糧食法制建設(shè)對(duì)糧食流通秩序規(guī)范分析
——以貫徹新修訂《糧食流通管理?xiàng)l例》為例

覃世民

（湖南省糧食和物資儲(chǔ)備局，湖南 長沙 410008）

《糧食流通管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）是為了保護(hù)糧食生產(chǎn)者的積極性，促進(jìn)糧食生產(chǎn)，維護(hù)經(jīng)營者、消費(fèi)者的合法權(quán)益，保障國家糧食安全，維護(hù)糧食流通秩序，根據(jù)有關(guān)法律制定。國務(wù)院新修訂的《糧食流通管理?xiàng)l例》，從2021年4月15日起施行?！稐l例》的修訂對(duì)提高我國糧食流通法治水平具有深遠(yuǎn)重大的意義，必須認(rèn)真貫徹落實(shí)。

1 《糧食流通管理?xiàng)l例》修訂的時(shí)代背景

1.1 是在全面加強(qiáng)黨對(duì)糧食工作領(lǐng)導(dǎo)的大背景下實(shí)施的

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記統(tǒng)籌發(fā)展和安全，對(duì)保障糧食安全作出系列重要論述和指示批示，將糧食安全提到前所未有的高度，確立了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略和“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的新糧食安全觀，要求把中國人的飯碗牢牢端在自己手中，而且飯碗要裝自己的糧食，近期又提出“糧食安全要實(shí)行黨政同責(zé)”的新要求，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨始終把解決好14億人吃飯問題作為治國理政的頭等大事，開啟了對(duì)糧食工作全面領(lǐng)導(dǎo)的新篇章。在此背景下，強(qiáng)化糧食流通管理，確保糧食收購、銷售、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工、進(jìn)出口等經(jīng)營活動(dòng)依法有序開展，有效發(fā)揮政策性糧食宏觀調(diào)控作用，對(duì)保障國家糧食安全至關(guān)重要。

1.2 是在糧食流通形勢(shì)發(fā)生較大變化的大環(huán)境下實(shí)施的

《條例》制定于2004年，并于2013年和2016年分別對(duì)部分條款進(jìn)行修訂，施行已達(dá)17年，自頒布實(shí)施以來，在完善糧食宏觀調(diào)控、規(guī)范糧食經(jīng)營活動(dòng)、維護(hù)糧食流通秩序、保障國家糧食安全等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是糧食購銷市場化進(jìn)程的加快，我國糧食流通形勢(shì)發(fā)生了深刻變化，原有《條例》的一些規(guī)定已不適應(yīng)實(shí)踐要求。一是政策性糧食的管理和糧食的應(yīng)急保供亟待加強(qiáng)。從糧食供求態(tài)勢(shì)看，我國糧食供求中長期仍呈緊平衡態(tài)勢(shì)。當(dāng)今國際形勢(shì)日趨復(fù)雜，糧食安全的重要性進(jìn)一步凸顯。加之近些年政策性糧食管理出了不少問題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，以確保緊急情況下糧食安全有保障。二是糧食流通格局發(fā)生了變化。隨著改革開放的深入推進(jìn)，糧食經(jīng)營主體、經(jīng)營方式更加多元化，糧食購銷市場化主導(dǎo)成為不可逆轉(zhuǎn)趨勢(shì)，國內(nèi)國際糧食市場聯(lián)系更加緊密，在市場發(fā)揮決定性作用的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制大背景下，如何處理有效市場和有為政府的關(guān)系，對(duì)政府監(jiān)管措施和手段提出了新要求，糧食流通管理需轉(zhuǎn)向管行為、管規(guī)則、管公平競爭、管處罰違法違規(guī)的事中事后監(jiān)管方式。三是消費(fèi)的升級(jí)對(duì)糧油產(chǎn)品的供給提出了新要求。人們對(duì)糧食消費(fèi)的要求不斷提高，更加關(guān)注吃得好、吃得健康，需要適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展和提升我國糧食產(chǎn)業(yè)競爭力的要求，既重視糧食數(shù)量安全，也要重視質(zhì)量安全，采取有效措施防控糧食流通環(huán)節(jié)存在的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，四是節(jié)糧減損的重要意義越來越突出。受資源和環(huán)境條件的約束，糧食增產(chǎn)的壓力越來越大，但流通環(huán)節(jié)糧食損失損耗問題仍比較突出。作為負(fù)責(zé)任的大國，要在維護(hù)人類糧食安全上擔(dān)當(dāng)更多責(zé)任，加強(qiáng)節(jié)糧減損勢(shì)在必行，有必要對(duì)《條例》予以修改完善。

1.3 是進(jìn)入新時(shí)代的必然要求

進(jìn)入新時(shí)代后的糧食流通至少發(fā)生了四大變化：一是糧食生產(chǎn)方式發(fā)生歷史性的變化。糧食生產(chǎn)正逐步從傳統(tǒng)的一家一戶單一化生產(chǎn)向現(xiàn)代的規(guī)?；瘜I(yè)化集約化發(fā)展，由此必然影響并決定著糧食流通方式的變革。二是糧食需求端全面升級(jí)。糧食消費(fèi)趨向發(fā)生較大變化，更加注重營養(yǎng)和健康，糧食市場從注重?cái)?shù)量逐步向更關(guān)注品牌質(zhì)量轉(zhuǎn)變。三是融合發(fā)展已成主流。糧食市場更加發(fā)育健全，為提高資源配置效率，各類主體更加注重糧食產(chǎn)購儲(chǔ)加銷的深度融合。四是國際市場的影響越來越大。國內(nèi)國際糧食市場的聯(lián)系更加緊密，相互作用相互影響相互競爭的態(tài)勢(shì)更為明顯。

2 《糧食流通管理?xiàng)l例》修訂的主要特點(diǎn)

2.1 明確規(guī)定糧食安全實(shí)行黨政同責(zé)

《條例》貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于糧食安全要實(shí)行黨政同責(zé)，“米袋子”省長要負(fù)責(zé)、書記也要負(fù)責(zé)的最新要求，在全面總結(jié)糧食安全省長責(zé)任制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，第一次以法規(guī)條文方式在《條例》中明確規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，完善糧食安全省長責(zé)任制，承擔(dān)保障本行政區(qū)域糧食安全的主體責(zé)任，在國家宏觀調(diào)控下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域糧食的總量平衡和地方儲(chǔ)備糧等的管理，這是一個(gè)重要的體制變化，目的是切實(shí)壓實(shí)地方各級(jí)保障糧食安全的政治責(zé)任。

2.2 取消糧食收購資格行政許可

為進(jìn)一步激發(fā)糧食市場主體活力，吸引更多資本進(jìn)入糧食產(chǎn)業(yè)，落實(shí)國務(wù)院“放管服”改革要求，明確從事糧食收購的經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)具備與收購糧食品種、數(shù)量相適應(yīng)的能力；對(duì)從事糧食收購的企業(yè)，取消糧食收購資格行政許可，規(guī)定只需向縣級(jí)糧食和儲(chǔ)備部門備案企業(yè)名稱、地址、負(fù)責(zé)人以及倉儲(chǔ)設(shè)施等信息。強(qiáng)化了糧食流通事中事后監(jiān)管措施，明確建立糧食流通信用監(jiān)管制度。

2.3 突出強(qiáng)化糧食質(zhì)量安全監(jiān)管

為保障“舌尖上的安全”，保證人們吃上放心糧，明確建立健全糧食流通質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系，規(guī)定糧食收購者收購糧食，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行質(zhì)量安全檢驗(yàn)。糧食儲(chǔ)存期間，應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行品質(zhì)檢驗(yàn)，未經(jīng)質(zhì)量安全檢驗(yàn)的糧食不得銷售出庫。真菌毒素、農(nóng)藥殘留、重金屬等污染物超標(biāo)或者霉變、色澤氣味異常等的糧食，不得作為食用用途銷售出庫。要求縣級(jí)以上人民政府加強(qiáng)本行政區(qū)域糧食污染監(jiān)控，建立健全被污染糧食處置長效機(jī)制，發(fā)現(xiàn)區(qū)域性污染的，應(yīng)及時(shí)采取處置措施。

2.4 進(jìn)一步強(qiáng)化政策性糧食管理

政策性糧食是糧食宏觀調(diào)控的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是應(yīng)急保供、調(diào)控市場的重要資源，必須管好管住。在一定意義上而言，人們通常講到的“手中有糧，心中不慌”，這個(gè)“糧”主要就是指政策性糧食。鑒于此，加強(qiáng)政策性糧食管理是本次《條例》修訂的重點(diǎn)之一，具體修訂內(nèi)容針對(duì)實(shí)踐中暴露出來的問題，體現(xiàn)了嚴(yán)肅政策目標(biāo)、嚴(yán)把質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)明出庫責(zé)任、嚴(yán)格動(dòng)用程序、嚴(yán)厲責(zé)任追究的“五嚴(yán)”要求?！稐l例》規(guī)定了政策性糧食的禁止性行為，明確要求糧食經(jīng)營者從事政策性糧食經(jīng)營活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守國家有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)禁虛報(bào)收儲(chǔ)數(shù)量，嚴(yán)禁以陳頂新、以次充好、低收高轉(zhuǎn)、虛假購銷、虛假輪換、違規(guī)倒賣，嚴(yán)禁擠占、挪用、克扣財(cái)政補(bǔ)貼和信貸資金，嚴(yán)禁以政策性糧食為債務(wù)作擔(dān)?；蛘咔鍍攤鶆?wù)，嚴(yán)禁擅自動(dòng)用政策性糧食等。

2.5 明確要求減少糧食損失浪費(fèi)

規(guī)定糧食倉儲(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，糧食品質(zhì)達(dá)到輕度不宜存時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)出庫，減少糧食儲(chǔ)存損耗。運(yùn)輸糧食應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國家糧食運(yùn)輸?shù)募夹g(shù)規(guī)范，減少糧食運(yùn)輸損耗。國家鼓勵(lì)和支持開發(fā)、推廣應(yīng)用先進(jìn)的糧食儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工和信息化技術(shù)，開展珍惜和節(jié)約糧食宣傳教育；鼓勵(lì)糧食經(jīng)營者提高成品糧出品率和副產(chǎn)物綜合利用率。這就要求各級(jí)要加大對(duì)糧食倉儲(chǔ)設(shè)施的投入，更好滿足綠色儲(chǔ)糧、科學(xué)儲(chǔ)糧、節(jié)糧減損的要求。

2.6 加大幅度增強(qiáng)責(zé)任追究力度

《條例》明確規(guī)定有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)與糧食流通有關(guān)的工作，不依法履行糧食流通監(jiān)管職責(zé)的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分?！稐l例》按照放松管制、加強(qiáng)監(jiān)管的法治理念，通過定額、倍數(shù)等不同罰則的設(shè)定，全面強(qiáng)化對(duì)糧食流通尤其政策性糧食經(jīng)營活動(dòng)違法違規(guī)行為的法律責(zé)任追究，提升了違法成本，加大了處罰力度。比如以前《條例》定額最高20萬元，修訂為500萬元；針對(duì)將不能作為食用用途糧食銷售出庫的情形設(shè)置倍數(shù)罰則，可處貨值金額1～5倍的罰款。對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的糧食流通違法違規(guī)行為，可直接對(duì)企業(yè)的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員個(gè)人處以上一年度從本企業(yè)取得收入1倍以上10倍以下的罰款。處罰力度的加大，釋放了嚴(yán)監(jiān)管的強(qiáng)烈信號(hào)。

2.7 強(qiáng)化國有糧食企業(yè)和規(guī)模以上糧食經(jīng)營者的責(zé)任

《條例》明確國有糧食企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極收購糧食，并做好政策性糧食購銷工作，服從和服務(wù)于國家宏觀調(diào)控，提高市場競爭力，在糧食流通中發(fā)揮主渠道作用，帶頭執(zhí)行國家糧食政策。從事糧食收購、加工、銷售的規(guī)模以上經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)按照所在地省級(jí)人民政府的規(guī)定，執(zhí)行特定情況下的糧食庫存量。

2.8 推動(dòng)涉糧領(lǐng)域的立法修規(guī)進(jìn)程

《條例》立足保障國家糧食安全的立法定位，把黨中央、國務(wù)院關(guān)于糧食安全的一系列重大決策部署和多年來實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成果，轉(zhuǎn)化為保障國家糧食安全的法律制度安排，加快推動(dòng)糧食立法修規(guī)進(jìn)程。按照國家層面部署，糧食領(lǐng)域立法擬按糧食安全保障法、糧食流通管理?xiàng)l例、糧食儲(chǔ)備安全管理?xiàng)l例“一法兩條例”架構(gòu)設(shè)計(jì)，《條例》的再次修訂，就是順應(yīng)這一思路推進(jìn)的結(jié)果。

3 多措并舉推進(jìn)《糧食流通管理?xiàng)l例》落實(shí)

3.1 深化認(rèn)識(shí)《條例》貫徹執(zhí)行的重要性

分析我國糧食供求形勢(shì)，雖然口糧進(jìn)口量僅占國內(nèi)消費(fèi)量的2%左右[1]，但大豆進(jìn)口量占國內(nèi)消費(fèi)量的比例很高[2]。2020年，全國糧食總產(chǎn)量雖然達(dá)到6.695億t，但進(jìn)口量也達(dá)到1.43億t的新高[3]。根據(jù)海關(guān)總署發(fā)布的數(shù)據(jù)[4]，2021年1—6月我國糧食進(jìn)口量8 436.3萬t，去年同期進(jìn)口6 090萬t，同比增長38.5%。其中大豆進(jìn)口量占到糧食進(jìn)口總量的58%，玉米進(jìn)口量占到進(jìn)口總量的18%左右。從這個(gè)勢(shì)頭看，2021年的進(jìn)口總量有可能再創(chuàng)新高，也反映出我國糧食供求形勢(shì)依然偏緊，尤其是玉米等飼料糧，加強(qiáng)糧食流通管理勢(shì)在必行。新修訂的《條例》完善了糧食流通管理的制度框架，對(duì)提升糧食流通治理能力和治理水平現(xiàn)代化，進(jìn)一步保護(hù)種糧農(nóng)民利益、調(diào)動(dòng)糧食生產(chǎn)積極性，維護(hù)糧食生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者合法權(quán)益、維護(hù)糧食市場和價(jià)格穩(wěn)定具有重要意義。

3.2 增強(qiáng)依法管糧意識(shí)

要牢固樹立依法管糧意識(shí)，學(xué)會(huì)用法治思維和方法解決糧食流通問題、推動(dòng)糧食流通工作，維護(hù)好糧食流通正常秩序，做好糧食市場和流通的文章。要主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài)，強(qiáng)化法治思維，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)《條例》等法律法規(guī)的宣貫，營造法治糧食氛圍，重視法治糧食建設(shè)，開展法治糧食教育培訓(xùn)，提升法治糧食隊(duì)伍素質(zhì)，推進(jìn)依法管糧工作，為確保國家糧食安全，加快糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

3.3 抓好《條例》的學(xué)習(xí)宣傳

要原原本本學(xué)習(xí)《條例》，通過印刷《條例》學(xué)習(xí)手冊(cè)、舉辦糧食流通執(zhí)法培訓(xùn)班等形式開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)；結(jié)合“夏糧收購”“秋糧收購”“全國食品安全宣傳周”“全國糧食安全宣傳周”等重要節(jié)點(diǎn)，做好重點(diǎn)時(shí)段重點(diǎn)對(duì)象的宣傳；創(chuàng)新宣傳方式、載體，充分運(yùn)用單位宣傳欄、電視屏、工作網(wǎng)、公眾號(hào)、微信微博和信息簡報(bào)等形式，開展豐富多彩的宣傳活動(dòng)，著力提高社會(huì)各界尤其是糧食從業(yè)者對(duì)《條例》的知曉度，引導(dǎo)糧食經(jīng)營者依法誠信經(jīng)營、糧食生產(chǎn)者和消費(fèi)者依法維護(hù)自身合法權(quán)益。

3.4 做好現(xiàn)有規(guī)章及規(guī)范性文件等清理修訂完善工作

新修訂的《條例》已經(jīng)實(shí)施，過去出臺(tái)并執(zhí)行的有關(guān)規(guī)章及規(guī)范性文件勢(shì)必有一些內(nèi)容不相適應(yīng)，亟待清理和修訂完善。一要全面清理規(guī)章制度，系統(tǒng)處理新舊銜接和過渡問題，認(rèn)真清理現(xiàn)有規(guī)范性文件，及時(shí)修改、廢止與條例相沖突條款，加快制定完善條例實(shí)施配套制度規(guī)范。二要及時(shí)調(diào)整有關(guān)涉糧部門權(quán)力事項(xiàng)，明確新的部門權(quán)力事項(xiàng)清單并及時(shí)公布。三要及時(shí)更新調(diào)整互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，下架糧食收購資格認(rèn)定。

3.5 加強(qiáng)《條例》宣貫工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

3.5.1 提高政治站位，切實(shí)強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)

沒有糧食的安全，就沒有國家的安全；糧食里面有政治，糧食業(yè)務(wù)很復(fù)雜。要以高度的責(zé)任感和緊迫感做好《條例》的學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)和宣貫落實(shí)工作，準(zhǔn)確把握和嚴(yán)格執(zhí)行新要求，努力鉆研糧食業(yè)務(wù)，加快形成政府依法公正監(jiān)管、經(jīng)營者守法誠信經(jīng)營、社會(huì)公眾積極有效監(jiān)督的良好氛圍。

3.5.2 加強(qiáng)工作力量，提高依法管糧水平

根據(jù)《條例》賦予的職權(quán)，加強(qiáng)糧食流通行政管理力量，重點(diǎn)針對(duì)市縣從事糧食流通監(jiān)管的工作人員少、業(yè)務(wù)力量弱的短板，注重涉糧公務(wù)員隊(duì)伍配備，配強(qiáng)工作力量，確保有人管事、專于干事、工作落實(shí)、指導(dǎo)精準(zhǔn)。

3.5.3 明確“五嚴(yán)”要求，嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)

一要認(rèn)真落實(shí)糧食收購事中事后監(jiān)管要求，全面落實(shí)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，嚴(yán)肅查處擾亂市場秩序、損害農(nóng)民利益的違法行為，讓監(jiān)管“長牙齒”。二要切實(shí)加強(qiáng)政策性糧食管理，嚴(yán)厲查處“轉(zhuǎn)圈糧”“以陳頂新”“違規(guī)倒賣”等損害國家利益和種糧農(nóng)民、消費(fèi)者合法權(quán)益行為，把糧食庫存管好，把政策作用發(fā)揮好。三要嚴(yán)格落實(shí)糧食質(zhì)量管理要求，依職責(zé)實(shí)施糧食流通質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，督促糧食經(jīng)營者認(rèn)真履行質(zhì)量安全義務(wù)，把好糧食質(zhì)量第一關(guān)。加強(qiáng)糧食污染監(jiān)控，建立健全被污染糧食收購處置長效機(jī)制。四要嚴(yán)格落實(shí)防止和減少糧食損失浪費(fèi)要求，持續(xù)完善相關(guān)政策措施，強(qiáng)化愛糧節(jié)糧宣傳教育，營造“愛惜糧食、反對(duì)浪費(fèi)”的濃厚社會(huì)氛圍。