論政府在新型職業(yè)農(nóng)民培育中的職能
——以陜西省為例

□許馨天

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué)行知學(xué)院 陜西 西安 710038）

陜西新型職業(yè)農(nóng)民分為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型、專業(yè)技能型、社會(huì)服務(wù)型和新生代型4 類。針對(duì)目前存在的人數(shù)少、學(xué)歷低、層級(jí)低、專業(yè)人才短缺、政策扶持力度低等問(wèn)題，從公共管理視角提出了政府在陜西新型職業(yè)農(nóng)民培育中的5 項(xiàng)職能，即加大力度改變陜西新型職業(yè)農(nóng)民總體人數(shù)少和中高級(jí)持證人比例小的現(xiàn)狀，促進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民培育主體多元化，因地制宜設(shè)計(jì)培訓(xùn)內(nèi)容，提供全方位的信息服務(wù)，加大財(cái)政投入和相關(guān)政策支持。

1 陜西新型職業(yè)農(nóng)民培育現(xiàn)狀

1.1 陜西新型職業(yè)農(nóng)民數(shù)量、類型及結(jié)構(gòu)

2011 年陜西出臺(tái)了新型職業(yè)農(nóng)民培育系列政策措施，培養(yǎng)了一大批有文化、懂技術(shù)、會(huì)管理、善經(jīng)營(yíng)的新型職業(yè)農(nóng)民。大致分為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型（種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)民專業(yè)合作社骨干等）、專業(yè)技能型（農(nóng)業(yè)工人、農(nóng)業(yè)雇員等）、社會(huì)服務(wù)型（農(nóng)村信息員、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)人、農(nóng)機(jī)手、代耕手、機(jī)防手、動(dòng)物防疫員等）和新生代型（農(nóng)科大中專畢業(yè)生、返鄉(xiāng)青年農(nóng)民工、復(fù)轉(zhuǎn)軍人等）4 種類型。

截至2018 年底，陜西系統(tǒng)化培訓(xùn)新型職業(yè)農(nóng)民近15 萬(wàn)人，已認(rèn)定新型職業(yè)農(nóng)民人數(shù)超87 000 人[1]。其中，具有超過(guò)73%的人具有高中、中專和初中學(xué)歷，21.9%的人具有高職高專學(xué)歷；56.6%的人持有初級(jí)證書(shū)，27.8%的人持有中級(jí)證書(shū)，僅有15.6%的人持有高級(jí)證書(shū)[2]；參加培訓(xùn)的農(nóng)民普遍年齡偏大，40 歲以下的青壯年職業(yè)農(nóng)民占比不足30%。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局陜西調(diào)查總隊(duì)的調(diào)查結(jié)果表明，新型職業(yè)農(nóng)民群體特征明顯，中年人多，從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)時(shí)間較長(zhǎng)，主要是初高中畢業(yè)，未受過(guò)高等教育。71.4%的新型職業(yè)農(nóng)民從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，主要從事蔬菜、中藥材等種植以及畜禽養(yǎng)殖。其中，有近70%的新型職業(yè)農(nóng)民來(lái)自新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或創(chuàng)辦了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，近40%的新型職業(yè)農(nóng)民常年從事或投身于農(nóng)業(yè)先進(jìn)科技知識(shí)傳播事業(yè)，近15%的新型職業(yè)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)工作，近5%的新型職業(yè)農(nóng)民擔(dān)任村“兩委”骨干，新型職業(yè)農(nóng)民已成為支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要力量。

1.2 陜西新型職業(yè)農(nóng)民收入較高

2018 年陜西新型職業(yè)農(nóng)民人均年收入為2.8 萬(wàn)元，是同期全省傳統(tǒng)農(nóng)民人均年收入的2.55 倍。新型職業(yè)農(nóng)民家庭人均年收入1 萬(wàn)～5 萬(wàn)元的占比47.6%，家庭人均年收入5 萬(wàn)～10 萬(wàn)元的占比16.6%，家庭人均年收入10 萬(wàn)～20 萬(wàn)元的占比9.7%，家庭人均年收入達(dá)到20 萬(wàn)元以上的占比6.2%。調(diào)查顯示，收入增長(zhǎng)的新型職業(yè)農(nóng)民人均年收入為7.24 萬(wàn)元，比上年增長(zhǎng)64.6%，是同期陜西傳統(tǒng)農(nóng)民人均收入增速的7 倍。生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲、種養(yǎng)殖技術(shù)提高是收入增長(zhǎng)的核心因素[3]。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局陜西調(diào)查總隊(duì)調(diào)查顯示，蔬菜、菌類、花卉、水果種植等是85.5%的新型職業(yè)農(nóng)民的主要收入來(lái)源，凈收入高達(dá)5.8 萬(wàn)元/667 m2；畜禽和魚(yú)等養(yǎng)殖業(yè)收入占新型職業(yè)農(nóng)民收入的30%，年最高收入達(dá)100 萬(wàn)元；農(nóng)產(chǎn)品加工收入占新型職業(yè)農(nóng)民收入的8.8%，年最高收入達(dá)135 萬(wàn)元；只有23%的新型職業(yè)農(nóng)民主要靠提供養(yǎng)殖、種植方面的技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)獲得收益。

1.3 政策扶持是推動(dòng)陜西新型農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素

陜西超過(guò)40%的新型職業(yè)農(nóng)民享受政策扶持。其中，接近50%的新型職業(yè)農(nóng)民享受土地流轉(zhuǎn)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼等產(chǎn)業(yè)政策扶持；33.5%的新型職業(yè)農(nóng)民享受農(nóng)業(yè)科研成果的研發(fā)、推廣、應(yīng)用等科技政策扶持；42.3%的新型職業(yè)農(nóng)民享受創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款、財(cái)政貼息補(bǔ)貼等金融政策扶持?？梢?jiàn)，相關(guān)配套扶持政策是關(guān)鍵因素。

2 培育陜西新型職業(yè)農(nóng)民存在的問(wèn)題

2.1 新型職業(yè)農(nóng)民人數(shù)較少

截至2017 年底，陜西城鎮(zhèn)化率為56.79%[4]，農(nóng)村居民超過(guò)1 680 萬(wàn)人。農(nóng)村居民中，20～50 歲的農(nóng)民超過(guò)800 萬(wàn)人，經(jīng)過(guò)全面系統(tǒng)地培訓(xùn)的新型職業(yè)農(nóng)民還不到15 萬(wàn)人，已認(rèn)定的新型職業(yè)農(nóng)民為87 757 人。新型職業(yè)農(nóng)民沒(méi)有成為陜西現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)力量，所起的示范效應(yīng)和帶動(dòng)作用有限，沒(méi)有達(dá)到帶動(dòng)陜西農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、農(nóng)村居民綜合素質(zhì)和收入大幅度提高的目的。

2.2 高層次專業(yè)技術(shù)型人才短缺

在已認(rèn)定的新型職業(yè)農(nóng)民中，具有高中、中專和初中學(xué)歷的占73%以上，具有高職、高專學(xué)歷的僅為21.9%；持有初級(jí)證書(shū)的有79 157 人，占56.6%，持中級(jí)證書(shū)的有7 537 人，占27.8%，持高級(jí)證書(shū)的有1 063 人，占15.6%。

即使具有大專及以上學(xué)歷，也不是都持有高級(jí)證書(shū)，而高中學(xué)歷、初中學(xué)歷的人持有高級(jí)證書(shū)的更少，絕大部分新型職業(yè)農(nóng)民持有初級(jí)證書(shū)。由此可見(jiàn)，陜西新型職業(yè)農(nóng)民培育還處于初始階段。在新型職業(yè)農(nóng)民中，高層次的專業(yè)技術(shù)人才極其短缺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足陜西現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

2.3 政府對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民政策扶持力度不夠

在已認(rèn)定的新型職業(yè)農(nóng)民中，享受相關(guān)政策扶持的僅有49.8%，這反映出促進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民增收的政策還不全面。生產(chǎn)規(guī)模、資金、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本等因素會(huì)制約農(nóng)民進(jìn)一步增收。由此可見(jiàn)，陜西政府對(duì)大力培育新型職業(yè)農(nóng)民這一事關(guān)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略舉措的認(rèn)知還不全面，相關(guān)扶持政策尚需完善。新型職業(yè)農(nóng)民的主要收入來(lái)源局限于養(yǎng)殖業(yè)和加工業(yè)。各級(jí)政府需要根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，因地制宜積極引導(dǎo)新型職業(yè)農(nóng)民不斷發(fā)展。

3 陜西政府在新型職業(yè)農(nóng)民培育中的職能

3.1 增加新型職業(yè)農(nóng)民和中高級(jí)持證人員數(shù)量

各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到培育新型職業(yè)農(nóng)民是建設(shè)現(xiàn)代化新農(nóng)村的前提，是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化的必然趨勢(shì)，是落實(shí)黨中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)陜西經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。

可以與高職院校進(jìn)行合作，挖掘相關(guān)職業(yè)技術(shù)學(xué)院、職業(yè)技術(shù)中專學(xué)校、各市縣職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)中心的辦學(xué)潛力。廣泛宣傳動(dòng)員農(nóng)村18～40 歲高中畢業(yè)生及具有大專及以上學(xué)歷的青年加入到新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)隊(duì)伍中。

與精準(zhǔn)扶貧、智力扶貧相結(jié)合，給予新型職業(yè)農(nóng)民一定的補(bǔ)貼，以減輕新型職業(yè)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)壓力。同時(shí)給予學(xué)得好、較快成為新型職業(yè)農(nóng)民且在創(chuàng)業(yè)或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、專業(yè)技能、社會(huì)服務(wù)等方面成績(jī)優(yōu)異者較高的獎(jiǎng)勵(lì)，從而帶動(dòng)更多青年參加新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)。

改變陜西新型職業(yè)農(nóng)民總數(shù)少和中高級(jí)持證人比例低的現(xiàn)狀，力爭(zhēng)在十四五末期已認(rèn)定的新型職業(yè)農(nóng)民達(dá)到或接近40 萬(wàn)人，持高級(jí)證書(shū)的新型職業(yè)農(nóng)民達(dá)到6 萬(wàn)人，持中級(jí)證書(shū)的新型職業(yè)農(nóng)民達(dá)到15 萬(wàn)～18 萬(wàn)人，使新型職業(yè)農(nóng)民學(xué)歷結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯改變。

3.2 促進(jìn)陜西新型職業(yè)農(nóng)民培育主體多元化

政府應(yīng)建立新型職業(yè)農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)備案制度，支持各類普通高等學(xué)校、民辦高校、中等職業(yè)學(xué)校（含技工院校）、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和具備條件的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園等相關(guān)涉農(nóng)企業(yè)承擔(dān)新型職業(yè)農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。

完善優(yōu)化新型職業(yè)農(nóng)民培育政策，鼓勵(lì)、吸引多方投資，促成新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)投資主體多元化。省政府支持市縣政府、大城市支持陜南陜北落后地區(qū)，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)高職院校、民間資本投資新型職業(yè)農(nóng)民技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，涉農(nóng)外企或華僑也可以出資培訓(xùn)新型職業(yè)農(nóng)民，使投資主體更加多元化，全面開(kāi)展新興職業(yè)農(nóng)民技能培訓(xùn)工程。

3.3 因地制宜設(shè)計(jì)培訓(xùn)內(nèi)容

陜南、關(guān)中、陜北在地形地貌、氣候條件、生態(tài)環(huán)境方面相差很大，由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的過(guò)程中所需的科技知識(shí)、技術(shù)也不同，因此全省新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)各具特點(diǎn)。

各地市應(yīng)依據(jù)自身現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，結(jié)合本區(qū)域的具體情況、生態(tài)現(xiàn)狀，邀請(qǐng)不同領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)專家反復(fù)研討、充分論證，確定培訓(xùn)內(nèi)容。各區(qū)域可結(jié)合實(shí)際選擇定單式、定向式、項(xiàng)目制培訓(xùn)、SIYB 培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)業(yè)等培訓(xùn)方式，實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)即就業(yè)和強(qiáng)化培訓(xùn)的就業(yè)導(dǎo)向。

3.4 提供有利于新型職業(yè)農(nóng)民事業(yè)發(fā)展的信息服務(wù)

首先，提供政策和需求信息服務(wù)，包括涉及新型職業(yè)農(nóng)民的政策、法規(guī)、行業(yè)特點(diǎn)，本區(qū)域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，新型職業(yè)農(nóng)民所需的技能、專業(yè)，新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、學(xué)校及其資質(zhì)和信譽(yù)信息。

其次，構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，實(shí)行社會(huì)化、公開(kāi)化、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)。

再次，培育新型職業(yè)農(nóng)民人才市場(chǎng)。全面規(guī)劃、重點(diǎn)部署，有步驟、有選擇地培育功能完善、機(jī)制健全、法規(guī)配套、指導(dǎo)及時(shí)、服務(wù)周到、無(wú)需收費(fèi)的區(qū)域性新型職業(yè)農(nóng)民人才市場(chǎng)服務(wù)體系，為涉農(nóng)企業(yè)培養(yǎng)各類新型職業(yè)農(nóng)民人才，振興陜西現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

3.5 加大財(cái)政投入與相關(guān)政策扶持力度

首先，加大對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民培育的財(cái)政投入力度，列入省市縣政府2021 年財(cái)政預(yù)算和十四五規(guī)劃。明確將新型職業(yè)農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、勞動(dòng)預(yù)備制培訓(xùn)補(bǔ)貼、求職創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、項(xiàng)目制培訓(xùn)補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)孵化項(xiàng)目補(bǔ)貼、交通和生活費(fèi)補(bǔ)貼等納入陜西省財(cái)政廳、陜西省人力資源和社會(huì)保障廳下發(fā)的《陜西省就業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》文件[5]，逐步提高對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民的補(bǔ)貼力度，積極引導(dǎo)農(nóng)村青年加入到新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍中來(lái)。

其次，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)銀行、秦農(nóng)銀行、陜西銀行等金融機(jī)構(gòu)探索新型農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保方式，降低擔(dān)保標(biāo)準(zhǔn)，加大資金支持。鼓勵(lì)更多農(nóng)村青年進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，不斷提升創(chuàng)業(yè)成功率。

再次，將培育新型職業(yè)農(nóng)民當(dāng)作鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心抓手，省市縣依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和自然環(huán)境因地制宜進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化政策設(shè)計(jì)，制訂適合本區(qū)域特點(diǎn)的新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)方案，提升培訓(xùn)效果。優(yōu)化人才引進(jìn)和培育政策，充分利用本區(qū)域新型職業(yè)農(nóng)民高收入的先進(jìn)典型示范效應(yīng)，鼓勵(lì)和吸引更多愛(ài)農(nóng)業(yè)、懂科技、會(huì)經(jīng)營(yíng)的有志青年從城市返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，壯大新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。

最后，加大產(chǎn)業(yè)扶持政策、科技扶持政策和金融支持政策力度，使受益面超過(guò)60%。新型職業(yè)農(nóng)民獲得資金，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，降低生產(chǎn)成本，不斷提高收益，真正起到示范引領(lǐng)作用，可以吸引更多農(nóng)村青年加入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中。