中國古代巡視制度對現(xiàn)今巡視工作的啟示

李 靜

(太原理工大學(xué) 國際教育交流學(xué)院，山西 太原 030024)

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中國古代巡視制度對現(xiàn)今巡視工作的啟示

李 靜

(太原理工大學(xué) 國際教育交流學(xué)院，山西 太原 030024)

作為中國古代監(jiān)察制度的重要組成部分，古代巡視制度經(jīng)歷了漫長曲折的演進歷程，積累了大量寶貴的歷史經(jīng)驗。文章以中國古代巡視制度為考察對象，對其研析后認為其具有以小監(jiān)大、以卑督尊、內(nèi)外相維、上下相制，由臨時派遣人員到固定常駐地方，例行巡視和專項巡視相結(jié)合，重視巡視官員的選任，以及巡視制度日趨完備，巡視范圍不斷擴大等特點，進而深入探究其現(xiàn)實意義，以期對現(xiàn)今巡視工作的開展有所裨益。

巡視;監(jiān)察;御史

黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央高瞻遠矚，順應(yīng)黨心民心，以壯士斷腕的決心和勇氣，以及久久為功的耐性和毅力，全力推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，取得了顯著的成效。在這場事關(guān)我黨生死存亡的重大政治斗爭中，巡視制度作為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的一把利器發(fā)揮了非常重要的作用。本文將以我國古代巡視制度為考察對象，通過考察其曲折發(fā)展的歷史演進，研析其歷史特點，期望以史為鑒，從中擷取到可資今日巡視工作借鑒的歷史啟示。

一、中國古代巡視制度的歷史演進

中國古代巡視制度從最初萌芽到日漸完善經(jīng)歷了漫長曲折的演進過程。早在四千多年前的堯舜禹時期，便出現(xiàn)了天子巡狩制度，如“天子適諸侯曰巡狩”[1]，《史記》中有帝舜“五歲一巡狩，群后四朝”[2]，帝禹“東巡狩，至于會稽而崩”的記載[2]。借巡狩之機，天子考察地方治理，了解民間疾苦，傾聽百姓呼聲。此后，夏、商、周三代，迄于明清基本沿用了這一制度。春秋戰(zhàn)國時期，隨著社會生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，西周實行的分封制漸為新興的郡縣制所取代，出于考察官吏政績、糾舉不法行為的考慮，又出現(xiàn)了巡縣制度。秦漢以后，隨著封建君主專制中央集權(quán)制度的不斷發(fā)展強化，天子巡狩制度仍在繼續(xù)沿用，成為加強中央集權(quán)，強化地方控制的一把利器。

秦始皇統(tǒng)一六國后，為加強中央集權(quán)，中央設(shè)御史大夫，掌副丞相，負責(zé)監(jiān)察、彈劾百官。地方上“置丞立監(jiān)”，加強行政監(jiān)察，強化地方控制。漢承秦制，有所損益。漢文帝十三年(公元前167年)“以御史不奉法，下失其職，乃遣丞相史出刺，并督監(jiān)察御史”[3]。武帝時，將全國劃為十三個監(jiān)察區(qū)，每個監(jiān)察區(qū)設(shè)刺史一名，刺史制度自此建立。刺史按照欽定的六條問事，定期巡察所轄郡國，并獨立行使監(jiān)察權(quán)。

魏晉南北朝時期，巡視制度繼續(xù)發(fā)展。晉代御史臺為獨立的監(jiān)察機關(guān)，地方上繼續(xù)沿用刺史制度，又置司隸校尉，“察三輔、三河、弘農(nóng)七郡”[4]以加強對地方的行政監(jiān)察。

隋朝在設(shè)立御史臺同時，另設(shè)司隸臺，置司隸大夫、別駕、刺史、諸郡從事等職，依據(jù)《巡察六條》巡察郡縣。

唐代巡視監(jiān)察制度進一步得到發(fā)展完善。御史臺為中央最高監(jiān)察機關(guān)，下設(shè)臺院、殿院、察院，史稱“一臺三院”。其中，察院設(shè)監(jiān)察御史，“掌分察百僚，巡按郡縣，糾視刑獄，肅整朝儀”[5]。監(jiān)察御史官階雖低，只有正八品，但權(quán)限很大，經(jīng)常不定期地巡按州縣，監(jiān)察地方。而為了加強地方監(jiān)察，唐王朝還依“山河形便”，將全國劃分為十道監(jiān)察區(qū)，置十道巡察使，后來又增置損益，改為十五道采訪使。相應(yīng)地，十道巡察使亦從最初沒有固定的治所、非常駐地方，逐漸變?yōu)橛泄潭ㄖ嗡⒊ｑv地方的一級監(jiān)察機構(gòu)——十五道采訪使，這也表明唐王朝對地方的監(jiān)察工作日趨常態(tài)化和固定化，是唐朝巡視監(jiān)察制度發(fā)展的又一重大表現(xiàn)。

“宋承唐制，抑又甚焉”[6]中央監(jiān)察機關(guān)依舊采“一臺三院”制。地方監(jiān)察方面，宋代懲五代藩鎮(zhèn)專恣，在各路設(shè)轉(zhuǎn)運司、提點刑獄司、提舉常平司、安撫司，分別兼任地方監(jiān)察事務(wù)，另設(shè)走馬承受(廉訪使者)按察地方。在州置通判，“所部官有善否及職事修廢，得刺舉以聞?！盵6]。監(jiān)司官定期巡視所轄區(qū)域，考察地方官吏的治績，并對不法失職者進行糾彈。為防止監(jiān)司失察和劾奏不實等情況的發(fā)生，宋代還制定監(jiān)司互察法、違紀(jì)受懲條例等來加以約束和限制。

明清時期，巡視制度進一步得到發(fā)展和強化。永樂元年(1403年)二月，皇帝“遣御史分巡天下，為定制”[7]。都察院為中央監(jiān)察機關(guān)，設(shè)左、右都御史，左、右副都御史，左、右僉都御史等職。都御史“職專糾劾百司，辯明冤枉，提督各道，為天子耳目風(fēng)紀(jì)之司”。并經(jīng)常奉敕巡按地方。另設(shè)十三道監(jiān)察御史，監(jiān)察權(quán)限很大，巡視范圍很廣。巡按地方時，“則代天子巡狩，所按藩服大臣、府州縣官諸考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事立斷”[7]。對政事得失，軍民利病，監(jiān)察御史可直言上奏，堪稱“天子耳目之官”。

二、中國古代巡視制度的歷史特點

1.中國古代巡視制度具有以小監(jiān)大，以卑督尊，內(nèi)外相維，上下相制的歷史特點。漢代刺史雖是六百石的小官，“位下大夫”，卻是可監(jiān)臨二千石的地方長官。唐代監(jiān)察御史品位僅為正八品上，但“職務(wù)繁雜，百司畏懼”[3]。而從政治學(xué)來看，以小監(jiān)大，內(nèi)外相維，上下相制的巡視監(jiān)察制度，曾起到多重政治功用。首要便是加強皇權(quán)。在朱元璋廢丞相之前，皇權(quán)、相權(quán)之爭一直是王朝政爭的重要內(nèi)容。理論上，“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”?；蕶?quán)至高無上，但在實際政治運作中，皇權(quán)經(jīng)常會受到以相權(quán)為代表的行政權(quán)力的牽制和掣肘，甚至也不時出現(xiàn)主弱臣強，權(quán)臣趁勢而起，實現(xiàn)王朝嬗替的情況。這對于祈求統(tǒng)治千秋萬世的帝王無疑是一塊難言的“心病”。如何既能有效使用行政權(quán)力，鞏固王朝統(tǒng)治，又能嚴(yán)防行政權(quán)力過大，解除對皇權(quán)構(gòu)的成致命威脅，是歷代統(tǒng)治者費勁思量的一件大事。在此情形下，設(shè)立以小監(jiān)大，內(nèi)外相維，上下相制的監(jiān)察制度，便顯得尤為必要和迫切。這可說是中國古代“分權(quán)制衡”思想的一大創(chuàng)舉和力證。監(jiān)察官員往往品秩較低，但權(quán)限很大，加之人數(shù)較多，布建較廣，像植物觸角一樣，從中央延展到地方，可對諸多威脅王朝統(tǒng)治的不法行為形成強有力的監(jiān)督和震懾，在一定程度上扮演著王朝“啄木鳥”的重要角色。同時，他們也是王朝重要的“耳目”和“眼線”，源源不斷地將四面八方的社情、民情、朝情匯集到最高統(tǒng)治者那里，實現(xiàn)“下之情達于上”；并在巡視監(jiān)察過程中，也將王朝的治國理念、法律制度、方針政策等傳布到地方，實現(xiàn)“上之情達于下”，這樣上下交通，共同服務(wù)于專制主義中央集權(quán)的需要。

2.古代巡視制度呈現(xiàn)出由臨時派遣人員到固定常駐地方的態(tài)勢，以及例行巡視與專項巡視相結(jié)合的特點。秦朝設(shè)監(jiān)御史，負責(zé)監(jiān)察郡國。漢初，減省御史監(jiān)郡制度，而由“丞相遣史分刺州，不常置”。逮至武帝在全國置十三部州，每州派一名刺史常駐地方，且有固定治所，代表中央就地監(jiān)察和吏民舉告，并定期“行部”，巡視地方，周行郡國[8]。隋唐時期，御史出巡制度更加完善，殿中侍御史和監(jiān)察御史負責(zé)巡察京城和出使地方，“事無巨細得失，皆令訪察，回日奏聞”[9]。除此之外，為直接掌握和監(jiān)察地方情況，隋唐王朝還經(jīng)常以各種名義派遣使臣出巡地方，并且隨著行政監(jiān)察的客觀需要，使得一些臨時性使臣日漸向常駐地方使臣轉(zhuǎn)化，如唐初在各道派節(jié)度觀察使，到后來就發(fā)展成為正式的地方行政長官。類似的，由臨時派遣人員演變?yōu)槌ｑv地方官員，由監(jiān)察官員演變?yōu)榈胤叫姓賳T的情況，還有明清的巡撫、總督。這樣，因事特遣的專項巡視，與定期常態(tài)的例行巡視相結(jié)合，共同推動了古代巡視制度的發(fā)展，不斷強化了中央對地方的監(jiān)察與控制。

3.古代巡視制度對巡視官員的選任十分嚴(yán)格。巡視官員職掌重權(quán)，身膺重任，歷代王朝對其選任都十分嚴(yán)格、慎重，尤其對官員的德、能、勤、績、廉很是看重。古時稱監(jiān)察官為“風(fēng)憲官”。“夫憲官之職，大則佐三公統(tǒng)理之業(yè)以宣導(dǎo)風(fēng)化，小則正百官紀(jì)綱之事以糾察是非，故漢魏以還，事任尤重，至于選用，必舉賢才?！盵10]選任巡視官員，首重剛正不阿，凜然氣節(jié)，能夠做到“國而忘家，公而忘私”，如東漢桓典任侍御史時，宦官專權(quán)，桓典糾舉奸違，無所回避。人稱“驄馬御史”。次重學(xué)識淵博，尤其嫻于律令，通達治體。如明成祖朱棣就強調(diào)，“御史為朝廷耳目之寄，宜用有學(xué)識、通達治體者”。特別是隋唐之后，科舉制成為選拔官員的主要途徑。明清兩代御史便多出身科舉正途，其中，進士出身者尤多。有學(xué)者曾對明清兩代御史資格進行過研究，在調(diào)查的明代209名御史中，進士出身者180人[11]。清代曾任左都御史者430人，其中，進士出身者221人[12]。第三，還特別重視巡視官員的工作閱歷，從政經(jīng)驗。宋孝宗乾道二年(1166年)便下詔：“自今非曾經(jīng)兩任縣令，不得除監(jiān)察御史?！盵6]明代就規(guī)定，新科進士不得充任監(jiān)察官員。監(jiān)察官員或由庶吉士改授，或從科舉出身的、三年考滿的兩京五部主事、國子監(jiān)博士、助教，以及推官、知縣等群體中遴選。同時規(guī)定，“御史必試職一年始實授”[7]，以保證選拔出來的監(jiān)察官員能夠洞悉官場利弊，熟稔百姓疾苦，進而走上工作崗位后能夠據(jù)實直陳，有裨政治，更好發(fā)揮監(jiān)察效能。

4.古代巡視制度日漸完備、嚴(yán)密，巡視范圍、對象不斷拓展，擴大。隨著專制主義中央集權(quán)的不斷強化，古代巡視制度在制度建設(shè)方面也呈現(xiàn)縱橫交錯，嚴(yán)密完備的特點。堯舜禹時期出現(xiàn)的“天子巡狩制”比較簡單，逮秦漢時已建立起一套比較完整的巡視制度，包括皇帝巡幸、遣使出巡、御史巡視，以及地方官巡視等主要巡視形式都已出現(xiàn)，并在王朝統(tǒng)治中發(fā)揮著重要作用。漢代刺史以“六條問事”，重點監(jiān)察郡守、諸侯王和地方豪強。隋代也以“六條”巡察諸郡，除監(jiān)察地方官員、豪強奸猾，郡內(nèi)盜賊外，還承擔(dān)考察郡內(nèi)“德行孝悌及茂才異行，隱而不貢者”，薦舉人才的重任[13]。唐代出臺《察例六條》。宋朝實行監(jiān)司互察法。元代發(fā)布了《設(shè)立憲臺格例》，實行過“奉使宣撫”之法。明清兩代監(jiān)察巡視范圍更為擴大，政治、經(jīng)濟、軍事、文化等諸領(lǐng)域皆在其糾察范圍之內(nèi)。尤其是舉劾“學(xué)術(shù)不正、上書陳言變亂成憲、希進用者”[7]，以期強化對思想文化乃至學(xué)術(shù)領(lǐng)域的控制，更是成為中國封建社會后期君主集權(quán)進一步發(fā)展的具體體現(xiàn)。同時，明清兩代亦制定有相當(dāng)嚴(yán)密細致的監(jiān)察規(guī)章制度，如清代就制定了我國古代第一部較為完整的監(jiān)察法規(guī)匯編——《欽定臺規(guī)》，對巡視監(jiān)察的相關(guān)事宜作有具體明確的規(guī)定，這對于規(guī)范巡視監(jiān)察行為，加強對巡視官員的監(jiān)督也起到一定的積極作用。

三、中國古代巡視制度對現(xiàn)今巡視工作的啟示

1.要重視制度設(shè)計，充分發(fā)揮巡視制度的震懾作用。鄧小平同志指出，與領(lǐng)導(dǎo)者個人因素相比，“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”?！爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！盵14]古代巡視制度盡管設(shè)置相當(dāng)完備，程序很是嚴(yán)密，但其出發(fā)點首要的、也是最根本的一點在于鞏固和強化皇權(quán)，這就決定了古代巡視制度是“人治”環(huán)境下的產(chǎn)物，自然也就不可避免會出現(xiàn)“人存政舉，人亡政息”的情況。同時，它的主要作用不在訪善舉惡，而在于防范監(jiān)控。用黃宗羲的話說，就是制度設(shè)計多出于帝王一己私心，“用一人焉則疑其自私，而又用一人以制其私；行一事則慮其可欺，而又設(shè)一事以防欺”。這樣下去，自然是法網(wǎng)愈密，制度愈嚴(yán)，而監(jiān)察效果未必佳[15]。有鑒于此，現(xiàn)今巡視工作應(yīng)該秉承以人為本，執(zhí)法為民，全心全意為人民服務(wù)的工作理念，切實在保障和維護人民群眾利益上下功夫，緊緊圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作這個中心，更加注重制度的頂層設(shè)計和系統(tǒng)謀劃，以法治的、辯證的、歷史的思維推進巡視工作的制度創(chuàng)新，進一步明確工作職責(zé)、規(guī)范工作程序、落實“兩個責(zé)任”，為巡視工作的深入有序開展，充分發(fā)揮巡視工作的震懾作用提供必要的規(guī)范指導(dǎo)和制度保障。在這個方面，黨的十八大以來，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等一系列黨內(nèi)法規(guī)的相繼頒布實施，便是我黨實事求是，與時俱進，不斷推動巡視制度建設(shè)的重要進展和具體體現(xiàn)。

2.要堅持依法依規(guī)巡視與加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一。古代監(jiān)察官員大多位卑權(quán)重，盡管法規(guī)制度對其行使權(quán)力加以一定的規(guī)范、限制，但在巡視地方時其自由裁量權(quán)仍然很大，能否有效實現(xiàn)巡視目的，充分發(fā)揮監(jiān)察效能，相當(dāng)程度上與當(dāng)時的政治生態(tài)、皇帝的政治品質(zhì)，以及巡視官員的自身素質(zhì)有關(guān)。雖然歷代王朝對貪贓枉法的監(jiān)察官員多科以重罰，對巡視監(jiān)察權(quán)的濫用也多保持警惕，但仍無法阻遏歷史上監(jiān)察權(quán)日益侵凌行政權(quán)的情況發(fā)生。刺史、巡撫、總督等由監(jiān)察官員漸變?yōu)橐患壍胤介L官的史實便說明這一點。有鑒于此，在開展巡視工作時，一定要依法依規(guī)、依程序步驟進行。法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為，巡視組必須在法律法規(guī)限定的權(quán)限范圍內(nèi)開展工作，履職盡責(zé)。要嚴(yán)防巡視監(jiān)察權(quán)的濫用，造成對被巡視地區(qū)(單位)正常工作的干擾。對此，除依法依規(guī)巡視外，還必須切實加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，既是巡視工作的重要政治組織原則，也是其取得實效的制度保障，更是防范巡視監(jiān)察權(quán)濫用，侵凌干擾行政權(quán)的有效舉措。這樣，有了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、巡視組的依法依規(guī)巡視，再加上被巡視地區(qū)(單位)的積極配合，巡視工作便能在法治的軌道上穩(wěn)健前行，取得實效。

3.根據(jù)形勢和任務(wù)的需要，創(chuàng)新方式方法，不斷提高巡視工作的質(zhì)量和水平。歷史學(xué)家錢穆說過，“一項好制度，若能永遠好下去，便將使政治窒息，再不需后代人來努力政治了。惟其一切制度都不會永久好下去，才使我們在政治上要繼續(xù)努力，永久改進”[16]。古代巡視制度的一大特點便是其巡視方式方法靈活多樣，既有天子巡狩，遣使巡視，也有御史巡視，地方官巡視；既有定期巡視，也有不定期巡視；既有因事特簡巡視，也有常規(guī)例行巡視；既有明察，也有暗訪，甚至特定時期為廣開言路準(zhǔn)許“風(fēng)聞言事”。盡管這些巡視方式方法各有利弊，但對現(xiàn)今巡視工作仍不無啟示?，F(xiàn)今巡視工作也應(yīng)該立足實際，聚焦中心，以史為鑒，創(chuàng)新工作方式方法，尤其是多渠道、多路徑、多手段及時收集信息，進一步提高發(fā)現(xiàn)問題、查處問題的能力，從而推動整個巡視工作質(zhì)量和水平的提升。

以史為鏡，可為今鑒。盡管受客觀歷史條件所限，古代巡視制度還存在諸多弊端和不足，亦未能從根本上杜絕腐敗現(xiàn)象，帶有一定的歷史局限性。但從總體上看，它基本適應(yīng)了當(dāng)時社會的實際需要，對加強中央集權(quán)，緩和階級矛盾，促進經(jīng)濟社會發(fā)展起到了積極的作用。其中的一些制度安排、程序設(shè)計、方式方法、經(jīng)驗教訓(xùn)等,對現(xiàn)今巡視工作仍有很多可資借鑒的地方，值得學(xué)者們做進一步的探究。

[1] 孟子[M].萬麗華，藍旭，譯注.北京：中華書局，2010：203.

[2] (西漢)司馬遷.史記[M].北京：中華書局，1963：24，83.

[3] (唐)杜佑.通典[M].北京：中華書局，1988：884，675.

[4] (唐)房玄齡.晉書[M].北京：中華書局，1974：739.

[5] (唐)李林甫.唐六典[M].北京：中華書局，1992：381.

[6] (元)脫脫.宋史[M].北京：中華書局，1936：3768，3974，3872.

[7] (清)張廷玉.明史[M].北京：中華書局，1974：79，1768，1717，1768.

[8] (東漢)班固.漢書[M].北京：中華書局，1962：741.

[9] (后晉)劉昫.舊唐書[M].北京：中華書局，1975：3593.[10] (北宋)王欽若.冊府元龜[M].北京：中華書局，2003：6012.

[11] 于登.明代監(jiān)察制度概述[M].南京：金陵大學(xué)出版社，1936：72.

[12] 王德昭.清代科舉制度研究[M].北京：中華書局，1984:58.

[13] (唐)魏徵.隋書[M].北京：中華書局，1973：797.

[14] 鄧小平.鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社，1994：333.

[15] (明)黃宗羲.明夷待訪錄譯注[M].長沙：岳麓書社，2008：21.

[16] 錢穆.中國歷代政治得失[M].上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2013：35.

(編輯：李 紅)

The Enlightenment of the Ancient Chinese Patrol System to Today’s Patrol Work

LI Jing

(SchoolofInternationalEducationandExchange,TaiyuanUniversityofTechnology,TaiyuanShanxi030024,China)

As an important part of the ancient Chinese supervisory system, the ancient Chinese patrol system experienced a long and tortuous evolution course and accumulated a great deal of valuable historical experience. Taking the ancient Chinese patrol system as the research object, this paper credits it with the following characteristics through analysis. The senior officials were supervised by the juniors and the noble by the humble. The central and the local authorities were supervised and restricted each other. Some supervisory officials were originally temporary staff and later became local administrative officials. Routine patrols were combined with special inspections. Great importance was attached to the selection of patrol officials. The ancient patrol system was increasingly improved and the patrol scope was constantly expanded.Furthermore, this paper explores its practical significance in order to contribute to today’s patrol work.

patrol; supervision; censor

2016-07-31

李 靜(1986- )，女，山西原平人，歷史學(xué)博士，太原理工大學(xué)講師，主要從事歷史學(xué)研究。

K2

A

1009-5837(2016)04-0063-04