土地承包經(jīng)營權(quán)入股中的問題與對策探微

□劉愛云

（東臺市弶港鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站 江蘇 鹽城 224000）

土地是人類賴以生存和發(fā)展的重要資源，是承包戶開展基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必備要素。承包戶付出勞動，開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，收獲的農(nóng)作物可以滿足人類基本的生活需要。

在我國，土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民最基本的土地財產(chǎn)權(quán)，土地流轉(zhuǎn)牽動著各方利益，在農(nóng)村土地制度中有極為重要的地位。我國政府為了實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)，正努力尋求農(nóng)村土地制度創(chuàng)新。土地承包經(jīng)營權(quán)入股作為流轉(zhuǎn)的有效方式，在實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標中扮演著重要角色。在實踐中，土地承包經(jīng)營權(quán)入股實現(xiàn)了農(nóng)民仍然占有土地的主觀愿望，滿足了政府土地制度創(chuàng)新的需求，同時也面臨著許多挑戰(zhàn)[1]。

1 土地承包經(jīng)營權(quán)入股的含義

現(xiàn)階段，人們對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股的含義還沒有達成統(tǒng)一的認識，在不同學(xué)者的研究中，主要有以下兩種觀點。

農(nóng)村承包經(jīng)營方式有兩種，第1 種是以家庭承包取得，第2 種以其他方式取得，由此產(chǎn)生不同的入股形式。第1 種入股形式是農(nóng)戶之間的聯(lián)合，即承包方之間自愿合作，開展農(nóng)業(yè)聯(lián)合經(jīng)營活動；第2 種入股形式是入股公司，公司的組織形式可以是股份制企業(yè)，也可以是農(nóng)村合作社，土地來源不再是農(nóng)戶手中的農(nóng)地，而是以“四荒地”為主，此類土地經(jīng)過招標、拍賣后，人們可以公開獲得其承包經(jīng)營權(quán)。

第1 種經(jīng)營方式是在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的基礎(chǔ)上形成的，即在家庭承包的基礎(chǔ)上，承包方為發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)而開展土地承包經(jīng)營權(quán)入股，基于這個概念，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中的有關(guān)規(guī)定逐漸形成。在家庭承包的基礎(chǔ)上，承包方之間為了實現(xiàn)發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)的目標，以土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)，這樣家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制模式下的承包人才有可能入股[2]。

第2 種觀點承認農(nóng)村合作社和股份公司可以作為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)對象。承包農(nóng)戶依據(jù)家庭承包的方式，合法獲得承包經(jīng)營權(quán)，對該權(quán)利評估后確定價格區(qū)間，以此價值作為入股股份。這個觀點明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)實價值，把其量化為股權(quán)。農(nóng)村生產(chǎn)合作社和股份公司作為一個中轉(zhuǎn)介質(zhì)，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在更大的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)[3]。

2 土地承包經(jīng)營權(quán)入股難的原因

2.1 立法滯后

現(xiàn)階段，人們開始重視土地承包經(jīng)營權(quán)入股的重要性，但是對這一入股制度仍然存在分歧，尚未形成完善的法律法規(guī)架構(gòu)，法律層面對土地承包經(jīng)營權(quán)入股的規(guī)定模糊。雖然多部法律中都有對這方面的單獨規(guī)定，但是法條缺位較大?！掇r(nóng)村土地承包法》中提出了入股這一流轉(zhuǎn)形式，但在《農(nóng)村專業(yè)合作法》中并沒有相關(guān)法條，這樣的立法現(xiàn)狀使全國各地的入股方案種類較多，試點做法迥然不同。

在現(xiàn)實中，合作社采取的分配方式主要是保底收入加浮動分紅，但是法律中規(guī)定把可分配的利潤按成員在合作社中的交易比例返還成員?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》明確了土地承包經(jīng)營權(quán)入股的定義，規(guī)定合作社解散后采用直接退回原承包農(nóng)戶的方式處理入股土地，表明認可入股流轉(zhuǎn)方式，明確承包方可以自愿將享有土地承包經(jīng)營權(quán)的土地入股農(nóng)村合作社。但問題是，該規(guī)定不符合《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中合作社破產(chǎn)后的清算規(guī)則和財產(chǎn)清算制度。

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中的清算原則是變賣破產(chǎn)后的財產(chǎn)，而土地承包經(jīng)營權(quán)被列入破產(chǎn)后的財產(chǎn)范圍，理應(yīng)進行變賣。按照此原則，在實踐中容易發(fā)生農(nóng)戶失去基本生活依托的情況。承包人用土地承包經(jīng)營權(quán)入股，意味著合作社破產(chǎn)后，承包人要以其入股時的出資承擔(dān)責(zé)任。為解決農(nóng)戶入股的后顧之憂，中國人民銀行等多部門聯(lián)合試點土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作?，F(xiàn)階段，相關(guān)工作僅處于試點階段，沒有在全國大范圍實行[4]。

農(nóng)村合作社成立后，面對生產(chǎn)經(jīng)營困境，農(nóng)戶通常會選擇抵押的方式進行融資，但依據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)最后要退回農(nóng)戶，顯然通過抵押尋求融資的方式行不通，此時合作社又將陷入融資困難的處境。因此現(xiàn)行法律在土地承包經(jīng)營權(quán)入股方面的規(guī)定僅停留在形式上，對于土地承包經(jīng)營權(quán)入股在實踐中遇到的問題未找到具體解決辦法。

2.2 配套制度缺失

2.2.1 登記制度

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作沒有步入正軌。國土資源部在《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》中明確了土地承包經(jīng)營權(quán)初始登記、變更登記等具體適用情形，但是取得土地承包經(jīng)營權(quán)證的過程歷時久，對入股合同的審查、保管也缺少規(guī)范[5]。

2.2.2 市場制度

土地承包經(jīng)營權(quán)入股有序進行，缺少配套的農(nóng)村土地市場。土地入股不論是入合作社還是入股份公司，均需要作價。但目前土地承包經(jīng)營權(quán)的評估制度并不完善，土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股合同不規(guī)范、作價不嚴謹?shù)葐栴}頻頻出現(xiàn)。比如入股后對方改變農(nóng)業(yè)用地的用途，因為缺少具體限制，農(nóng)戶維權(quán)的難度大，易引發(fā)各種糾紛。加上相關(guān)部門的約束力不強，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)入股市場秩序相對混亂[6]。

3 解決土地承包經(jīng)營權(quán)入股難的對策

3.1 修改和完善相關(guān)法律法規(guī)

當前我國的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展模式偏向于傳統(tǒng)的粗放型模式，農(nóng)民對土地的依附性很強。土地承包經(jīng)營權(quán)入股改變了傳統(tǒng)模式中農(nóng)戶和土地密不可分的關(guān)系，正是因為這種改變，農(nóng)戶有了“走出去”的主觀愿望，希望脫離土地，謀求更大的發(fā)展。入股后，農(nóng)地規(guī)?；a(chǎn)，大片土地物盡其用，盤活資源，有利于實現(xiàn)更加長遠的發(fā)展。

對此，要完善立法，化解現(xiàn)有立法中出現(xiàn)的矛盾，對土地承包經(jīng)營權(quán)進行準確定義，使該項權(quán)利物權(quán)化，提高入股這種流轉(zhuǎn)方式的正當性。

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》是與土地承包經(jīng)營權(quán)入股最為密切的法律文件，要填補該文件中的空白，形成一套完整的入股操作流程規(guī)范，銜接不同的部門，在法條設(shè)計方面進行積極探索，完善土地承包經(jīng)營權(quán)入股的出資制度、利益分配方案以及土地承包經(jīng)營權(quán)入股的退出制度。

3.2 做好土地確權(quán)登記

土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性極強，賦予了農(nóng)戶基本的生活保障，相關(guān)部門需要逐步完善土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記，重點推進確權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)戶作為發(fā)包方，從集體獲得土地承包經(jīng)營權(quán)后，其權(quán)利依法受到保護。

目前，相關(guān)的政策登記確權(quán)手段不完善，政府應(yīng)該加快推進確權(quán)工作，將確權(quán)登記落實到各級登記機關(guān)。完善登記制度后，落實農(nóng)戶土地的社會保障功能，使農(nóng)戶能夠安心，逐漸規(guī)范市場。

3.3 完善土地承包經(jīng)營權(quán)入股的市場體制

土地承包經(jīng)營權(quán)入股的本質(zhì)屬于流轉(zhuǎn)，在流轉(zhuǎn)市場的秩序構(gòu)建方面，需要搭建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系需涵蓋到各個層級，把握好信息發(fā)布、指導(dǎo)、糾紛解決3 個維度，讓流轉(zhuǎn)雙方都能體驗到更加便捷的服務(wù)，基于自愿、平等的原則完成入股。同時，建設(shè)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系要注意引導(dǎo)農(nóng)戶簽訂規(guī)范的入股合同。

在尚未形成成熟的范本前，合同如何設(shè)計是值得探究的問題。合同中要涵蓋雙方的權(quán)利義務(wù)、期滿之后的退出方式等內(nèi)容，明確的合同條款能避免出現(xiàn)不必要的糾紛。在構(gòu)建服務(wù)體系的過程中，需要重點考慮糾紛的解決方式，根據(jù)糾紛的實際情況，雙方進行友好協(xié)商并解決矛盾。

對于土地承包經(jīng)營權(quán)的價值，雙方在入股前應(yīng)考慮好價值問題，但是價值在入股后會因為貢獻比產(chǎn)生變化，為此應(yīng)盡快成立估價機構(gòu)，把土地的年收益作為定價基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上進行定級定價，打破原有市場中沒有統(tǒng)一定價標準的局面。

4 結(jié)束語

土地與農(nóng)戶密不可分，農(nóng)戶依靠土地進行生產(chǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟水平的提高得益于此。入股會導(dǎo)致農(nóng)民因失去賴以生存的資源而擔(dān)憂，推廣入股方式是農(nóng)村發(fā)展的必然要求?，F(xiàn)代的土地制度離不開規(guī)?；a(chǎn)和市場化思維，但在變革過程中，如果沒有完善的法律制度和規(guī)范的市場秩序，既發(fā)揮不了其盤活土地資源的目的，也會加重農(nóng)民的擔(dān)憂，因此現(xiàn)階段應(yīng)做好入股工作，完善相關(guān)法律制度。