地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險演化與治理

文/時 羽

一、引言

地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險問題作為中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)階段面臨的最大“灰犀牛”，面對新冠疫情的不斷沖擊，各國政府紛紛采取積極的財政政策以及貨幣政策刺激經(jīng)濟(jì)增長。黨的十九大五中全會明確提出，健全債務(wù)管理制度就要構(gòu)建可持續(xù)的債務(wù)體系。自1994年實(shí)行分稅制以來，中央政府集中財權(quán)，下放事權(quán)，改變與地方政府之間的稅收格局，此舉一方面解決中央政府財政困難，資金流動性不足的困境，另一方面，由于改革的不徹底性，地方政府部分財權(quán)被“沒收”，承擔(dān)較重事權(quán)壓力，財權(quán)事權(quán)失衡，迫使地方政府開辟新路徑變相舉債。自2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)以來，我國面臨一定程度的經(jīng)濟(jì)下行壓力，中央推出一系列刺激投資計劃，地方政府一方面要保經(jīng)濟(jì)增長，另一方面要防債務(wù)增速過快，因此地方政府債務(wù)問題日益凸顯。受金融危機(jī)影響，地方政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，單純依靠發(fā)行政府債券難以滿足資金需求，各地政府開始企圖通過新型融資渠道進(jìn)行變相舉債，其中主要以融資平臺為載體，金融機(jī)構(gòu)以及影子銀行等非金融機(jī)構(gòu)為資金來源。新型舉債形式雖然滿足政府資金需求，推區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但由于舉債的不規(guī)范性致使隱性債務(wù)規(guī)模的不斷攀升，地方政府隱性債務(wù)問題日益顯現(xiàn)。隱性債務(wù)問題的爆發(fā)使得國家開始注重地方政府投融資領(lǐng)域的規(guī)范性，地方政府允許在法定限額內(nèi)合理舉債，地方政府顯性債務(wù)規(guī)模得到進(jìn)一步控制，但地方政府依然要承擔(dān)大量剛性支出責(zé)任，其中包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療養(yǎng)老、教育等支出，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在動力，能夠拉動內(nèi)需增長以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，地方政府僅靠每年固定一般公共財政預(yù)算收入與政府性基金收入無法支撐起龐大的剛性支出責(zé)任，因此，地方政府需要通過地方融資平臺、影子銀行等其他途徑籌集大量資金。一方面，拓寬融資形式與渠道，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，另一方面由于融資平臺與影子銀行自身存在一定缺陷，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模逐年增加，隱性債務(wù)風(fēng)險問題日益凸顯。“43號文”一方面旨在厘清地方政府債務(wù)，另一方面加強(qiáng)對地方政府舉債環(huán)節(jié)以及資金使用方面的監(jiān)管，剝離地方融資平臺中政府職能部分，嚴(yán)禁地方政府通過融資平臺變相舉債，加強(qiáng)隱性債務(wù)監(jiān)管。在保增長的壓力下，地方政府隱性債務(wù)問題依舊層出不窮，地方政府被迫利用更加復(fù)雜多樣化的舉債形式進(jìn)行融資，隱性債務(wù)規(guī)模不斷增加。

二、地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵及特征

（一）地方政府隱性債務(wù)形式

2017年7月，“隱性債務(wù)”這一概念首次被提出。地方政府隱性債務(wù)形式主要可分為直接融資舉債與地方政府中長期支出事項(xiàng)，其中直接融資舉債可分為三類，分別為無收入的政府公益項(xiàng)目籌資、以擔(dān)保函為平臺提供擔(dān)保、事業(yè)單位以國有資產(chǎn)進(jìn)行抵押融資。地方政府中長期支出事項(xiàng)可分為政府投資基金、PPP項(xiàng)目、專項(xiàng)建設(shè)資金以及政府投資服務(wù)四類（見下頁圖1）。

（二）地方政府隱性債務(wù)特征

1.規(guī)模龐大

據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，2020年全國地方政府債務(wù)余額256615億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。關(guān)于隱性債務(wù)規(guī)模，李升和樊佩琪（2019）利用相關(guān)模型測算出2015年與2016年地方政府隱性債務(wù)的增長率分別為37%和33%。李立珍和安秀梅（2019）將六類隱性債務(wù)規(guī)模加總，得出2017年隱性債務(wù)規(guī)模在9.2萬億-15.4萬億元之間。以2019年數(shù)據(jù)來看，將城投平臺信貸、城投債券、非標(biāo)貸款、融資租賃的基建部分、可行性缺口類PPP項(xiàng)目加總之后，2019年地方政府隱性債務(wù)規(guī)模大約在49.28萬億元。地方政府債務(wù)規(guī)模的持續(xù)增長主要原因是項(xiàng)目種類繁多、應(yīng)償還的公益性項(xiàng)目款項(xiàng)較多、財政分權(quán)下的晉升壓力以及缺乏科學(xué)的激勵約束機(jī)制，具體表現(xiàn)為地方政府官員“期限錯配”的責(zé)任卸除激勵。地方政府具有顯性和隱性的特征，雖然現(xiàn)階段顯性特征整體可控，但政府的隱性擔(dān)保以及自身違規(guī)舉債導(dǎo)致風(fēng)險隱性化，形成風(fēng)險集聚，最終導(dǎo)致風(fēng)險失控。

圖1地方政府隱性債務(wù)形式

2.主體多元

地方政府債務(wù)的舉債主導(dǎo)者地方政府，地方政府以融資平臺為載體，銀行等金融機(jī)構(gòu)作為資金獲取渠道，同時，還可以通過機(jī)關(guān)事業(yè)單位、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金以及PPP項(xiàng)目等渠道獲取項(xiàng)目資金。在權(quán)力尋租的背景下，一些資質(zhì)不好或者能力不佳的券商可獲取地方債項(xiàng)目的發(fā)行資格，債務(wù)舉借過程涉及利益主體多元，經(jīng)過繁瑣的資金配置、使用以及償還環(huán)節(jié)，資金流轉(zhuǎn)多方，在資金流轉(zhuǎn)過程中容易形成多方利益交換、權(quán)力尋租等現(xiàn)象，這些共同導(dǎo)致了地方政府債務(wù)的主體多元復(fù)雜性，從而產(chǎn)生政治資源詛咒效應(yīng)。

3.形式隱蔽

地方政府通過權(quán)力尋租、利益互換等方式為地方融資平臺或中介機(jī)構(gòu)提供無形資源，并利用各類政治資源，獲取地方融資平臺的資金支持，同時采取明股實(shí)債、偽PPP、抽屜協(xié)議等隱蔽形式，構(gòu)成地方政府的隱性債務(wù)。表面看來，融資平臺以及涉及PPP項(xiàng)目的私人企業(yè)償還應(yīng)有債務(wù)，在項(xiàng)目收益超過需償還債務(wù)余額時，地方政府無隱性擔(dān)保償還壓力，一旦容易平臺或私人企業(yè)資金鏈斷裂，出現(xiàn)資金現(xiàn)金流危機(jī)情況，地方政府不得不出面無奈兜底，致使相應(yīng)資金支出。當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險無法獲得有效控制時，地方政府可能通過提高稅費(fèi)、政策轉(zhuǎn)變等形式實(shí)現(xiàn)風(fēng)險轉(zhuǎn)移。隱性債務(wù)的形式隱蔽通常還表現(xiàn)為信息的不對稱性，往往隱性債務(wù)數(shù)據(jù)不公開，真實(shí)數(shù)據(jù)難以測算。由于財政分權(quán)，地方政府官員不惜大肆舉債以彌補(bǔ)資金缺口，在中央政府嚴(yán)格管控下，債務(wù)逐漸偏向隱性化，債務(wù)形式更加隱蔽，調(diào)控難度不斷增加。

三、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險特征

（一）風(fēng)險集聚性

豐富的政治資源與龐大的債務(wù)規(guī)模是地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險集聚的主要原因。地方政府利用擁有的不可替代、專有的政治資源與各舉債主體之間進(jìn)行利益互換，并通過權(quán)力尋租等方式獲取大量資金以此粉飾政績，從而獲取升遷機(jī)會。一方面，地方政府、地方融資平臺以及金融中介機(jī)構(gòu)三者之間存在信息不對稱，在此情況下，各地政府受刺激經(jīng)濟(jì)政策影響，盲目構(gòu)建地方融資平臺，且在該領(lǐng)域形成相互模仿的羊群效應(yīng)。地方融資平臺則通過披露不真實(shí)財務(wù)信息以及利用掌握的關(guān)鍵政治資源進(jìn)行過度舉債，但地方政府可能并不了解地方融資平臺的資金使用情況以及項(xiàng)目風(fēng)險，放大地方政府債務(wù)風(fēng)險。另一方面，地方政府為地方融資平臺提供隱性擔(dān)保，銀行等金融機(jī)構(gòu)積極為地方融資平臺提供貸款的從眾行為，在該領(lǐng)域構(gòu)成“雙羊群”效應(yīng)。地方融資平臺獲得地方政府提供的隱性財政擔(dān)保，地方融資平臺的信息不透明性都使得銀行無法合理識別項(xiàng)目的潛在風(fēng)險。因此，地方政府債務(wù)的“雙羊群”效應(yīng)極易增加地方政府債務(wù)規(guī)模，并形成風(fēng)險聚集。

（二）風(fēng)險傳導(dǎo)性

地方債務(wù)舉債主體之間利益相關(guān)且主體多元，債務(wù)風(fēng)險很有可能通過地方政府、地方融資平臺、金融中介機(jī)構(gòu)等主體集聚的風(fēng)險進(jìn)行傳導(dǎo)。由于我國的政治體制特點(diǎn)，上級政府將對下級政府產(chǎn)生與集聚的風(fēng)險進(jìn)行兜底，其中就表現(xiàn)為中中央政府為地方政府“兜底”風(fēng)險。同時，地方融資平臺與金融中介機(jī)構(gòu)之間一旦發(fā)生債務(wù)違約，由于地方政府為地方融資平臺提供隱性擔(dān)保，往往最終由政府無奈出面“兜底”風(fēng)險。此外，地方融資平臺的資金來源不僅僅依靠銀行等金融中介機(jī)構(gòu)，在經(jīng)濟(jì)下行時，與民間金融以及影子銀行之間也存在資金融通行為。民間金融與銀子銀行自身結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性以及信息披露不透明性，將進(jìn)一步觸發(fā)地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險。一旦資金緊縮，政府為了保證經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，將會舉債還貸，形成借新還舊的局面，給當(dāng)?shù)貛韨鶆?wù)陷阱，形成惡性循環(huán)。地方政府債務(wù)的風(fēng)險傳導(dǎo)機(jī)制表現(xiàn)為：金融中介機(jī)構(gòu)、銀子銀行、民間金融—還本付息—地方政府融資平臺—隱性擔(dān)?！胤秸块T（借新還舊）—更高的風(fēng)險溢價—中央政府無奈“兜底”—債務(wù)風(fēng)險的“特斯拉”效應(yīng)。

（三）風(fēng)險共振性

我國地方政府債務(wù)具有順周期性。具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)上行時，地方政府對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展盲目自信，通過過度舉債，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與民生項(xiàng)目的投入，地方融資平臺過度自信與過度投資。地方政府資金一方面利用債務(wù)推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面通過權(quán)力尋租與利益互換等行為，獲取政治競標(biāo)賽的獲勝。在經(jīng)濟(jì)下行階段，資金鏈?zhǔn)湛s，財稅收入減少，政府的還債壓力增大，形成債務(wù)危機(jī)。為保證社會經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行地方政府又開始舉債，借新債換舊債，陷入債務(wù)陷阱。政府通過置換債券，表面上“穩(wěn)”增長，實(shí)則促使地反政府債務(wù)對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展傳導(dǎo)出順周期效應(yīng)，這種借新還舊雖能緩解債務(wù)的一時之痛，但同樣會使得政府陷入借新還舊的惡性循環(huán)的周期性風(fēng)險振蕩中。如果不進(jìn)行有效干預(yù)，風(fēng)險將會迅速傳導(dǎo)，最終引發(fā)債務(wù)危機(jī)。一旦經(jīng)濟(jì)由向好階段轉(zhuǎn)變成下行階段時，將會觸發(fā)再融資危機(jī)，從而呈現(xiàn)風(fēng)險的共振特征。

四、地方政府債務(wù)風(fēng)險評估

（一）KMV模型

KMV模型原用于測算企業(yè)債務(wù)違約情況。國內(nèi)學(xué)者韓立巖等人（2003）率先把KMV模型運(yùn)用于政府債券違約預(yù)測上。本文分別若可擔(dān)保償債財政收入低于地方政府到期債務(wù)規(guī)模，地方政府無法償還債務(wù)，發(fā)生債務(wù)違約。

假設(shè)可擔(dān)保償債財政收入服從馬爾科夫隨機(jī)過程，并可用布朗運(yùn)動表示，即：

其中Rt代表可擔(dān)保償債財政收入，g代表可擔(dān)保償債財政收入的增長率均值，σ代表可擔(dān)保償債財政收入的波動率，dZT為維納過程的增量。由上述公式可得出可擔(dān)保償債財政收入的函數(shù)：

其中，R0為初始期的可擔(dān)保償債財政收入，則可得出可擔(dān)保償債財政收入的波動率σ與可擔(dān)保償債財政收入的增長率g，即：

假設(shè)到期日為T，當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)到期，本文選取T=1，即當(dāng)期可擔(dān)保償債財政收入小于應(yīng)償還債務(wù)規(guī)模時，則發(fā)生違約，反之則避免違約，當(dāng)RT=DT時，則到達(dá)地方政府債務(wù)的違約臨界點(diǎn)。違約概率用P來表示，即：

假設(shè)ZT～（0，1），地方政府違約概率表示為：

其中N代表正態(tài)分布；T代表年份；DD代表違約距離。

（二）模型數(shù)據(jù)來源于處理

1.可擔(dān)保償債財政收入確定

根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)研究，國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，地方政府可擔(dān)保償債財政收入等于一般公共預(yù)算收入減去剛性支出。學(xué)術(shù)界多數(shù)認(rèn)為，剛性支出有兩種不同計算口徑，分別為狹義剛性支出和廣義剛性支出。其中，狹義剛性支出包括：一般公共服務(wù)、公共安全、教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生六項(xiàng)支出之和。廣義剛性支出為一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全、教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、科學(xué)技術(shù)等12項(xiàng)支出之和。下頁表1、表2分別為2015-2019年全國地方政府財政收入、狹義剛性支出和全國地方政府財政收入、廣義剛性支出。根據(jù)表1、表2以及可擔(dān)保償債財政收入公式得出，2015-2019年廣義可擔(dān)保償債財政收入分別是：19401.85億元、15737.45億元、14215.01億元、10216.43億元以及3429.43億元。2015-2019年狹義可擔(dān)保償債財政收入分別為62733.27億元、63375.07億 元、66192.71億 元、67294.38億元以及67492.26億元。如表3所示：

表1 2015-2019年全國政府財政收入與狹義剛性支出 單位：億元

表2 2015-2019年全國政府財政收入與廣義剛性支出 單位：億元

表3狹義、廣義可擔(dān)保償債財政收入 單位：億元

2.可償債基金收入的確定

政府每年獲取的政府性基金收入并非完全用于償還政府債務(wù)，國有土地出讓占地方政府性基金收入大約80%左右。因 此，本 文 以 洪 源、胡 爭 榮（2018）確定的可償債基金收入=基金性收入X 20%來計算可償債基金收入。如下頁表4所示。

3.地方政府債務(wù)償還本息規(guī)模

據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，2019年末地方政府一般債務(wù)余額118670.79億元，平均發(fā)行利率3.47%，一般債務(wù)還本額9691.51億元，付息3913.28億元。專項(xiàng)債余額94426.99億元，平均發(fā)行利率3.53%，專項(xiàng)債務(wù)還本額5589.42億元，付息支出2654.15億元。因此地方政府債務(wù)償還本息規(guī)?？筛鶕?jù)如下公式計算：

其中BV、BVT分別代表當(dāng)期未到期債務(wù)余額與當(dāng)期到期債務(wù)本金，rr代表地方政府債務(wù)額票面平均利率。由財政部數(shù)據(jù)可知，BV值為118670.79億元，將數(shù)據(jù)代入公式可求得BT為29276.15億元。根據(jù)上述數(shù)據(jù)整理所得出下頁表5。

從表6中可以看出，以廣義測算口徑所計算得出的違約概率距離DD與違約概率分別是-1.85與0.072。狹義測算口徑計算所得的違約距離DD與違約概率P分別為59.65和0。由此得出全國債務(wù)以廣義口徑計算存在一定的違約風(fēng)險，以狹義口徑測算違約風(fēng)險為零。

五、地方政府隱性債務(wù)審計的對策措施

適當(dāng)?shù)牡胤秸畟鶆?wù)可以一定程度上促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基于政治資源詛咒效應(yīng)，地方政府秉持錯誤政績論，

表4 2015-2019年地方政府性基金收入 單位：億元

表5廣義KMV、狹義KMV數(shù)據(jù) 單位：億元

將上述數(shù)據(jù)代入公式（3）、（4）可得表6：追求地方經(jīng)濟(jì)增長而肆意負(fù)債，使得地方政府債務(wù)規(guī)模不斷攀升。針對地方債務(wù)審計中存在的問題，因此本文提出完善審計治理機(jī)制，構(gòu)建協(xié)同治理審計機(jī)制以及完善債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管體系的有效對策措施。

表6全國廣義、狹義地方政府違約情況

（一）完善審計治理機(jī)制，防范債務(wù)風(fēng)險集聚

當(dāng)前地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，審計治理受到一定限制。一方面，地方政府利用舉債手段推動經(jīng)濟(jì)動機(jī)外，另一方面在舉債過程中現(xiàn)有審計機(jī)制并不完善。審計機(jī)制重點(diǎn)在于運(yùn)用審計監(jiān)督的治理作用，防范化解利用權(quán)力尋租的過度舉債融資風(fēng)險。首先，通過政策跟蹤審計等方式確保相關(guān)債務(wù)政策的執(zhí)行有效性與政策合規(guī)性，應(yīng)對金融市場的多變性，健全審計治理機(jī)制，明確項(xiàng)目審計重點(diǎn)對象，重點(diǎn)突出動態(tài)審計治理模式，抑制地方政府債務(wù)領(lǐng)域的“雙羊群”效應(yīng)。然后，建立起對債務(wù)主體的追溯問責(zé)機(jī)制，將地方政府債務(wù)審計融入到監(jiān)管體系中，使地方債務(wù)審計常態(tài)化。通過對地方政府、地方融資平臺以及金融中介機(jī)構(gòu)三方舉債主體進(jìn)行有效追蹤，推動建立有效的責(zé)任追蹤機(jī)制，將債務(wù)規(guī)模，尤其是隱性債務(wù)規(guī)?？刂圃诤侠矸秶畠?nèi)，防范大量的風(fēng)險集聚。

（二）強(qiáng)化協(xié)同審計機(jī)制，規(guī)避債務(wù)風(fēng)險傳導(dǎo)

現(xiàn)階段，地方政府債務(wù)主體多元，各監(jiān)管部門權(quán)力分散，地方政府債務(wù)審計工作要求不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)、相關(guān)審計人員充分利用相關(guān)領(lǐng)域優(yōu)勢，整合審計資源，以此抵御債務(wù)多元風(fēng)險。明確債務(wù)審計主體，加強(qiáng)對中央政府、地方政府、地方融資平臺以及金融機(jī)構(gòu)等債務(wù)主體的審查。通過三大審計主體之間的相互協(xié)作，就地方政府債務(wù)區(qū)域差異、潛在風(fēng)險、監(jiān)管真空以及多元化舉債主體等問題進(jìn)行協(xié)同審計，優(yōu)化地方政府“政績觀”，積極推進(jìn)地方融資平臺定位轉(zhuǎn)型，避免經(jīng)濟(jì)下行時期，資金鏈趨緊，政府無奈采取“借新還舊”、“兜底”等措施，從源頭上抑制債務(wù)風(fēng)險傳導(dǎo)。

（三）完善債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管體系，抵御債務(wù)風(fēng)險共振

完善地方債風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，通過設(shè)立科學(xué)的風(fēng)險指標(biāo)對地方債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行評估，形成預(yù)警體系，為地方政府處理債務(wù)可持續(xù)問題提供參考。其次，完善地方隱性債處置機(jī)制。首先，應(yīng)增大信息披露程度，綜合各部門力量聯(lián)合對隱性債規(guī)模進(jìn)行審計。在審計機(jī)關(guān)進(jìn)行審計工作后將審計意見向社會公眾公告。地方政府在融資的過程中，審計主體加強(qiáng)對平臺信息披露的監(jiān)管，減少地方融資平臺與地方政府發(fā)生權(quán)力尋租，建立“一公開兩報告”制度，透明化資金使用情況，及時向地方政府、金融機(jī)構(gòu)匯報資金使用現(xiàn)狀，債務(wù)存量規(guī)模等信息，從本質(zhì)上將政府債務(wù)顯性化。其次，完善地方債務(wù)評級制度，加大隱性債務(wù)置換機(jī)制的建設(shè)，合理控制地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。最后，完善地方債審查監(jiān)管體系?？茖W(xué)分析地方債的用途和舉債規(guī)模，增加資金使用效率。同時實(shí)行項(xiàng)目全流程監(jiān)管，地方政府債務(wù)審計結(jié)果通過審計信息互動平臺，在項(xiàng)目資金使用全周期過程中，形成閉環(huán)反饋機(jī)制，及時有效的將審計信息傳遞到需要信息的審計利益相關(guān)地方。與此同時，嵌入地方政府融資平臺逆周期監(jiān)管機(jī)制，在經(jīng)濟(jì)上行階段，建立資本緩沖，以此抑制債務(wù)風(fēng)險的順周期性，減緩債務(wù)風(fēng)險共振。