脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的困境及對(duì)策研究
——以古藺縣為例

□張 月，鐘松柏

（1.哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院 黑龍江 哈爾濱 150028；2.阿斯利康（無(wú)錫）貿(mào)易有限公司 江蘇 無(wú)錫 214142）

黨的十九屆五中全會(huì)提出“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”，作出“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”的戰(zhàn)略部署[1]。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接是鞏固和提升脫貧攻堅(jiān)成果的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也是助推鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要任務(wù)。

四川省古藺縣地處川黔交界，曾是烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)重點(diǎn)縣。黨的十八大以來(lái)，古藺縣大力發(fā)展旅游業(yè)，積極打造各鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展白酒產(chǎn)業(yè)，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中取得了決定性的勝利。在消除絕對(duì)貧困后，古藺縣將在持續(xù)鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)上，加快與鄉(xiāng)村振興有效銜接。這對(duì)古藺縣解決城鄉(xiāng)之間不平衡不充分發(fā)展的矛盾具有重大意義。

1 脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系

1.1 脫貧攻堅(jiān)是鄉(xiāng)村振興的前提和基礎(chǔ)

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得勝利，從根本上改變了農(nóng)村貧困面貌，農(nóng)民生活和收入水平得到極大提高，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)完善。從一定程度上來(lái)說(shuō)，鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果，為鄉(xiāng)村振興的實(shí)施提供相對(duì)較好的環(huán)境，使鄉(xiāng)村振興在全面建成小康社會(huì)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上開展。只有從根本上改變鄉(xiāng)村的貧窮現(xiàn)狀，改變鄉(xiāng)村的貧困面貌，才能在借鑒脫貧攻堅(jiān)有效經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的穩(wěn)健推進(jìn)。貧困戶脫貧和貧困縣摘帽不是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的終點(diǎn)。應(yīng)通過(guò)國(guó)家、社會(huì)力量及人民群眾的努力，進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

1.2 鄉(xiāng)村振興是鞏固和提升脫貧攻堅(jiān)成果的必然要求

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入了新時(shí)代，主要表現(xiàn)在以下兩方面。一是我國(guó)絕對(duì)貧困問(wèn)題得到解決，但相對(duì)貧困問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)；二是鄉(xiāng)村振興全面開局起步，對(duì)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化具有重要作用。

在全面實(shí)現(xiàn)絕對(duì)貧困人口和地區(qū)脫貧之后，做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接十分重要。二者銜接得好，可以使已經(jīng)脫貧摘帽的農(nóng)村地區(qū)通過(guò)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略鞏固和提升脫貧攻堅(jiān)的成果；二者銜接得不好，就可能使這些地區(qū)出現(xiàn)返貧情況，進(jìn)一步拉大與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。

鄉(xiāng)村振興是鞏固和提升脫貧攻堅(jiān)成果的必然要求。當(dāng)前，一些脫貧地區(qū)及貧困人口的發(fā)展基礎(chǔ)仍較薄弱，部分脫貧人口存在較高的返貧風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面發(fā)展，可以帶來(lái)持續(xù)的增產(chǎn)增收，幫助已脫貧人口實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，增強(qiáng)已脫貧地區(qū)及人口的內(nèi)生發(fā)展能力，進(jìn)一步鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，從而構(gòu)筑起長(zhǎng)效的反貧困機(jī)制。

2 古藺縣脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接面臨的困境

古藺縣地處烏蒙山區(qū)，地理?xiàng)l件較差，交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，導(dǎo)致醫(yī)療、教育等公共服務(wù)相對(duì)滯后。古藺縣山地多，耕地少，以傳統(tǒng)農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)為主，制造業(yè)、服務(wù)業(yè)不發(fā)達(dá)。截至2014 年底，古藺縣有貧困村117 個(gè)，綜合貧困發(fā)生率高達(dá)14.9%。2020 年2 月15 日，古藺縣整體貧困發(fā)生率下降至0.27%，正式宣布退出貧困縣序列。

自脫貧攻堅(jiān)實(shí)施以來(lái)，古藺縣堅(jiān)決貫徹執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的方略方針，鼓勵(lì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，大力扶持旅游業(yè)。目前，扶貧脫貧工作取得重大勝利，農(nóng)民收入普遍提高，生活條件得到明顯改善，地區(qū)治理水平和治理能力得到較大提升，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化程度提高。但是，在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接過(guò)程中，古藺縣仍存在產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力不足、鄉(xiāng)村“空心化”、貧困戶存在返貧風(fēng)險(xiǎn)、相對(duì)貧困問(wèn)題顯現(xiàn)、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等諸多問(wèn)題。

2.1 產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題突出

受到地理?xiàng)l件和資源環(huán)境的制約，當(dāng)?shù)厣絽^(qū)以第一產(chǎn)業(yè)為主，且受地形影響無(wú)法開展大規(guī)模農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)，農(nóng)戶收入來(lái)源單一，生活水平較低；同時(shí)第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在局限，引入外來(lái)企業(yè)困難。

在脫貧攻堅(jiān)期間，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，建立起符合各自特色的發(fā)展模式，發(fā)展較為突出的有天堂村脆紅李、東新鎮(zhèn)獼猴桃、丹桂鎮(zhèn)黃花菜及馬蹄鎮(zhèn)甜橙等。由于基礎(chǔ)設(shè)施落后、交通條件差，農(nóng)副產(chǎn)品的輸出范圍受到較大限制。農(nóng)產(chǎn)品品牌效應(yīng)不足，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，難以形成規(guī)?；图s化生產(chǎn)。在脫貧攻堅(jiān)期間，在扶貧助農(nóng)政策的扶持下，大量農(nóng)產(chǎn)品獲得了財(cái)政補(bǔ)助和資金投入，使這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展的聚集效應(yīng)和產(chǎn)銷問(wèn)題在短時(shí)間內(nèi)得到解決，但長(zhǎng)期發(fā)展?fàn)顩r堪憂。

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)開辦工廠發(fā)展制造業(yè)，為易地扶貧搬遷的貧困戶提供了就業(yè)崗位。這些工廠大多由政府出資扶持，可以作為幫助貧困戶暫時(shí)脫貧的方法，解決貧困戶基本生存問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這些制造業(yè)缺乏可持續(xù)發(fā)展的潛力，不具備長(zhǎng)期存在的條件，不利于脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的有效銜接。

2.2 鄉(xiāng)村“空心化”問(wèn)題嚴(yán)峻

2009 年之前，勞務(wù)輸出作為古藺縣的支柱產(chǎn)業(yè)之一，每年約帶來(lái)12 億元收入。全縣常年有超50 萬(wàn)人在外務(wù)工，大量外出務(wù)工勞動(dòng)力為初中以下文化程度，少數(shù)人掌握部分專業(yè)技能。由于整體受教育程度偏低又缺乏相應(yīng)的專業(yè)技能，多數(shù)勞動(dòng)力只能從事相對(duì)簡(jiǎn)單的工作。截至2018 年底，古藺縣仍有超過(guò)1/2的勞動(dòng)力在外務(wù)工，其中，青壯年占較大比重。

脫貧攻堅(jiān)期間，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)、開辦玩具廠等，吸引外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)就業(yè)。此舉雖然取得一些成效，但由于返鄉(xiāng)就業(yè)收入較低，大部分人口短期勞動(dòng)技能難以得到有效開發(fā)，使得鼓勵(lì)外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)就業(yè)的措施收效甚微。

人才是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施主體中最重要的要素之一。年輕勞動(dòng)力短缺，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏活力和創(chuàng)造力。鄉(xiāng)村“空心化”問(wèn)題嚴(yán)峻，加之青壯年人口不愿從事農(nóng)業(yè)耕作，導(dǎo)致農(nóng)村大量土地閑置，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基礎(chǔ)不牢，不利于鄉(xiāng)村發(fā)展。高素質(zhì)人才引進(jìn)乏力，也使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)風(fēng)鄉(xiāng)俗和精神文明建設(shè)落后。

2.3 貧困戶存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，相對(duì)貧困問(wèn)題顯現(xiàn)

貧困縣、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村及貧困戶都是脫貧攻堅(jiān)的對(duì)象。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)瞄準(zhǔn)的是低收入貧困群體，主要方法是提供資金和就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶措施。自打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以來(lái)，古藺縣共實(shí)現(xiàn)11.47 萬(wàn)人脫貧，順利實(shí)現(xiàn)貧困人口如期脫貧。但是，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)及弱勢(shì)群體仍存在極大的不確定性和脆弱性[2]，難免會(huì)出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。長(zhǎng)期“輸血式”扶貧，導(dǎo)致部分貧困人口形成了“沒(méi)錢了就等著扶貧干部送上門”的懶惰思想，不想付出只想獲取，滋生享樂(lè)主義。

部分群眾參與脫貧和鄉(xiāng)村振興的積極性不高，鄉(xiāng)村振興實(shí)踐主體的內(nèi)生動(dòng)力難以激發(fā)。隨著絕對(duì)貧困問(wèn)題的解決，相對(duì)貧困問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。由于脫貧攻堅(jiān)政策的設(shè)計(jì)具有福利性特征，使得面向低保人口、建檔立卡人口等貧困人口的政策幫扶與貧困邊緣人口、支出型貧困人口等非貧困人口之間形成“福利懸崖”效應(yīng)。

古藺縣多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困戶在政策幫扶下新建了樓房，實(shí)現(xiàn)戶均收入4 萬(wàn)元/年，而貧困邊緣群體因無(wú)法享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠。一部分貧困邊緣群體戶均收入與貧困戶持平或低于貧困戶收入。這在一定程度上挫傷了群眾參與鄉(xiāng)村振興的積極性，進(jìn)一步助長(zhǎng)了社會(huì)不良風(fēng)氣，不利于發(fā)動(dòng)群眾在鄉(xiāng)村振興中的積極性和創(chuàng)造性。

2.4 鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

古藺縣地處烏蒙山區(qū)，山高谷深，地勢(shì)陡峻，道路蜿蜒，基礎(chǔ)設(shè)施不發(fā)達(dá)。在推進(jìn)脫貧摘帽工作以來(lái)，全縣新建通村硬化路650 km 以上，基本實(shí)現(xiàn)村村通水泥路，一改往昔村鎮(zhèn)被大山隔絕的狀況。結(jié)合古藺縣鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際情況可知，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍顯得十分薄弱。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，例如缺乏排澇渠道，在易發(fā)生山體滑坡的季節(jié)，造成大量莊稼損毀；山區(qū)缺少蓄水池，遇上干旱氣候時(shí)，無(wú)法及時(shí)給水。

鄉(xiāng)村文化設(shè)施、娛樂(lè)設(shè)施等公共基礎(chǔ)設(shè)施不完善，文化建設(shè)跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，村民缺少休閑娛樂(lè)廣場(chǎng)，農(nóng)村廁所革命推行效果較差，垃圾處理不及時(shí)、不恰當(dāng)，道路維護(hù)較差。自脫貧攻堅(jiān)以來(lái)，古藺縣在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入了大量資金，但對(duì)于實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，這些努力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

3 脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的對(duì)策

在推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的過(guò)程中，古藺縣根據(jù)自身地理環(huán)境和資源特點(diǎn)，發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)，積極打造旅游業(yè)，大力引進(jìn)人才和返鄉(xiāng)人員。精準(zhǔn)扶貧工作的有效實(shí)施，保證了脫貧攻堅(jiān)取得勝利，物質(zhì)準(zhǔn)備和人才儲(chǔ)備充足，積累了大量豐富的經(jīng)驗(yàn)，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.1 做好政策及機(jī)制的有效銜接

隨著絕對(duì)貧困的消除，相對(duì)貧困問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。這就要求在鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果的過(guò)程中，將政策實(shí)施的對(duì)象從絕對(duì)貧困人口慢慢轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困人口，做好反貧困機(jī)制與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的有效銜接。

從政策方面來(lái)看，要做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，需要轉(zhuǎn)變幫扶政策。加強(qiáng)農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶，實(shí)現(xiàn)從“要我振興”到“我要振興”的思想轉(zhuǎn)變[3]。將救助對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)貧困人口，救助標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)地從單一的收入維度轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S角度。

在機(jī)制銜接方面，充分鞏固和提升脫貧攻堅(jiān)成果，建立起針對(duì)貧困邊緣人口的快速響應(yīng)機(jī)制和長(zhǎng)效的反貧困機(jī)制。對(duì)于因病、因?qū)W、因教及突發(fā)意外導(dǎo)致貧困的情況，要構(gòu)筑起靈活的幫扶機(jī)制。完善脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接的考評(píng)機(jī)制，逐漸在二者銜接過(guò)程中形成更為成熟的評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)成果鞏固及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。統(tǒng)籌做好產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)和社會(huì)保障各要素之間的協(xié)調(diào)，創(chuàng)新扶貧開發(fā)與鄉(xiāng)村振興的思路。

3.2 轉(zhuǎn)變幫扶模式，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展

產(chǎn)業(yè)振興可以作為增強(qiáng)和激發(fā)貧困地區(qū)和貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力，具有較強(qiáng)的造血功能，能進(jìn)一步鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果并加強(qiáng)其與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接。在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，古藺縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)主要依靠政府的大力扶持，今后必須增強(qiáng)貧困地區(qū)自身脫貧能力。

一是不斷培育因地適宜的產(chǎn)業(yè)，發(fā)展適合當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)，積極迎合市場(chǎng)需要，打造特色農(nóng)副產(chǎn)品品牌，以農(nóng)村電商帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)。二是結(jié)合自身資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展旅游業(yè)，對(duì)于老鎮(zhèn)、古鎮(zhèn)或自然資源豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以打造全域旅游產(chǎn)業(yè)，通過(guò)鄉(xiāng)村旅游吸引游客，帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是實(shí)現(xiàn)農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)銷一體化，加大鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保證產(chǎn)品流向市場(chǎng)更加方便、快捷。大力培育農(nóng)業(yè)龍頭產(chǎn)業(yè)，加大特色農(nóng)產(chǎn)品品牌宣傳力度，盡可能提高特色農(nóng)副產(chǎn)品的市場(chǎng)占有率。四是借助鄉(xiāng)村振興，進(jìn)一步發(fā)揮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)，將發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)與推動(dòng)產(chǎn)業(yè)振興聯(lián)系起來(lái)。通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，創(chuàng)造并提供大量穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)，充分激發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收，更好地與鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)業(yè)興旺，生態(tài)宜居”的總要求銜接。

3.3 強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力支撐

農(nóng)民作為鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐主體，是鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，也是鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)“造血”的動(dòng)力來(lái)源?；鶎痈刹俊⒌谝粫浖榜v村干部等是實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的動(dòng)力支撐。自打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以來(lái)，古藺縣通過(guò)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)，吸引了一大批返鄉(xiāng)人員回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。應(yīng)通過(guò)制定多樣化人才引進(jìn)政策，鼓勵(lì)本地人才留鄉(xiāng)發(fā)展，吸引外地人才加入鄉(xiāng)村振興中。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施階段，要繼承和完善脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的人才引進(jìn)政策。一是秉承“授人以魚”不如“授人以漁”的發(fā)展理念，充分激發(fā)已脫貧人口自身的發(fā)展能力，從思想上根除貧困戶“等靠要”的想法，并適時(shí)調(diào)整幫扶政策。二是鼓勵(lì)年輕一代加入鄉(xiāng)村建設(shè)，特別是吸引高校畢業(yè)生和青壯年留鄉(xiāng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，要引進(jìn)現(xiàn)代化人才，振興人才隊(duì)伍。三是培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)帶頭人的管理和領(lǐng)導(dǎo)能力，通過(guò)就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)或課程指導(dǎo)，培養(yǎng)更多有能力、有抱負(fù)、愿意為人民服務(wù)的產(chǎn)業(yè)帶頭人，從而創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。