綠色發(fā)展理念下我國(guó)大氣污染防治法律機(jī)制研究

□劉佳敏

（廣西師范大學(xué)法學(xué)院 廣西 桂林 541000）

1 大氣污染防治法律機(jī)制研究的必要性

綠色發(fā)展理念是依托我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，結(jié)合我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的實(shí)施而提出的重大理論創(chuàng)新，反映了我國(guó)從傳統(tǒng)發(fā)展觀到綠色和諧共享現(xiàn)代發(fā)展觀的重大調(diào)整。黨的十八屆五中全會(huì)將綠色發(fā)展理念作為我國(guó)五大發(fā)展理念之一，進(jìn)一步把綠色發(fā)展理念上升為統(tǒng)籌實(shí)踐的重要抓手。

大氣污染是環(huán)境污染的一種。我國(guó)《大氣污染防治法》對(duì)大氣污染的類(lèi)型、標(biāo)準(zhǔn)均作了清晰的界定，從理論上形成了針對(duì)大氣污染從預(yù)防、識(shí)別到管控的完整閉環(huán)[1]。探索大氣污染防治過(guò)程中出現(xiàn)的法律問(wèn)題與大氣污染防治所依托的法律機(jī)制，對(duì)于實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展理念和促進(jìn)高效、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有關(guān)鍵作用，能有效改善以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的低效能產(chǎn)業(yè)發(fā)展局面，實(shí)現(xiàn)“金山銀山”與“綠水青山”的完美結(jié)合。

2 我國(guó)大氣污染防治的現(xiàn)狀

2.1 大氣污染防治意識(shí)明顯增強(qiáng)

近年來(lái)，我國(guó)在大氣污染防治層面所作出的有效努力，表現(xiàn)為社會(huì)各界大氣污染防治意識(shí)的顯著提升。全國(guó)各級(jí)政府發(fā)布的公告中，針對(duì)大氣污染的專(zhuān)門(mén)防控工作部署越來(lái)越多，標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越嚴(yán)格，預(yù)防的類(lèi)別越來(lái)越細(xì)致，這從側(cè)面反映出大氣污染防控在領(lǐng)導(dǎo)班子中越來(lái)越得到重視。大氣污染防治工作在許多地方被視為拉動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的重要抓手。在中央號(hào)召與政策支持下，認(rèn)識(shí)到大氣污染防治重要性的企業(yè)越來(lái)越多。民眾依法監(jiān)督大氣污染治理的主動(dòng)性大幅提高，公益性環(huán)保組織與志愿者隊(duì)伍日益壯大，這些均是普通民眾生態(tài)環(huán)保意識(shí)與大氣污染防治意識(shí)顯著提升的表現(xiàn)[2-4]。

2.2 大氣污染防治的法治保障強(qiáng)化

截至2020 年12 月5 日，我國(guó)各級(jí)政府針對(duì)大氣污染防治共出臺(tái)202 項(xiàng)地方性法規(guī)、14 項(xiàng)政府規(guī)章與286 項(xiàng)地方規(guī)范性文件、947 項(xiàng)地方工作文件、2 項(xiàng)行政批復(fù)，覆蓋全國(guó)多個(gè)重點(diǎn)管控區(qū)域。其中，多地明確了大氣污染防治的考核辦法，提出多項(xiàng)創(chuàng)新舉措，例如駐馬店市實(shí)行的網(wǎng)格化大氣污染監(jiān)管措施、合肥市發(fā)布的以科技為支撐的大氣污染防控手段等。

這些部門(mén)規(guī)章與地方性法規(guī)、文件從各方面落實(shí)了大氣污染防治的總體規(guī)劃與局部重點(diǎn)管控，從司法層面推動(dòng)了大氣污染的行政執(zhí)法與污染行為訴訟化的有效銜接；落實(shí)環(huán)境污染主體責(zé)任，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的有效展開(kāi)，強(qiáng)化公民對(duì)于環(huán)境污染尤其是大氣污染的監(jiān)督意識(shí)，嚴(yán)肅追究對(duì)于大氣污染有直接責(zé)任的主體刑事責(zé)任，形成了“不敢污染、不能污染”的大氣污染防控新局面。

2.3 大氣污染治理工作力度加大

2019 年《中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，在全國(guó)337 個(gè)城市中，空氣質(zhì)量達(dá)到優(yōu)、良等級(jí)的天數(shù)總計(jì)占全年度天數(shù)的82%，嚴(yán)重污染僅占0.4%，這個(gè)數(shù)據(jù)反映出我國(guó)大氣污染治理的成效?！洞蜈A藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》明確提出，到2020 年我國(guó)地級(jí)以上城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率需達(dá)到80%，這一任務(wù)已提前完成。

近年來(lái)，我國(guó)大氣污染物的排放量大幅下降，空氣質(zhì)量相較往年有較大提升。針對(duì)復(fù)雜且重點(diǎn)突出的大氣污染問(wèn)題，各級(jí)政府對(duì)癥下藥，對(duì)秋冬季易產(chǎn)生大氣污染的重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭新?lián)防聯(lián)控，加快綠色清潔能源體系建設(shè)，針對(duì)“散亂污”企業(yè)開(kāi)展有針對(duì)性的綜合治理，對(duì)于露天礦山、揚(yáng)塵、工業(yè)窯爐等傳統(tǒng)能耗型小微企業(yè)開(kāi)展綜合整治[5-6]。這些舉措對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)同良好發(fā)展、全面優(yōu)化我國(guó)產(chǎn)業(yè)布局具有利好作用，有助于推動(dòng)我國(guó)建立綠色、健康、循環(huán)、有序的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系。

3 我國(guó)大氣污染防治法律機(jī)制存在的主要問(wèn)題

3.1 配套法規(guī)制定工作不及時(shí)

根據(jù)我國(guó)大氣污染防治相關(guān)法律規(guī)定，在大氣污染防治的監(jiān)督管理中，排放工業(yè)廢氣或者有毒大氣污染的責(zé)任主體，以及依法在生產(chǎn)中進(jìn)行排污的單位，應(yīng)當(dāng)依法取得有關(guān)部門(mén)所頒發(fā)的排污許可證，而獲得排污許可的要求與步驟，均由國(guó)務(wù)院進(jìn)行規(guī)定。也就是說(shuō)，在很長(zhǎng)一段時(shí)間以?xún)?nèi)，獲得排污許可的要求與步驟在法律上仍存在空白。

直到2018 年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)相關(guān)管理辦法，才使相關(guān)企業(yè)在取得排污許可證上有法可依。很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，因政府相關(guān)部門(mén)沒(méi)有出臺(tái)有毒、有害大氣污染物名錄，而無(wú)法對(duì)排放大氣污染物的企業(yè)進(jìn)行法律問(wèn)責(zé)。同時(shí)，許多大氣污染較為嚴(yán)重的地區(qū)，尚未制定大氣污染防治的地方性法規(guī)，而這些大氣污染程度較高的重點(diǎn)城市恰恰需要地方性法規(guī)予以重點(diǎn)與針對(duì)性治理[7]。

3.2 防治標(biāo)準(zhǔn)體系不完善

我國(guó)大氣污染防治體系不完善，體現(xiàn)在部分標(biāo)準(zhǔn)缺失、防治標(biāo)準(zhǔn)體系不完善上。標(biāo)準(zhǔn)缺失帶來(lái)的直接后果是監(jiān)管部門(mén)在監(jiān)管時(shí)缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。我國(guó)《大氣污染防治法》第三十五條明確規(guī)定，不得進(jìn)口、出售、使用不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭。而判斷所燃用的煤炭究竟是否符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，有多項(xiàng)指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行界定與區(qū)分。第三十七條條款規(guī)定，不得進(jìn)口、出售、使用不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的石油焦?？墒蔷烤故鞘裁搭?lèi)型、什么成分的石油焦不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)今仍無(wú)具體規(guī)定。在工業(yè)涂裝企業(yè)方面，關(guān)于企業(yè)使用低揮發(fā)性涂料的規(guī)定，直到2020 年5 月才發(fā)布相關(guān)限值標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前執(zhí)行的許多大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)，其制定時(shí)間已經(jīng)距離現(xiàn)在長(zhǎng)達(dá)20 年，修訂工作與體系建設(shè)嚴(yán)重滯后。

3.3 大氣污染監(jiān)管制度不健全

我國(guó)針對(duì)大氣污染的監(jiān)管措施主要依托于環(huán)境監(jiān)測(cè)制度與環(huán)境信息公開(kāi)制度。依據(jù)規(guī)定，縣級(jí)以上政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量與污染排放展開(kāi)監(jiān)測(cè)，建立污染源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，并對(duì)該區(qū)域內(nèi)的大氣質(zhì)量公開(kāi)發(fā)布監(jiān)測(cè)信息。但我國(guó)大氣污染較為嚴(yán)重的部分城市設(shè)立的大氣污染源監(jiān)控點(diǎn)寥寥無(wú)幾，監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的布局設(shè)立不合理且公布的信息存疑。

近年頻繁發(fā)生大氣環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)涉嫌造假的案例。這種極端個(gè)例的發(fā)生，不僅容易導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部大氣污染情況得不到真實(shí)反映，妨礙大氣污染防治工作有序、高效進(jìn)行，也對(duì)該區(qū)域內(nèi)民眾的生活環(huán)境產(chǎn)生極大潛在威脅。目前聯(lián)防聯(lián)控是我國(guó)針對(duì)大氣污染防治采取的有力措施，但環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)與污染源監(jiān)控部門(mén)之間缺乏融合與信息共享。因此，完善我國(guó)大氣污染防治監(jiān)管制度尤為迫切。

4 完善我國(guó)大氣污染防治法律機(jī)制的策略

4.1 完善大氣污染防治相關(guān)法律法規(guī)

數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治的法律法規(guī)正在逐步得到完善，但防治考核辦法仍有待細(xì)化。大氣污染防治事關(guān)每一個(gè)公民的生存環(huán)境與生命健康，不能僅在重點(diǎn)城市進(jìn)行防治與監(jiān)管，而應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行大氣污染防治，保證公民擁有優(yōu)良的空氣質(zhì)量。要達(dá)到這一點(diǎn)，需要在法律法規(guī)層面對(duì)我國(guó)大氣污染防治條例進(jìn)行細(xì)化與完善，加強(qiáng)對(duì)大氣污染防治的法律支持與政策支持[8]。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加大執(zhí)法檢查力度，加強(qiáng)大氣污染防治宣傳與普及力度，加強(qiáng)大氣污染防治意識(shí)與理念。從政府層面到企業(yè)、個(gè)人層面，都應(yīng)認(rèn)識(shí)到大氣污染防治工作開(kāi)展的重要性與緊迫性。在完善的法律法規(guī)支撐下，我國(guó)大氣污染防治才能真正實(shí)現(xiàn)最佳的防治效果。

4.2 建立預(yù)防大氣污染的長(zhǎng)效法律機(jī)制

與過(guò)去相比，我國(guó)近年來(lái)在大氣污染防治層面作出了有效努力，社會(huì)各界對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)顯著提升，空氣質(zhì)量改善，人民幸福感提升。在大氣污染治理中，我國(guó)多地在治理層面涌現(xiàn)多項(xiàng)創(chuàng)新舉措。這些部門(mén)規(guī)章與地方性法規(guī)、文件從多個(gè)方面落實(shí)了大氣污染防治的總體規(guī)劃與局部重點(diǎn)管控。在法律視野下，這些部門(mén)規(guī)章與地方性法規(guī)、文件側(cè)重于對(duì)大氣污染的點(diǎn)治理，而建立預(yù)防大氣污染的長(zhǎng)效法律機(jī)制更應(yīng)得到重視。應(yīng)宣傳與普及排放大氣污染的危害與違法性，豐富大氣污染相關(guān)法律知識(shí)的宣傳渠道，加強(qiáng)重點(diǎn)企業(yè)對(duì)大氣污染相關(guān)法律責(zé)任的學(xué)習(xí)，從大氣污染的現(xiàn)實(shí)入手，建立從預(yù)防到懲處再到有效治理的長(zhǎng)效法律機(jī)制[9]。

4.3 加強(qiáng)大氣污染的執(zhí)法監(jiān)管與司法保障

在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上，可以查詢(xún)我國(guó)關(guān)于大氣污染的司法訴訟活動(dòng)結(jié)果。截至2020 年12 月，中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中涉及大氣污染的訴訟判決、裁判共有30 401 件。這些文書(shū)中，刑事案由278 件，民事案由18 654 件，執(zhí)行案由401 件，國(guó)家賠償案由22 件，行政案由11 046 件。在這些訴訟活動(dòng)中，與大氣污染直接相關(guān)的不多，大部分屬于民事領(lǐng)域的合同糾紛，大氣污染并非主要訴訟內(nèi)容。在278 項(xiàng)刑事判決中，被起訴方涉及污染環(huán)境、環(huán)境監(jiān)測(cè)信息數(shù)據(jù)造假情況的只占一小部分。由此可以看出，我國(guó)對(duì)于大氣污染的執(zhí)法監(jiān)管力度還存在欠缺，對(duì)于涉及大氣污染的環(huán)境犯罪打擊力度不夠。

在大氣污染執(zhí)法與監(jiān)管過(guò)程中，多部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)作用不足，存在部門(mén)職能不清晰等問(wèn)題。這直接導(dǎo)致了在對(duì)大氣污染行為進(jìn)行管控時(shí)，各部門(mén)職能分散，無(wú)法有力打擊大氣污染犯罪行為。應(yīng)當(dāng)建立大氣污染防治責(zé)任落實(shí)機(jī)制，明確監(jiān)管與防治責(zé)任，加強(qiáng)部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)配合，做到聯(lián)防聯(lián)控。與此同時(shí)，基層對(duì)于大氣污染行為的執(zhí)法監(jiān)管力度與效率低。由于財(cái)政資金不足，不少地區(qū)大氣污染監(jiān)管能力與水平呈現(xiàn)出遞減趨勢(shì)，而針對(duì)大氣污染的執(zhí)法任務(wù)日益增多，因此迫切需要加強(qiáng)大氣污染的執(zhí)法監(jiān)管與司法保障[10]。

5 結(jié)束語(yǔ)

在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中全面貫徹綠色發(fā)展理念，不僅有助于大氣污染的有效防治，對(duì)于我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐也至關(guān)重要?，F(xiàn)代化不僅是經(jīng)濟(jì)騰飛的現(xiàn)代化，也是經(jīng)濟(jì)與環(huán)境、人與經(jīng)濟(jì)、人與環(huán)境彼此共生，協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代化。應(yīng)探索大氣污染防治的法律機(jī)制，防治大氣污染，助推社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，最終實(shí)現(xiàn)真正的綠色發(fā)展。