糧食安全與非必需進(jìn)口控制問題研究

□王倪莎

（烏魯木齊綠秀園藝有限公司 新疆 烏魯木齊 830001）

我國自2014年提出糧食安全戰(zhàn)略后，適度進(jìn)口已然成為實(shí)現(xiàn)糧食安全的重要支撐?？v觀當(dāng)前我國糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，庫存積壓、非必需進(jìn)口過度等問題增大了糧食安全戰(zhàn)略推進(jìn)的難度。

鑒于此，要想支撐糧食安全戰(zhàn)略持續(xù)深入，應(yīng)當(dāng)分析糧食安全現(xiàn)狀，結(jié)合實(shí)際情況合理控制進(jìn)口規(guī)模，采取相關(guān)對(duì)策來推動(dòng)進(jìn)口適度，為我國糧食產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展提供支撐。

1 非必需進(jìn)口控制問題

1.1 進(jìn)口過度問題

根據(jù)中國的糧食安全白皮書介紹，我國近幾年糧食總產(chǎn)量始終維持在較為穩(wěn)定的狀態(tài)，自2019年我國糧食產(chǎn)量超過1 415 億kg 后，同期我國糧食進(jìn)口量呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢(shì)。以大豆為例，2018年產(chǎn)量約為1 596.7 萬t，進(jìn)口量為8 803 萬t；2019年產(chǎn)量約為1 810 萬t，進(jìn)口量為8 851 萬t，同比增長0.5%。同時(shí)，糧食庫存受多方面因素的影響，出現(xiàn)積壓量持續(xù)增高的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了糧食產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展[1]。分析賣糧難、庫存積壓的形成原因可知，這些問題與國內(nèi)實(shí)際產(chǎn)量增量未達(dá)到需求總量以及國內(nèi)產(chǎn)需缺口較大等現(xiàn)象存在直接關(guān)聯(lián)。因此，當(dāng)前國內(nèi)進(jìn)口過度現(xiàn)象是影響糧食安全問題的關(guān)鍵因素，即非必需糧食大量進(jìn)口。

1.2 非必需進(jìn)口增加的原因

非必需進(jìn)口持續(xù)增大現(xiàn)象的形成與國內(nèi)糧食外價(jià)差影響存在直接關(guān)聯(lián)，同時(shí)受國內(nèi)糧食生產(chǎn)缺乏應(yīng)有基礎(chǔ)競爭力的直接影響?；谖覈r(nóng)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展能力不足，因基礎(chǔ)競爭力匱乏使國內(nèi)外價(jià)差持續(xù)增高。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力的形成，主要受到土地經(jīng)營的影響，而當(dāng)前我國農(nóng)戶平均經(jīng)營規(guī)模僅為0.5 hm2，即使預(yù)測(cè)2050年左右我國農(nóng)村人口最少減少3 億人，但是其平均經(jīng)營規(guī)模無法大幅增加，僅能從0.5 hm2增加到1 hm2。同時(shí)，隨著近年我國對(duì)農(nóng)業(yè)提高重視度，農(nóng)業(yè)科技投入、實(shí)施規(guī)模經(jīng)營等措施促使農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，但是基于我國總體發(fā)展角度，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力相較國外仍有待提升。

近年來，質(zhì)量安全、環(huán)境保護(hù)等愈發(fā)受到人們重視，再加上土地、勞動(dòng)力等方面管控愈發(fā)嚴(yán)格，促使國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本呈現(xiàn)不斷增加的態(tài)勢(shì)，大宗農(nóng)產(chǎn)品的成本已經(jīng)逐漸接近韓國、瑞士等國，與美國、澳大利亞等國家的成本差距則不斷增加，如2016年時(shí)，我國大米、小麥的生產(chǎn)成本比美國分別低35%、30%以上，而發(fā)展至2019年，國內(nèi)小麥、玉米生產(chǎn)成本比美國高21%、51%以上。生產(chǎn)成本增高與人工成本、土地成本的增加脫離不了干系。

保護(hù)調(diào)控手段不合理也是導(dǎo)致進(jìn)口過度的原因之一，目前國際常用的基礎(chǔ)競爭差距控制手段為關(guān)稅保護(hù)[2]。即使強(qiáng)如美國，也會(huì)利用關(guān)稅保護(hù)對(duì)食糖、乳制品等進(jìn)行競爭差距的控制。我國在初期發(fā)展階段未采取相關(guān)的非關(guān)稅措施，再加上當(dāng)時(shí)承諾的較低關(guān)稅水平，導(dǎo)致國內(nèi)外基礎(chǔ)競爭差距未得到有效控制，使國內(nèi)糧食市場價(jià)格高于進(jìn)口稅后價(jià)格與國際市場價(jià)格。

縱觀世界糧食市場，任何一個(gè)國家和地區(qū)都難以保障面向世界糧食市場能夠同時(shí)實(shí)施保護(hù)價(jià)收購和收儲(chǔ)。當(dāng)政策性收儲(chǔ)價(jià)格高于糧食天花板價(jià)格時(shí)，需要保證本國糧食能順利銷售，產(chǎn)生的階段性經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象便是“邊收儲(chǔ)，邊進(jìn)口”，無形中增加了本土的糧食儲(chǔ)備。受到過度進(jìn)口和庫存積壓的影響，增加了最低保護(hù)價(jià)成本，其中包括收儲(chǔ)價(jià)格和市場價(jià)格波動(dòng)的影響，以及糧食儲(chǔ)備階段產(chǎn)生的庫存費(fèi)用、企業(yè)營銷損失費(fèi)用、糧食儲(chǔ)存損失費(fèi)用等，增加了糧食市場的營銷壓力。

此外，糧食內(nèi)外差價(jià)的形成受到國際市場波動(dòng)的影響，周期性波動(dòng)的存在使市場價(jià)格出現(xiàn)不確定性變化。針對(duì)內(nèi)外差價(jià)的控制，在市場價(jià)格處于低谷時(shí)的差價(jià)最為明顯。近年全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸回暖，大宗農(nóng)產(chǎn)品需求量發(fā)展呈現(xiàn)出趨于穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)，并且供求關(guān)系受到連年豐收的影響，使得國際市場價(jià)進(jìn)入下行階段。也正因國際市場波動(dòng)的影響，使國內(nèi)糧食進(jìn)口動(dòng)力提升，導(dǎo)致我國非必需進(jìn)口問題愈發(fā)嚴(yán)重。

2 以適度進(jìn)口實(shí)現(xiàn)糧食安全的對(duì)策

2.1 降低成本，構(gòu)建糧食開放型支持體系

想要以適度進(jìn)口來推動(dòng)我國糧食安全戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，需通過加大財(cái)政支農(nóng)力度來消除缺乏關(guān)稅保護(hù)帶來的影響[3]。依據(jù)對(duì)現(xiàn)階段國內(nèi)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力的分析，明確國內(nèi)與主要出口國之間生產(chǎn)成本差距的成因及其發(fā)展趨勢(shì)，加大對(duì)糧食產(chǎn)業(yè)支持力度，在保證糧農(nóng)獲取效益的基礎(chǔ)上合理控制生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)以公平基礎(chǔ)競爭力來推動(dòng)國內(nèi)糧食安全發(fā)展。結(jié)合實(shí)際情況健全和完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格制度、政策，對(duì)當(dāng)前試行的目標(biāo)價(jià)格政策給予支持，結(jié)合對(duì)當(dāng)前糧食生產(chǎn)成本的分析，積極探索與嘗試“穩(wěn)定一頭、開放一端”的思路，在此基礎(chǔ)上合理優(yōu)化臨時(shí)收儲(chǔ)政策，通過調(diào)整最低保護(hù)價(jià)收購政策來達(dá)到提高基礎(chǔ)競爭力的目標(biāo)。重視完善基礎(chǔ)支持體系，以此為前提，利用臨儲(chǔ)價(jià)、最低保護(hù)價(jià)政策進(jìn)行收購，避免糧食種植收益受到影響。依據(jù)對(duì)當(dāng)前收儲(chǔ)企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的分析，結(jié)合良性競爭機(jī)制使收儲(chǔ)范圍持續(xù)擴(kuò)大，同時(shí)對(duì)其收儲(chǔ)糧放開銷售。此外，為避免收儲(chǔ)企業(yè)出現(xiàn)虧損，需在保證財(cái)政合理負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，利用市場價(jià)損失保險(xiǎn)或者差價(jià)補(bǔ)貼的形式有效控制成本。

與此同時(shí)，勞動(dòng)力成本在生產(chǎn)成本中的上升空間、活動(dòng)空間較大，需要盡量減少要素投入，減少農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的投入比重。隨著我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)程度提高，需要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)新時(shí)期農(nóng)機(jī)與農(nóng)藝推廣工作，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工效率，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的單位勞動(dòng)成本。農(nóng)民是農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的實(shí)踐者和推廣者，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化機(jī)械設(shè)備的使用者，通過在農(nóng)民群體中開展科學(xué)技術(shù)教育、普及工作，提高農(nóng)民現(xiàn)代化素養(yǎng)，可提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工效率，有效降低生產(chǎn)成本。

2.2 進(jìn)口適度，構(gòu)建進(jìn)口預(yù)警與保障機(jī)制

WTO 規(guī)則中明確了一國在遭受產(chǎn)業(yè)損害或者威脅時(shí)，可采取貿(mào)易救濟(jì)措施來保障本國財(cái)產(chǎn)安全。鑒于此，國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要嚴(yán)格秉承“兩反一?！痹瓌t，結(jié)合現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況采取與之相對(duì)應(yīng)的貿(mào)易救濟(jì)手段，并保證貿(mào)易救濟(jì)制度化、依法化、常態(tài)化。深入分析當(dāng)前一般保障措施，明確其定量標(biāo)準(zhǔn)制定存在的問題，能夠有效規(guī)避裁定失衡造成的外交爭議現(xiàn)象，需保證其觸發(fā)啟動(dòng)機(jī)制的透明度，對(duì)當(dāng)前主要農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口數(shù)量基礎(chǔ)進(jìn)行明確界定，以及明確界定進(jìn)口增幅處罰標(biāo)準(zhǔn)，以確保啟動(dòng)觸發(fā)機(jī)制的合理性。要求進(jìn)口數(shù)量超出標(biāo)準(zhǔn)而觸發(fā)啟動(dòng)機(jī)制后，做到以“兩反一?！痹瓌t為根據(jù)及時(shí)開展貿(mào)易救濟(jì)[4]。此外，國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展需重視對(duì)國外優(yōu)秀、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒，結(jié)合現(xiàn)階段農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展現(xiàn)狀，研發(fā)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易損害補(bǔ)償機(jī)制，針對(duì)農(nóng)業(yè)受損程度為農(nóng)民提供必要補(bǔ)償，進(jìn)而提升農(nóng)業(yè)競爭力，確保我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在國際競爭中能夠獲得一席之位。

需要建設(shè)一支由政府主導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)部門、行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)同，農(nóng)戶配合的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工機(jī)制，能夠在貿(mào)易救濟(jì)等事件中開展合作互助，有效推進(jìn)貿(mào)易救濟(jì)制度化。還需要建立糧食救濟(jì)專項(xiàng)資金協(xié)會(huì)，在國內(nèi)市場受到世界市場沖擊的情況下，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工領(lǐng)域的應(yīng)對(duì)能力，避免市場風(fēng)險(xiǎn)影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，組織救濟(jì)工作、建立健全救濟(jì)部門，有效量化救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，明確農(nóng)業(yè)產(chǎn)品進(jìn)口的準(zhǔn)入水平、增長范疇。一旦進(jìn)出口數(shù)量出現(xiàn)較大波動(dòng)，要立即實(shí)施救濟(jì)措施，為我國農(nóng)業(yè)貿(mào)易經(jīng)濟(jì)奠定堅(jiān)實(shí)的后盾和保障?；诔B(tài)化的發(fā)展需求，建設(shè)農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)償機(jī)制，共同提升國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行業(yè)的功能性和安全性。

2.3 保持定力，獲取雙邊貿(mào)易談判對(duì)等結(jié)果

“立足國內(nèi)、適度進(jìn)口”是我國糧食領(lǐng)域發(fā)展的核心內(nèi)容。然而，近年來我國糧食進(jìn)口基數(shù)逐漸擴(kuò)大，呈現(xiàn)出進(jìn)口過度的不良現(xiàn)象，尤其是在玉米、小麥、大豆等領(lǐng)域這種趨勢(shì)更加顯著。其中，我國在大豆方面的需求較高，國內(nèi)市場中80%以上的大豆依賴于進(jìn)口，對(duì)國外市場的依賴度逐漸加深，“立足國內(nèi)”的主張受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。鑒于此，需要正確認(rèn)識(shí)糧食進(jìn)口問題，掌握糧食貿(mào)易發(fā)展的現(xiàn)狀和動(dòng)向，保障我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域健康發(fā)展。

國內(nèi)市場規(guī)模巨大且有較大的發(fā)展?jié)摿?，需要將國?nèi)的巨大市場作為籌碼，在多邊貿(mào)易中積極談判，爭取獲得互利共贏、契合國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展的良好結(jié)果。受我國糧食關(guān)稅承諾、支撐空間限制等方面的影響，當(dāng)前我國適度進(jìn)口的保證缺少合理且有效的調(diào)控手段。鑒于此，應(yīng)在貿(mào)易談判期間堅(jiān)持支持空間不減、關(guān)稅不減、配額不擴(kuò)大的原則。同時(shí)，在談判期間為農(nóng)產(chǎn)品出口、農(nóng)業(yè)對(duì)外投資等方面獲取更為有利的條件，為國內(nèi)糧食安全戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)打下良好基礎(chǔ)。政府應(yīng)加強(qiáng)在政策、資金上的幫扶力度，采用有效的財(cái)政、稅收、金融政策，鼓勵(lì)我國本土企業(yè)參與境外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工，積極進(jìn)行海外經(jīng)營合作。企業(yè)應(yīng)以直接投資和訂單農(nóng)業(yè)的形式參與農(nóng)業(yè)投資，可實(shí)現(xiàn)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和技能轉(zhuǎn)讓，以更好地獲得信貸額度和市場。在奠定良好的金融、農(nóng)業(yè)市場之后，勢(shì)必會(huì)帶來行業(yè)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)進(jìn)口貿(mào)易發(fā)展。

2.4 支持強(qiáng)化，結(jié)合“一帶一路”推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展

糧食安全的實(shí)現(xiàn)需要以完善的進(jìn)口供應(yīng)鏈為支撐，應(yīng)重視對(duì)國際市場與資源的充分挖掘與利用，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建契合國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口現(xiàn)狀的穩(wěn)定資源性供應(yīng)鏈。在農(nóng)業(yè)國際合作過程中，立足于戰(zhàn)略發(fā)展角度，依托“一帶一路”助推國內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”，在貿(mào)易水平提升、渠道多樣化的同時(shí)，以多元化的市場為支撐推動(dòng)我國糧食安全戰(zhàn)略發(fā)展。與此同時(shí)，在糧食安全戰(zhàn)略中也需要堅(jiān)持“走出去”，控制我國農(nóng)業(yè)進(jìn)口的數(shù)量和種類，通過提高出口商、企業(yè)的競爭力，達(dá)到緩解進(jìn)口過度問題的目的[5]。

根據(jù)文獻(xiàn)研究與市場調(diào)研看出，我國糧食進(jìn)口市場呈現(xiàn)出高度集中的狀態(tài)，從美洲進(jìn)口大豆、玉米，從東南亞進(jìn)口水稻，從中亞進(jìn)口小麥。因此，在農(nóng)業(yè)進(jìn)口產(chǎn)品的對(duì)外經(jīng)營角度上看，應(yīng)以中亞、東南亞、拉美地區(qū)作為重要的戰(zhàn)略部署地，在以上區(qū)域之外開拓嶄新的市場，優(yōu)化我國農(nóng)業(yè)進(jìn)出口的全球布局，實(shí)現(xiàn)我國進(jìn)口市場多元化發(fā)展，形成相對(duì)穩(wěn)定、安全的進(jìn)口渠道。我國農(nóng)業(yè)跨國投資需要由生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)開始，實(shí)現(xiàn)寬角度、多領(lǐng)域延伸，例如在眾多國家設(shè)置碼頭、倉庫等，保證進(jìn)出口的物流設(shè)施完善[6-7]。

2.5 三管齊下，維持糧食生產(chǎn)積極性

結(jié)合現(xiàn)階段我國糧食作物生產(chǎn)品種和區(qū)域劃分情況，糧食生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境、氣候環(huán)境之間的關(guān)系密不可分。為了保障糧食安全，相關(guān)部門的關(guān)注重點(diǎn)不應(yīng)僅局限在小麥、水稻、玉米等主要農(nóng)作物，還需要重視大豆、薯類等糧食作物。在充分考慮我國自然環(huán)境的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)趨于規(guī)劃部署，優(yōu)化糧食生產(chǎn)區(qū)的布局與技術(shù)，科學(xué)配置輪作制度，配合農(nóng)機(jī)技術(shù)、農(nóng)藝技術(shù)等，完善糧食生產(chǎn)鏈[8]。

結(jié)合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況選擇適宜手段延長糧食作物的存儲(chǔ)時(shí)間，獲得理想的銷售條件，同時(shí)保證拍賣價(jià)格具有一定的競爭力，進(jìn)而將國內(nèi)糧食庫存控制在可接受范圍內(nèi)，構(gòu)建階段性、長效性的建設(shè)方針，將糧食進(jìn)口情況控制在理想范圍內(nèi)。以激發(fā)農(nóng)戶種糧積極性、保證農(nóng)戶收益為前提，依據(jù)國內(nèi)不同地區(qū)實(shí)際情況實(shí)施短期休耕，通過合理控制年度糧食生產(chǎn)目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)進(jìn)口適度的目的[9]。

3 結(jié)束語

非必需進(jìn)口問題的存在嚴(yán)重影響到國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，為持續(xù)推進(jìn)糧食安全戰(zhàn)略，需在深入探究非必需進(jìn)口、進(jìn)口過度成因的前提下，采取科學(xué)措施來控制進(jìn)口規(guī)模，達(dá)到以適度進(jìn)口來保證國內(nèi)糧食安全的目的。