淺議我國(guó)農(nóng)村土地污染防治法律制度的完善

□ 王莉娟 佀連濤

（1.江蘇第二師范學(xué)院，江蘇 南京 210000；2.山東科技大學(xué)，山東 泰安 271000）

《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》作為我國(guó)土地污染防治領(lǐng)域的第一部專(zhuān)門(mén)性法律，對(duì)我國(guó)的土地污染防治具有重要指導(dǎo)意義。然而，該法雖規(guī)定了一系列土地污染防治的法律制度，但仍需進(jìn)一步完善細(xì)化，特別是在針對(duì)農(nóng)村土地的污染與防治的問(wèn)題方面。

一、當(dāng)下農(nóng)村土地資源污染防治法律制度簡(jiǎn)況

土壤污染的原因及表現(xiàn)與水污染以及大氣污染等不太相似?，F(xiàn)代化工業(yè)生產(chǎn)的不和諧發(fā)展是造成水污染、大氣污染、土壤污染的主要原因。土壤中的污染物難遷移、難擴(kuò)散、難稀釋?zhuān)恢亟饘俅媪粲谕寥乐须y以降解，很難自然稀釋或消失；土壤污染難以被發(fā)現(xiàn)，具有滯后性和隱蔽性。土壤污染治理成本更高、難度更大，更難以修復(fù)。與城市土壤相比，農(nóng)村的土壤具有更多的義務(wù)與功能。因而，我們應(yīng)更加關(guān)注農(nóng)村土壤污染防治的立法。

從立法層面來(lái)看，污染防治方面的法律法規(guī)比較分散，并且迄今為止尚未有關(guān)于農(nóng)村土地環(huán)境污染防治方面的專(zhuān)門(mén)立法?，F(xiàn)有規(guī)范法律責(zé)任部分缺失，可執(zhí)行差，部分農(nóng)村土地污染防治工作尚無(wú)法可依；從執(zhí)法層面來(lái)看，則更顯尷尬。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)與污染破壞管理規(guī)范并不利于農(nóng)村土地污染防治工作的開(kāi)展。在司法層面來(lái)上，無(wú)論是從訴訟程序，還是協(xié)商調(diào)解程序，以及現(xiàn)實(shí)中解決問(wèn)題的艱難程度來(lái)看，均不利于我國(guó)農(nóng)村土地污染治理工作的順利開(kāi)展。

二、農(nóng)村土地污染防治法律法規(guī)的問(wèn)題

（一）沒(méi)有配套的土壤監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)的立法支持

我國(guó)沒(méi)有土壤環(huán)境污染防治方面的長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制。日積月累的污染，使得土壤污染逐漸從量變到質(zhì)變，越來(lái)越嚴(yán)重。而土壤污染的監(jiān)督主體的缺乏，有效的監(jiān)測(cè)機(jī)制的欠缺，加上沒(méi)有配套相關(guān)動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)庫(kù)分析，我們便不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并引起重視。并且，“巧婦難為無(wú)米之炊”，沒(méi)有調(diào)查，沒(méi)有數(shù)據(jù)，就無(wú)法制定行之有效的相適應(yīng)的防治措施。

（二）缺乏對(duì)農(nóng)村土壤污染治理的分類(lèi)管理制度

對(duì)于不同污染源和污染物的預(yù)防和治理工作，不能一概而論，需要針對(duì)不同的具體情形有針對(duì)性地立法。我國(guó)對(duì)農(nóng)村土壤的關(guān)注長(zhǎng)期以來(lái)主要是集中在地力上，比如對(duì)土地的分級(jí)管理方面更為重視。我們的傳統(tǒng)做法是在環(huán)境保護(hù)工作尤其是土壤污染防治方面，更側(cè)重于城市，嚴(yán)重缺乏對(duì)于農(nóng)村的土壤保護(hù)法律規(guī)制和支持。

（三）土壤標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立陳舊以及效力等級(jí)偏低

筆者對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的土壤監(jiān)測(cè)和土壤保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了較全面的梳理，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段國(guó)家關(guān)于土壤保護(hù)與監(jiān)測(cè)的推薦標(biāo)準(zhǔn)偏多，而強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量偏少，并且設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)普遍存在效力等級(jí)低下的問(wèn)題。我國(guó)的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》其涉及到的污染物種類(lèi)有限，規(guī)范的污染物范圍較窄，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能涵蓋現(xiàn)有污染物的類(lèi)型。

三、構(gòu)建完善農(nóng)村土地污染防治法律機(jī)制

在和諧社會(huì)的背景下，公平正義是我們的行為準(zhǔn)則之一，因此我們要協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系，各種社會(huì)矛盾都要正確妥善的處理，公平正義的準(zhǔn)則應(yīng)得到切實(shí)的維護(hù)。馬克思恩格斯認(rèn)為，人與自然的關(guān)系與人和人的關(guān)系原本就是緊密聯(lián)系、不可分割的。筆者認(rèn)為，人與自然的和諧統(tǒng)一是人與人的和諧的基礎(chǔ)，也是社會(huì)和諧的前提。在農(nóng)村，土地是農(nóng)民生活的主要依靠，人與土地資源的和諧是農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)展以及社會(huì)穩(wěn)定的前提條件。

（一）構(gòu)建農(nóng)村土地污染防治法律制度

我國(guó)關(guān)于土壤污染防治領(lǐng)域的立法尚不夠完善。環(huán)境保護(hù)基本法，諸如憲法、環(huán)境保護(hù)法等，關(guān)于土壤環(huán)境保護(hù)的綱領(lǐng)性規(guī)定雖然已有章可循，但土壤環(huán)境保護(hù)應(yīng)成體系化，而現(xiàn)有的實(shí)施細(xì)則和可操作性標(biāo)準(zhǔn)的制定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的土地污染十分嚴(yán)重，農(nóng)田土壤日益惡化，這些均成為制約我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的桎梏。面對(duì)農(nóng)村土地污染的嚴(yán)峻形勢(shì)，我們必須借助法律的手段，對(duì)土壤環(huán)境污染進(jìn)行有效的規(guī)制。由于我國(guó)尚沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)土地環(huán)境污染問(wèn)題防治的法律，執(zhí)法工作人員在執(zhí)法過(guò)程中無(wú)法可依、執(zhí)法無(wú)力。因此，立法部門(mén)要構(gòu)建完善的農(nóng)地污染防治法律法規(guī)，以促使農(nóng)村農(nóng)地污染防治工作早日步入正軌。早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源保護(hù)法制化、規(guī)范化，是大勢(shì)所趨。立法分散、規(guī)定不全，是我國(guó)目前的農(nóng)地污染防治過(guò)程中的主要問(wèn)題，也正是因?yàn)檫@種分散的規(guī)定，導(dǎo)致了很多缺陷。發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)法律制度比較完善，這是他們?cè)谵r(nóng)村土壤環(huán)境污染防治實(shí)踐中取得明顯成效的基礎(chǔ)。他們?cè)诹⒎ê椭贫仍O(shè)計(jì)中有很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，是值得我們借鑒學(xué)習(xí)的。

（二）完善農(nóng)村土地資源管理法律制度

步入新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化步伐在不斷的加快。我國(guó)的《土地管理法》曾經(jīng)歷了三次重大的修訂：1986年針對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)快，侵占耕地嚴(yán)重等問(wèn)題，制定了國(guó)有土地使用權(quán)制度、土地征用以及規(guī)劃制度，初步構(gòu)建了國(guó)有土地開(kāi)發(fā)利用管理的法規(guī)體系；1998年，為了應(yīng)對(duì)大中城市向外擴(kuò)張的問(wèn)題，為了進(jìn)一步保護(hù)有限的耕地，建立了基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地用途的管制制度、占用補(bǔ)償平衡制度；2011年，從國(guó)情出發(fā)，對(duì)地方政府的行為進(jìn)行了法律上的規(guī)范。這幾次與時(shí)俱進(jìn)的階段性的改革，不僅僅為《土地管理法修正案》草案的出臺(tái)提供了思路，并且有效地解決了違規(guī)土地利用率低、占用土地等問(wèn)題。但是實(shí)踐中仍然存在不足之處，問(wèn)題也越來(lái)越明顯，因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行進(jìn)一步的完善。

應(yīng)進(jìn)一步完善土地污染的追責(zé)制度。由于土地污染不可逆，因此其治理困難，且治理成本高。我們?cè)谏a(chǎn)生活中往往因一己私利污染了土地資源環(huán)境，加上法律制度和監(jiān)管體系的不夠完善，導(dǎo)致公權(quán)力追責(zé)不適時(shí)或不當(dāng)，使得國(guó)家和集體的權(quán)益受到了不應(yīng)有的損害。關(guān)于土地污染方面的規(guī)制，我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，但卻欠缺對(duì)土地污染責(zé)任認(rèn)定的具體追責(zé)條款的完善。

（三）完善農(nóng)地污染防治的具體措施

首先，河北大學(xué)宋若凡認(rèn)為，在農(nóng)村土地污染防治的具體措施上，應(yīng)該對(duì)全國(guó)土壤污染數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)性分析，建立完整的土壤污染標(biāo)準(zhǔn)制度，科學(xué)制定并完善農(nóng)業(yè)用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地、居住用地等不同類(lèi)型用地的土壤標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)以此作為對(duì)土壤進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)及治理修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)。［1］其次，建立土壤污染監(jiān)測(cè)、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、土壤污染應(yīng)急、土壤治理與修復(fù)、清潔生產(chǎn)和土壤污染防治公眾共同參與等一系列的配套制度。尤其是重視公眾參與制度的建立。要賦予公眾決策參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)公眾對(duì)執(zhí)法人員的違法或不當(dāng)行為進(jìn)行檢舉以及監(jiān)督。各級(jí)土壤污染防治的責(zé)任主體要定期向社會(huì)及公眾公布本轄區(qū)內(nèi)的土壤狀況的詳細(xì)情況，包括土壤污染監(jiān)測(cè)、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)、防治土壤污染、土壤治理與修復(fù)等具體建議。制造污染者應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)治理責(zé)任，采取積極主動(dòng)的措施輔助相關(guān)部門(mén)的治理工作，并對(duì)土壤污染的相關(guān)受害人給予適當(dāng)?shù)馁r償。環(huán)保部門(mén)應(yīng)及時(shí)對(duì)受到污染的土壤組織專(zhuān)業(yè)的技術(shù)人員進(jìn)行治理，避免污染進(jìn)一步擴(kuò)大化，并及時(shí)找出污染源及制造污染的主體，依法對(duì)他們作出相應(yīng)的處罰。

最后，土壤保護(hù)預(yù)警制度應(yīng)重視并加以完善。土壤保護(hù)預(yù)警具有針對(duì)性，農(nóng)村地區(qū)使用化肥量、農(nóng)村土地污水排放量等是農(nóng)村土地質(zhì)量的關(guān)鍵性影響因素。土壤土地資源的保護(hù)工作應(yīng)設(shè)有預(yù)警系統(tǒng)，防患于未然，也可以在第一時(shí)間配合污染治理工作且爭(zhēng)取合理的時(shí)間。要堅(jiān)決貫徹“防治”的精髓，先防后治，重視防患于未然的預(yù)警工作的重要性。新《環(huán)境保護(hù)法》第十八條規(guī)定，省級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)或者委托專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，對(duì)環(huán)境情況進(jìn)行調(diào)查、評(píng)價(jià)，建立環(huán)境資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。結(jié)合該法的相關(guān)條款規(guī)定，在《土地污染防治法》中也應(yīng)對(duì)土地污染防治預(yù)警條款進(jìn)行進(jìn)一步明確。諸如環(huán)保部門(mén)應(yīng)對(duì)土地質(zhì)量進(jìn)行定期與隨機(jī)的檢測(cè)，積極排查農(nóng)業(yè)用地及其周邊是否潛伏著污染源，在耕種期對(duì)正確引導(dǎo)農(nóng)民對(duì)化肥農(nóng)藥的科學(xué)使用，在豐收季進(jìn)行糧食產(chǎn)量觀測(cè)與糧食質(zhì)量的抽檢工作等。

四、結(jié)語(yǔ)

民以食為天，我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，對(duì)土地資源環(huán)境的保護(hù)以及土地資源的可持續(xù)發(fā)展是社會(huì)和諧發(fā)展的重中之重。目前我國(guó)農(nóng)村土壤污染的法律防治體系尚不健全，社會(huì)各界包括農(nóng)民自身對(duì)于防治農(nóng)村土壤環(huán)境污染的主觀意識(shí)不強(qiáng)，并且社會(huì)對(duì)污染防治的人力、物力、財(cái)力的投入不夠，防治工作的總體形勢(shì)不太樂(lè)觀。日益嚴(yán)峻的農(nóng)村土壤污染問(wèn)題，嚴(yán)重影響了土壤資源的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，我們應(yīng)該重視和加快完善農(nóng)村土壤環(huán)境污染防治方面的立法，并加大司法力度，提高執(zhí)法監(jiān)督的實(shí)效性。