土地管理的必要性及其實(shí)施策略

□李丁一

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 山東 泰安 271000）

中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人口大規(guī)模增加，加劇了各地區(qū)的土地矛盾。為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定地增長，保障人民基本生活水平，滿足人們的需求，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須強(qiáng)化土地管理工作。

1 土地管理的必要性

1.1 保障糧食安全，保證生存需要

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，中國耕地由2000 年的1.28 億hm2減少到2007 年的1.22 億hm2。隨著人口持續(xù)增加和城鄉(xiāng)居民生活水平不斷提高，人們對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求呈正增長，中國糧食安全問題刻不容緩。

為避免造成更嚴(yán)重的影響，中國實(shí)行耕地保護(hù)制度、耕地占補(bǔ)平衡制度、建設(shè)用地增減掛鉤制度以及耕地承諾制度，堅(jiān)守“18 億畝耕地紅線”，強(qiáng)化用途管制。強(qiáng)化耕地管理是中國政府保障糧食安全最根本的前提和任務(wù)。

1.2 維護(hù)社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定，保證國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展

目前，很多中小型城市由于不正確的定位，提出走向世界、建立國際大都市、世界領(lǐng)先等口號(hào)或目標(biāo)。這些過高、過于離譜的目標(biāo)，導(dǎo)致城市用地面積以脫離現(xiàn)實(shí)的規(guī)模增長。目前，中國土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的速度相差較大。2000—2010 年，中國城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大83.41%，城鎮(zhèn)人口僅增長45.12%，土地城鎮(zhèn)化增長是人口城鎮(zhèn)化增長的1.85 倍。

首先，過度城鎮(zhèn)化導(dǎo)致可供農(nóng)業(yè)使用的土地不斷減少，務(wù)農(nóng)人數(shù)大量下降。許多農(nóng)村人口外遷，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，留守農(nóng)耕的勞動(dòng)力和種田質(zhì)量下降。有些地區(qū)甚至出現(xiàn)拋荒、棄耕等現(xiàn)象，大量浪費(fèi)耕地，無法帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

其次，很多耕地被商業(yè)用地、工業(yè)用地占用，但給予失去土地又沒有其他工作能力的農(nóng)民的補(bǔ)償或津貼很少。部分失地農(nóng)民無法開展正常的務(wù)農(nóng)活動(dòng)，沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，無法保障基本生活水平。政府妥善設(shè)置征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，采用公平公正的態(tài)度，維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，保證社會(huì)秩序穩(wěn)定和諧發(fā)展，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.3 土地管理保證生態(tài)安全

1.3.1 維護(hù)資源安全的需要

在農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展中，土地的地位毋庸置疑。缺乏科學(xué)性或不合理利用土地，使土壤本身結(jié)構(gòu)受到破壞，造成土地的質(zhì)量和生產(chǎn)力下降。對(duì)土地資源實(shí)施可持續(xù)管理，可以保證國家自然資源的可持續(xù)性。土地資源管理不合理，不但破壞土地資源自身發(fā)展，而且可能導(dǎo)致其他自然資源短缺，不利于維護(hù)資源安全，對(duì)自然資源的利用帶來較大影響[1]。

1.3.2 維護(hù)生態(tài)環(huán)境的安全

當(dāng)前，不合理的土地開發(fā)與利用造成土地退化、水土流失、土地荒漠化等不良影響，使環(huán)境遭到破壞，發(fā)生污染問題，嚴(yán)重時(shí)還會(huì)引發(fā)生態(tài)災(zāi)難，給人們生活和生命安全帶來威脅[2]。為了提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，很多農(nóng)民加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，超標(biāo)、超量使用化肥農(nóng)藥，造成嚴(yán)重的土壤污染，導(dǎo)致土壤肥力下降、土壤板結(jié)。有害物質(zhì)通過食物鏈富集，使食物、地下水中的有毒成分增加，對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重威脅。

一些地區(qū)為了獲得短時(shí)間的經(jīng)濟(jì)利益，占用農(nóng)林牧用地，既造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，又破壞了綠水青山[3]。生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須尊重自然規(guī)律，力求人與自然和諧共生。應(yīng)不斷完善土地管理體系，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)集約、節(jié)約用地[4]。

2 加強(qiáng)土地管理的有效策略

針對(duì)中國土地利用現(xiàn)狀，加強(qiáng)土地管理是非常必要的。為了更好地開展土地管理工作，需從多方面、多角度分析各要素。

2.1 健全土地管理體系

在土地管理日常工作中，有關(guān)部門要全面收集土地相關(guān)信息，建立土地信息服務(wù)平臺(tái)[5]，提高數(shù)據(jù)的科學(xué)性和可靠性，進(jìn)而提高信息處理和數(shù)據(jù)決策的準(zhǔn)確性。同時(shí)，科學(xué)編制土地規(guī)劃，形成規(guī)范的規(guī)章制度，統(tǒng)籌安排用地的結(jié)構(gòu)與布局。

對(duì)于自然資源部給出的一些有效政策，分局或有關(guān)國土部門應(yīng)及時(shí)跟蹤落實(shí)政策的執(zhí)行狀況，對(duì)執(zhí)行中不恰當(dāng)、不匹配等問題給予解決。嚴(yán)格監(jiān)管，加強(qiáng)指導(dǎo)，努力發(fā)揮出政策的最大效應(yīng)。依據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際工作狀況和土地利用情況，及時(shí)調(diào)整相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測。強(qiáng)化土地制度改革創(chuàng)新，健全土地管理體系，提高土地利用率。

隨著科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，信息時(shí)代悄然來臨。傳統(tǒng)的土地資源管理模式已無法滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。唯有突破傳統(tǒng)土地資源管理模式的限制，才能減小土地資源管理工作中的人力消耗，有效提升管理工作的準(zhǔn)確性。

同時(shí)，在社會(huì)發(fā)展的新時(shí)期，土地資源能否得到合理利用對(duì)于社會(huì)能否正常發(fā)展的影響逐漸增大。不同于一般的信息化工作，土地資源信息化建設(shè)工作對(duì)于我國發(fā)展策略的制定具有重要意義，并為其提供了重要的理論基礎(chǔ)。因此，要想促進(jìn)土地資源的高效利用，政府部門應(yīng)重視土地資源管理的信息化建設(shè)工作，從全局出發(fā)，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，明確目標(biāo)和方向，加快信息化建設(shè)步伐，為社會(huì)發(fā)展提供廣泛而深入的信息服務(wù)平臺(tái)，提高土地資源管理水平。

2.2 優(yōu)化土地資源配置

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件下，用科學(xué)的方法優(yōu)化土地資源配置，有助于追求土地利用效率最大化，節(jié)約土地資源，實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

首先，研究人員要采用科學(xué)的方法完成動(dòng)態(tài)管理、常態(tài)預(yù)測以及有效預(yù)警[6]，及時(shí)對(duì)土地資源配置的變動(dòng)情況進(jìn)行有效評(píng)估。建立“規(guī)劃、計(jì)劃、利用、監(jiān)督”相互制約的機(jī)制，形成可行性報(bào)告，優(yōu)化土地資源配置，保證國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次，市場手段必不可少。應(yīng)憑借價(jià)格機(jī)制，調(diào)控土地應(yīng)用，最大程度上發(fā)揮土地的使用價(jià)值。針對(duì)中國面臨的土地資源短缺、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重等問題，優(yōu)化土地配置，積極開發(fā)土地潛力，提高土地利用率[7]。

2.3 推進(jìn)土地管理信息化建設(shè)

土地管理是一個(gè)綜合性和復(fù)雜性的過程。為適應(yīng)中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決國土資源短缺問題，提高土地利用率，土地管理信息化建設(shè)提出了更高的要求。

現(xiàn)代化的信息技術(shù)，特別是遙感（RS）、全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)（GPS）和地理信息系統(tǒng)（GIS）結(jié)合起來的“3S”一體化技術(shù)的集成應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了對(duì)各種空間信息和環(huán)境信息的快速、機(jī)動(dòng)、準(zhǔn)確、可靠地收集、處理與更新?！?S”一體化技術(shù)在土地管理工作中，顯示出更為廣闊的應(yīng)用前景，成為研究的核心內(nèi)容。

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，將云計(jì)算、云管理等技術(shù)融入土地管理也是很有必要的。首先，可以在土地相關(guān)計(jì)算過程中導(dǎo)入近乎無限制的數(shù)據(jù)，確保計(jì)算數(shù)據(jù)更加全面。其次，可以提高數(shù)據(jù)的精度和可靠度。傳統(tǒng)土地管理由于計(jì)算數(shù)據(jù)本身精度不夠而存在誤差，導(dǎo)致很多情況下無法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)一步處理。而土地調(diào)查、地籍調(diào)查和土地規(guī)劃中涉及的各項(xiàng)數(shù)據(jù)內(nèi)容，將會(huì)影響土地管理質(zhì)量。大數(shù)據(jù)的使用不僅確保了數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)處理精度，也讓各部分資料更加明確，有助于土地管理部門確定各分部門的工作情況，提高工作效率，進(jìn)而高效管理土地。此外，可以使用云管理模式對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行存檔，確保相關(guān)數(shù)據(jù)不會(huì)丟失。

2.4 建立完善的土地管理體系

土地對(duì)于人類十分重要。土地作為人類可利用的自然資源中最基本的資源，具有特殊重要地位。這決定了必須采用具有普遍約束力的法律形式來保護(hù)土地、管理土地并規(guī)范土地利用。世界各國都曾制定過土地相關(guān)法律，這些法律也都發(fā)揮過重要作用。這一歷史事實(shí)，既說明了土地資源的重要性，也說明了對(duì)土地管理采取法律手段的必要性。

在現(xiàn)代社會(huì)，人們深刻認(rèn)識(shí)到土地的重要性，也更加重視土地立法和充分運(yùn)用法律手段管理土地。有關(guān)部門要與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)于土地管理存在的問題或未涉及的方面及時(shí)進(jìn)行分析和處理，提出有效的解決方案，切實(shí)保障有法可依。同時(shí)，各級(jí)政府要根據(jù)相關(guān)法律和各地實(shí)際情況，及時(shí)完善相關(guān)法律法規(guī)。要依法執(zhí)政，嚴(yán)厲打擊違法行為，杜絕土地管理領(lǐng)域出現(xiàn)腐敗等情況。

3 結(jié)束語

土地管理是國家為調(diào)整土地關(guān)系、組織和監(jiān)督土地的開發(fā)利用、保護(hù)和合理利用土地資源而采取的行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)的綜合性措施。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐漸加快、國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定地增長、人民生活水平提高的背景下，中國土地資源出現(xiàn)非常緊張的局面。在這種形勢下，應(yīng)采取一些策略強(qiáng)化土地管理工作，合理利用各項(xiàng)土地資源，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的關(guān)系，真正發(fā)揮土地資源的作用。