產(chǎn)生的原因主要有歷史遺留問題、機(jī)場前期規(guī)劃不合理、航線變更、機(jī)場新建擴(kuò)建或改建、通用航空飛行量的增加、程序設(shè)計(jì)不合理或軍方活動等原因。針對以上問題，建議從噪音源頭飛行技術(shù)、優(yōu)化機(jī)場運(yùn)行和公共管理等方面協(xié)同治理，減少機(jī)場噪音對人民生活、工作和健康的影響。

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作者簡介：劉成學(xué)（1987—），男，山東平邑人，碩士，主要從事空中交通管理、通用航空安全管理研究。