縣級(jí)國(guó)土空間總體格局優(yōu)化思路與建議——以潼關(guān)縣為例

□ 閆聰微

（陜西自然資源勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司，陜西 西安 710075）

國(guó)土空間是國(guó)民生存的場(chǎng)所和環(huán)境，也是一切經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的載體。黨的十九屆五中全會(huì)，從可持續(xù)發(fā)展與全局視野出發(fā)，提出“要構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”的要求，堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間布局和支撐體系，為優(yōu)化各種要素的配置提供了根本遵循和科學(xué)指南?？臻g總體格局優(yōu)化是城市貫徹落實(shí)多重使命要求、科學(xué)合理高效配置國(guó)土空間資源的核心關(guān)鍵內(nèi)容，是支撐國(guó)土空間總體規(guī)劃有效發(fā)揮“承上啟下、統(tǒng)籌平衡、指導(dǎo)約束”作用的重要途徑［1］。

一、縣域概況

潼關(guān)縣位于黃河中游大拐彎處，陜西省的最東部，東與河南靈寶毗鄰，西與西北分別與華陰、大荔接壤，南與洛南以及秦嶺為界，北與山西芮城隔黃河相望。全縣行政轄區(qū)面積427.35平方公里，轄城關(guān)街道辦事處、秦東鎮(zhèn)、太要鎮(zhèn)、桐峪鎮(zhèn)和代字營(yíng)鎮(zhèn)4鎮(zhèn)1街辦，28個(gè)村社區(qū)。縣域地貌南高北低，跌宕明顯，呈臺(tái)階狀。由南向北分為秦嶺山地、殘?jiān)瓬羡趾忘S、渭河谷三種類(lèi)型。

二、現(xiàn)狀國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)存在的問(wèn)題

（一）縣域國(guó)土空間結(jié)構(gòu)與布局有待優(yōu)化

潼關(guān)縣整體空間布局在生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等三類(lèi)主體功能空間之間的關(guān)系及邊界有待進(jìn)一步厘清。根據(jù)潼關(guān)縣2010-2018年變更庫(kù)數(shù)據(jù)分析，城鄉(xiāng)建設(shè)用地呈逐年增加趨勢(shì)，持續(xù)擠壓生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間，城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間矛盾加劇。北部?jī)?yōu)質(zhì)耕地分布與黃渭河谷生態(tài)重要區(qū)重疊，生態(tài)保護(hù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能沖突，耕地保護(hù)壓力巨大；南部黃金開(kāi)采區(qū)域秦嶺保護(hù)區(qū)高度重疊，多年的礦產(chǎn)開(kāi)采對(duì)周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境擾動(dòng)巨大，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)矛盾多年來(lái)一直存在。

（二）城鎮(zhèn)化總體水平不高，產(chǎn)城融合不足

縣域城鎮(zhèn)體系逐步完善，形成“一城兩區(qū)三鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)發(fā)展格局，以潼關(guān)縣城（城關(guān)鎮(zhèn)、秦東鎮(zhèn)）作為中心城鎮(zhèn)；兩區(qū)包括物流園區(qū)和循環(huán)工業(yè)園；三鎮(zhèn)包括太要鎮(zhèn)、桐峪鎮(zhèn)和代字營(yíng)鎮(zhèn)。然而，潼關(guān)縣城鎮(zhèn)化總體水平不高，城鎮(zhèn)化率低于渭南市及陜西省平均水平，主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)融合、協(xié)調(diào)發(fā)展不夠，產(chǎn)業(yè)整體規(guī)模小，依靠產(chǎn)業(yè)吸納人口進(jìn)城作用不突出；沿黃城市帶產(chǎn)業(yè)布局統(tǒng)籌不足，同質(zhì)化問(wèn)題比較明顯，物流園區(qū)土地集約利用率不高、單位產(chǎn)出效益偏低；循環(huán)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)能力較弱，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分，縣城對(duì)周邊村鎮(zhèn)輻射帶動(dòng)作用不明顯。

（三）國(guó)土空間品質(zhì)有待提升

一方面，人均耕地面積、人均水資源量、森林覆蓋率、森林蓄積量在全國(guó)來(lái)說(shuō)處于較低水平，與人民群眾對(duì)美好生活的期待和縣域高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)有較大差距。主要表現(xiàn)在粗放擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化導(dǎo)致城市擁堵、承載力減弱，局部環(huán)境污染加劇，同時(shí)農(nóng)村建設(shè)用地并未隨農(nóng)村人口減少，而是繼續(xù)逐年增加，建設(shè)用地粗放利用現(xiàn)象較為突出。另一方面，城鄉(xiāng)居民收入差距逐年拉大，縣域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施分布不均，城鄉(xiāng)差距顯著；農(nóng)村居民點(diǎn)散布于縣域境內(nèi)，村莊的空間布局受地形地貌及交通干線影響顯著，耕地非糧化現(xiàn)象嚴(yán)重，同時(shí)存在零星農(nóng)用地荒蕪情況。

（四）國(guó)土空間保護(hù)措施有待加強(qiáng)

潼關(guān)南有秦嶺，北有黃河，聚齊國(guó)家兩大重要生態(tài)功能區(qū)，屬于國(guó)家重要生態(tài)保護(hù)區(qū)域。同時(shí)，潼關(guān)又是全國(guó)有名的黃金產(chǎn)區(qū)，礦區(qū)多位于秦嶺北麓區(qū)域，多年的礦產(chǎn)開(kāi)采已造成境內(nèi)部分地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)功能退化、資源環(huán)境承載能力下降，進(jìn)一步可能影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。秦嶺重要生態(tài)功能區(qū)與礦產(chǎn)開(kāi)采區(qū)域的高度重疊，導(dǎo)致潼關(guān)縣生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾尤其突出。然而，長(zhǎng)期歷史遺留的空間布局不合理、產(chǎn)權(quán)不清晰、管理體制不順暢等問(wèn)題，造成潼關(guān)縣生態(tài)系統(tǒng)的破碎化、管理的交叉重疊等問(wèn)題突出，大大降低了國(guó)土空間保護(hù)的有效性。

三、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局優(yōu)化建議

總體思路是為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，提升縣域國(guó)土空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)水平，貫徹落實(shí)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展要求，守住生態(tài)紅線與永久基本農(nóng)田紅線兩條底線，以國(guó)土空間用途管制為抓手，構(gòu)建人與自然和諧共生、生產(chǎn)空間開(kāi)發(fā)高效、城鄉(xiāng)空間宜居高品質(zhì)的新時(shí)代國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)總體格局。

（一）銜接省、市重大發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化縣域總體開(kāi)發(fā)保護(hù)格局

與“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)及黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略，以及省、市重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相銜接，依托潼關(guān)縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制，落實(shí)國(guó)家、省、市主體功能區(qū)布局，進(jìn)一步厘清生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等三類(lèi)主體功能空間之間的關(guān)系及邊界，細(xì)化各類(lèi)功能空間布局和管控要求，優(yōu)化潼關(guān)縣國(guó)土空間總體格局。

（二）優(yōu)先保障生態(tài)、農(nóng)業(yè)、安全防災(zāi)等保護(hù)性空間格局

深入貫徹落實(shí)生態(tài)文明理念，堅(jiān)守底線思維，以生態(tài)保護(hù)紅線為核心，優(yōu)先保障生態(tài)保護(hù)空間，構(gòu)建生態(tài)安全格局。深入分析潼關(guān)縣生態(tài)本底資源，突出黃河和秦嶺兩大生態(tài)重要區(qū)保護(hù)修復(fù)，堅(jiān)持生態(tài)立縣戰(zhàn)略，筑牢高質(zhì)量生態(tài)底線。結(jié)合縣域生態(tài)重要性和生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)結(jié)果，優(yōu)先劃定核心生態(tài)保護(hù)區(qū)和生態(tài)修復(fù)區(qū)，明確分區(qū)范圍面積和分區(qū)分類(lèi)保護(hù)管控要求。圍繞縣域內(nèi)自然保護(hù)地建設(shè)，堅(jiān)持自然恢復(fù)為主、工程恢復(fù)為輔的原則，修復(fù)重要生態(tài)屏障、廊道和網(wǎng)絡(luò)，形成連續(xù)、完整、系統(tǒng)的生態(tài)保護(hù)格局和開(kāi)敞空間網(wǎng)絡(luò)體系，維護(hù)生態(tài)安全和生物多樣性。

堅(jiān)守18億畝耕地紅線，保障農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，提高耕地綜合產(chǎn)能，持續(xù)提升糧食供給能力，扛穩(wěn)糧食安全重任。分析潼關(guān)縣現(xiàn)狀耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量等級(jí)、宜耕后備資源潛力，結(jié)合農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)現(xiàn)狀，按照“數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低、生態(tài)有改善、布局有優(yōu)化”的總體思路，合理優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間布局，劃定各類(lèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能區(qū)，分區(qū)指引推動(dòng)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、綠色化發(fā)展，支撐農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興。

樹(shù)立國(guó)土安全觀，分析識(shí)別潼關(guān)縣自然災(zāi)害和人為災(zāi)害源分布區(qū)域，開(kāi)展國(guó)土空間綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定全域綜合防災(zāi)減災(zāi)分區(qū)控制和治理措施，統(tǒng)籌布局各類(lèi)防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施，提升城市安全韌性。

（三）構(gòu)建城鄉(xiāng)高品質(zhì)發(fā)展空間格局

貫徹落實(shí)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，針對(duì)潼關(guān)特定的發(fā)展階段、自身的資源稟賦、現(xiàn)狀發(fā)展格局，以促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，優(yōu)化國(guó)土開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間格局［2］。結(jié)合潼關(guān)縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)，統(tǒng)籌布局城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)和鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)，分類(lèi)提出各類(lèi)資源配置的重點(diǎn)方向和重點(diǎn)地區(qū)。

科學(xué)研判未來(lái)城鎮(zhèn)發(fā)展趨勢(shì)，立足潼關(guān)獨(dú)特自然環(huán)境格局，合理劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)城市內(nèi)涵挖潛，構(gòu)建合理高效的城市空間格局［3］。

積極發(fā)展中小城鎮(zhèn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展單元，統(tǒng)籌整合、擇優(yōu)培育，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)差異化發(fā)展，發(fā)揮重點(diǎn)鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)的帶動(dòng)作用，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展布局。

（四）打造宜居和特色空間格局

堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，落實(shí)“幸福潼關(guān)”發(fā)展戰(zhàn)略，以全面滿足人的多元需求為導(dǎo)向，構(gòu)建宜居城鄉(xiāng)生活圈，營(yíng)造宜居高品質(zhì)生活空間格局。全面整合全縣各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，彌補(bǔ)短板，提升城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)便利度，構(gòu)建高效便捷、安全韌性的城鄉(xiāng)生活圈。整合縣域內(nèi)各類(lèi)自然和歷史人文資源，構(gòu)建自然與人文融合共生的特色魅力空間，滿足人民日益增長(zhǎng)的精神文化生活需求。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)分析潼關(guān)縣以往國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用中存在的結(jié)構(gòu)性矛盾和問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)新時(shí)期縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，妥善解決國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)面臨的突出問(wèn)題和挑戰(zhàn)，深入貫徹落實(shí)國(guó)家、省、市各項(xiàng)戰(zhàn)略部署，提出優(yōu)化國(guó)土空間總體格局的思路和建議，劃定各類(lèi)空間功能分區(qū)，引導(dǎo)國(guó)土空間結(jié)構(gòu)和布局更加合理高效，對(duì)促進(jìn)國(guó)土空間永續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。