非政府組織參與鄉(xiāng)村治理的發(fā)展路徑探討

□張澤眾

（山西師范大學(xué) 山西 臨汾 041081）

1 研究背景

“三農(nóng)”問(wèn)題一直是重點(diǎn)問(wèn)題，國(guó)家高度重視農(nóng)業(yè)及農(nóng)村的發(fā)展，并為此制定了一系列惠農(nóng)政策。但發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題使農(nóng)村發(fā)展緩慢，政府在處理這些問(wèn)題時(shí)顯得“力不從心”，需要非政府組織幫助農(nóng)村取得發(fā)展。

由于非政府組織的非營(yíng)利性，使其在運(yùn)作時(shí)能考慮到農(nóng)民的實(shí)際需求，更能維護(hù)農(nóng)民的利益，因此要在農(nóng)村大力發(fā)展非政府組織。非政府組織在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中面臨著資金不足等問(wèn)題，阻礙了非政府組織在農(nóng)村的長(zhǎng)足發(fā)展。

2 文獻(xiàn)綜述

非政府組織參與鄉(xiāng)村治理是一種創(chuàng)新型的基層社會(huì)管理服務(wù)模式，若運(yùn)行得當(dāng)，將在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極的促進(jìn)作用。

我國(guó)學(xué)者提出：“在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，必須重視非政府組織在社會(huì)治理過(guò)程中發(fā)揮的作用，給予非政府組織處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)的空間?！盵1]在當(dāng)前形勢(shì)下，非政府組織參與鄉(xiāng)村治理刻不容緩。推動(dòng)非政府組織參與鄉(xiāng)村治理，不僅可以進(jìn)一步落實(shí)深化改革戰(zhàn)略部署的確切要求，也可以應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治理挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)需要[2]，非政府組織必須作為鄉(xiāng)村治理主體參與到鄉(xiāng)村治理中。

非政府組織的出現(xiàn)與發(fā)展，打破了鄉(xiāng)村治理原有的單一模式，在參與治理的過(guò)程中，符合代表各自成員利益參與公共服務(wù)進(jìn)程的需要，有助于推進(jìn)農(nóng)村民主服務(wù)進(jìn)程、轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)營(yíng)模式、緩解農(nóng)村公共服務(wù)供給矛盾，成為鄉(xiāng)村治理的重要抓手[3]。

非政府組織是鄉(xiāng)村治理中不可忽視的關(guān)鍵力量，憑借自身的優(yōu)勢(shì)在鄉(xiāng)村治理中作為有力的補(bǔ)充力量，為政府部門(mén)分擔(dān)部分行政職能，承擔(dān)部分公共服務(wù)供給，有著不可替代的重要作用[4]。正因?yàn)榉钦M織能夠?yàn)猷l(xiāng)村帶來(lái)長(zhǎng)足發(fā)展，其面臨的困境必須受到重視。

3 概念鑒定

3.1 非政府組織的內(nèi)涵

非政府組織一詞最初來(lái)源于國(guó)外，當(dāng)時(shí)主要是指在國(guó)際事務(wù)中保持中立態(tài)度的非官方機(jī)構(gòu)，后用來(lái)指獨(dú)立于政府體系之外并具備一定公共職能的社會(huì)組織。雖然學(xué)術(shù)界對(duì)非政府組織的語(yǔ)言表述不同，但所指的內(nèi)容基本類(lèi)似。現(xiàn)在人們普遍認(rèn)同非政府組織是指以公益性和非營(yíng)利性為目的，由成員自愿組成的社會(huì)組織，其特征主要包括非營(yíng)利性、志愿性、自治性、組織性、公益性、公共性和民間性。

3.2 鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理主體通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村分布、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)資源的合理生產(chǎn)和分配，維護(hù)鄉(xiāng)村秩序，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，改善生態(tài)環(huán)境。目前，我國(guó)對(duì)鄉(xiāng)村治理推行“善治”，但在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐過(guò)程中，由于治理主體之間權(quán)力職責(zé)關(guān)系不明確，使鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展緩慢。

4 非政府組織參與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀

4.1 非政府組織參與鄉(xiāng)村治理面臨的困境

4.1.1 資金來(lái)源匱乏、單一且不穩(wěn)定，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)投入不足

通常情況下，非政府組織的資金主要來(lái)源于政府的資助、企業(yè)的支持、服務(wù)性收入、基金會(huì)等機(jī)構(gòu)的資助、公眾捐助以及海外援助。我國(guó)非政府組織面臨依靠捐款的困境，在參與鄉(xiāng)村治理過(guò)程中建設(shè)鄉(xiāng)村的費(fèi)用主要依靠上級(jí)政府的撥款，企業(yè)和人民缺乏對(duì)非政府組織的捐款意識(shí)和捐款途徑，導(dǎo)致非政府組織資金不足，致使非政府組織在鄉(xiāng)村治理中的一些舉措難以實(shí)行。

4.1.2 鄉(xiāng)村的非政府組織發(fā)育不完全

雖然非政府組織在鄉(xiāng)村治理中取得了良好的效果，但現(xiàn)實(shí)情況是非政府組織在鄉(xiāng)村治理中并沒(méi)有被全面推行。有些農(nóng)村地區(qū)根本沒(méi)有非政府組織的參與，而是依靠政府進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)。有些鄉(xiāng)村雖然有非政府組織這一主體，但非政府組織發(fā)揮的作用微乎其微，常常依賴(lài)政府發(fā)揮的行政作用。此外，非政府組織配套設(shè)施不完全、運(yùn)行機(jī)制不合理、內(nèi)部管理制度不健全等問(wèn)題，阻礙了非政府組織在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用。

4.1.3 組織內(nèi)部專(zhuān)職人員少，缺乏專(zhuān)業(yè)成員

鄉(xiāng)村非政府組織成員一般由村民或鄉(xiāng)村志愿工作者組成，成員之間差異性較大。缺乏專(zhuān)業(yè)組織成員，使非政府組織在面對(duì)鄉(xiāng)村公共危機(jī)時(shí)力不從心。因此，擁有專(zhuān)業(yè)的組織成員是非政府組織參與鄉(xiāng)村治理的必備條件，專(zhuān)業(yè)人員的缺乏使非政府組織很難在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮自己的實(shí)際效能。

4.1.4 法律法規(guī)不健全，管理制度不規(guī)范

我國(guó)在非政府組織方面的法律不完善，缺乏適應(yīng)非政府組織的法律，現(xiàn)有的非政府組織法律已不能解決非政府組織面臨的問(wèn)題，適用性較低，容易使非政府組織的功能弱化。

此外，管理制度不規(guī)范。對(duì)非政府組織的登記注冊(cè)不規(guī)范，缺乏完整的準(zhǔn)入程序，阻礙了非政府組織投入到更多的公益事業(yè)中。目前，我國(guó)非政府組織受制于政府，缺乏自主性，在對(duì)村民管理上處于弱勢(shì)，很可能為地方黑惡勢(shì)力、宗教勢(shì)力和封建迷信組織的崛起提供“土壤”，不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

4.2 非政府組織有效參與鄉(xiāng)村治理模式的前景思考

4.2.1 在法律上賦予非政府組織合法性地位

非政府組織作為鄉(xiāng)村治理的主體，在進(jìn)入鄉(xiāng)村前必須被賦予合法身份和合法地位。鄉(xiāng)村治理離不開(kāi)法治，要想使法治觀(guān)念融入鄉(xiāng)村治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，必須在法律層面對(duì)鄉(xiāng)村治理的各主體進(jìn)行科學(xué)、明確的定位，使鄉(xiāng)村治理主體在法律上擁有合法地位，獲得法律和社會(huì)的認(rèn)可。被賦予合法地位的非政府組織在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中能擁有更多的話(huà)語(yǔ)權(quán)，不僅能與其他治理主體發(fā)揮“1+1＞2”的效果，還有利于獲得村民的信任，從而推動(dòng)治理工作的順利開(kāi)展。

4.2.2 多元共治，重視非政府組織在鄉(xiāng)村治理中的主體地位

在非政府組織進(jìn)入鄉(xiāng)村前，鄉(xiāng)村治理的主體角色一般由基層政府扮演，由于基層政府需要處理的事務(wù)較多，難免會(huì)忽略鄉(xiāng)村有些方面的需求。非政府組織的加入，恰好可以解決這些問(wèn)題。

非政府組織與村民接觸的時(shí)間更長(zhǎng)，更了解村民的實(shí)際需求，而且村民對(duì)非政府組織的信任也高于其他治理主體，這為非政府組織進(jìn)入鄉(xiāng)村開(kāi)展鄉(xiāng)村治理工作奠定了良好的群眾基礎(chǔ)。重視非政府組織在鄉(xiāng)村治理工作中的主體地位，能夠充分發(fā)揮非政府組織的能動(dòng)性，有效整合并合理利用鄉(xiāng)村資源，促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)有效進(jìn)行。

4.2.3 拓寬融資渠道，注重人才引進(jìn)

非政府組織在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中開(kāi)展的一系列活動(dòng)都需要資金的支持，因此必須擺脫依賴(lài)外在捐款生存的困境，拓寬融資渠道。組織想要獲得良好的運(yùn)行和長(zhǎng)足發(fā)展，必配有完備的運(yùn)行機(jī)制，機(jī)制想要良好運(yùn)行就需要機(jī)制內(nèi)部人員的共同配合。此外，完備的治理機(jī)制需要有專(zhuān)業(yè)的人員運(yùn)行，非政府組織要注重專(zhuān)業(yè)人才的引進(jìn)，利用專(zhuān)業(yè)人才為非政府組織帶來(lái)更加豐厚的利潤(rùn)，積累更多的社會(huì)資本。

4.2.4 建立長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制管理制度，完善內(nèi)部治理機(jī)制

非政府組織想要獲得長(zhǎng)效的運(yùn)行和發(fā)展，必須建立良好的運(yùn)行機(jī)制。鄉(xiāng)村治理體系要實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，離不開(kāi)制度的支持和保障。因此，必須建立科學(xué)、合理、系統(tǒng)、完整的制度系統(tǒng)，以此確保非政府組織在鄉(xiāng)村治理中的長(zhǎng)效運(yùn)行。

非政府組織在鄉(xiāng)村治理中的能力有待提高，組織內(nèi)部面對(duì)鄉(xiāng)村危機(jī)的敏感度不夠，處理問(wèn)題時(shí)考慮不全面，應(yīng)規(guī)范非政府組織內(nèi)部的管理結(jié)構(gòu)和管理秩序，形成體制規(guī)范的內(nèi)部管理體系，從而有條不紊地解決鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。

4.2.5 提升非政府組織在村民中的公信力和影響力

非政府組織作為一種新的治理主體入駐鄉(xiāng)村，必須獲得村民的認(rèn)同才能獲得長(zhǎng)足發(fā)展。非政府組織在鄉(xiāng)村中要注重加強(qiáng)輿論宣傳，樹(shù)立良好形象，可以通過(guò)建立財(cái)務(wù)公開(kāi)的捐款制度避免信任危機(jī)，通過(guò)對(duì)群眾的關(guān)心、真心實(shí)意為村民辦實(shí)事，增強(qiáng)其在村民心中的地位。

5 結(jié)束語(yǔ)

非政府組織作為治理主體參與到鄉(xiāng)村治理的這一舉措是我國(guó)一項(xiàng)全新的突破，雖然在實(shí)踐過(guò)程中非政府組織面臨發(fā)展上的困境，但從目前的發(fā)展形勢(shì)上看，非政府組織在鄉(xiāng)村治理中一直保持著良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。