農(nóng)村宅基地制度改革及其對(duì)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的影響研究

□齊紅艷

（寧城縣農(nóng)牧局 內(nèi)蒙古 赤峰 024200）

農(nóng)村宅基地制度改革與當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在緊密關(guān)聯(lián)，這從側(cè)面說(shuō)明了當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村發(fā)展存在諸多問(wèn)題。例如在城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，農(nóng)村人口逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村空心化現(xiàn)象逐漸加劇。在此背景下，大量宅基地或農(nóng)房處于閑置狀態(tài)，導(dǎo)致農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)了隱性損失，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的正常發(fā)展。

為此，必須對(duì)農(nóng)村宅基地制度進(jìn)行改革，促進(jìn)農(nóng)村空間重構(gòu)，有效提高農(nóng)村土地利用率，建立良好的土地節(jié)約工作體系，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有效轉(zhuǎn)型。

1 農(nóng)村宅基地制度改革的必然性

一直以來(lái)，農(nóng)村宅基地制度是土地改革中相對(duì)敏感的話(huà)題。當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)超過(guò)56%，未來(lái)將持續(xù)增長(zhǎng)到70%。換言之，2 億農(nóng)民將進(jìn)城落戶(hù)，空閑的農(nóng)村宅基地規(guī)模將進(jìn)一步增加。閑置的農(nóng)村宅基地會(huì)造成浪費(fèi)資源，脫離農(nóng)村土地改革的本質(zhì)，因此加快宅基地改革步伐具有必然性。

農(nóng)村宅基地制度改革的必然性，可用“宅基地退出”進(jìn)行概括，這是我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革發(fā)展的必然趨勢(shì)。

就當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村宅基地規(guī)模相當(dāng)大，且存在分布分散的特點(diǎn)，制約了農(nóng)戶(hù)的現(xiàn)有住房建設(shè)過(guò)程與建設(shè)水平。相關(guān)制度為了消除進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行統(tǒng)籌保障。大體來(lái)講，農(nóng)村宅基地退出制度也是一個(gè)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程，需要遵循一定原則。一是遵循農(nóng)民資源原則，防止出現(xiàn)為了退出而退出和強(qiáng)制退出的問(wèn)題。二是遵循農(nóng)村宅基地退出基本目標(biāo)，即有效促進(jìn)宅基地土地合理利用，避免出現(xiàn)宅基地土地浪費(fèi)問(wèn)題。退出的宅基地應(yīng)該以復(fù)墾為主，保證在農(nóng)村人口減少的條件下實(shí)現(xiàn)用地同步減少，避免農(nóng)村宅基地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)房地產(chǎn)化，有效規(guī)避房地產(chǎn)市場(chǎng)炒作問(wèn)題。目前，宅基地有償退出機(jī)制愈發(fā)流行。

宅基地是農(nóng)民的資產(chǎn)，有償退出還需要保障農(nóng)民的根本利益。宅基地退出的補(bǔ)償方式相當(dāng)豐富，且這些方式殊途同歸，即確保宅基地的相關(guān)權(quán)利真正掌握在農(nóng)民手中[1-2]。

2 農(nóng)村宅基地制度改革對(duì)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的影響

農(nóng)村宅基地制度改革對(duì)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的影響比較大，例如鄉(xiāng)村人口發(fā)展受限于農(nóng)村宅基地制度，且影響非常大。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)形成了城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村與城市在經(jīng)濟(jì)和綜合發(fā)展上存在較大差距，這在一定程度上阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在農(nóng)村宅基地制度改革過(guò)程中，需要對(duì)農(nóng)村宅基地資源進(jìn)行配置并提高配置率，有效解決城市建設(shè)用地相對(duì)短缺的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。農(nóng)村宅基地制度改革對(duì)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的影響體現(xiàn)在以下3 方面。

2.1 農(nóng)村宅基地制度改革對(duì)農(nóng)村人口發(fā)展的影響

農(nóng)村宅基地制度改革會(huì)對(duì)農(nóng)村人口的收入來(lái)源產(chǎn)生一定影響。參考不同的宅基地退出模式，結(jié)合區(qū)位因素，農(nóng)民會(huì)選擇適合自身的宅基地退出模式。農(nóng)民主要通過(guò)種植農(nóng)作物獲得經(jīng)濟(jì)收入，這在制度改革之后有所變化，宅基地有償退出則成為農(nóng)民獲得收入的另一渠道。

以某地區(qū)為例，當(dāng)?shù)卣卩l(xiāng)村區(qū)域的集體土地劃分方面提出了紅線(xiàn)內(nèi)與紅線(xiàn)外，希望推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展，保證農(nóng)戶(hù)收入有所增加。

基于此，農(nóng)戶(hù)收入已經(jīng)從全部耕地轉(zhuǎn)為部分依賴(lài)于耕地，其中還有大量城鎮(zhèn)務(wù)工收入與宅基地有償退出收入。在這一方面，地方政府在宅基地制度改革探索過(guò)程中，需要結(jié)合地方實(shí)際情況明確當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀，保證有效促進(jìn)宅基地改革，同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地存量基礎(chǔ)的有效盤(pán)活，全面提高農(nóng)民生活水平[3-4]。

2.2 農(nóng)村宅基地制度改革對(duì)土地改革利用的影響

農(nóng)村宅基地制度改革對(duì)土地改革利用的影響較大，形成了一種獨(dú)特的土地利用形態(tài)，主要包含隱性形態(tài)與顯性形態(tài)[5]。可以說(shuō)，宅基地制度改革對(duì)農(nóng)村土地利用過(guò)程產(chǎn)生了深刻影響，比如對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革的農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了影響，原因如下。

一是政府發(fā)揮了引導(dǎo)農(nóng)民改變固有宅基地合并行為的重大作用，政府將宅基地合并起來(lái)，形成了整塊居民區(qū)。

二是地方政府自愿為農(nóng)民提供具有回報(bào)價(jià)值的宅基地置換機(jī)制，確保居民用地到位?；谕恋乩媒Y(jié)構(gòu)尋求轉(zhuǎn)變，農(nóng)村居民點(diǎn)合并也會(huì)被應(yīng)用于集體用地之中，確保用地指標(biāo)有效縮減，實(shí)現(xiàn)土地使用集約化，最大限度提高宅基地土地利用率。比如許多存在于農(nóng)村的小型服務(wù)業(yè)會(huì)穿插于宅基地中，餐館、超市等可建設(shè)于居民點(diǎn)中，這對(duì)農(nóng)村宅基地土地結(jié)構(gòu)改革發(fā)展具有重要影響[6-7]。

2.3 農(nóng)村宅基地制度改革對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

農(nóng)村宅基地制度改革對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有積極影響。在這一過(guò)程中，城市利用發(fā)展優(yōu)勢(shì)占用農(nóng)村資源，城市快速發(fā)展后反哺農(nóng)村，有效推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型。對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型，有效推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展[8-9]。

現(xiàn)階段，可以建立農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”機(jī)制，有效帶動(dòng)農(nóng)村旅游業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中建立宅基地改革機(jī)制，確保有償退出機(jī)制落實(shí)到位，體現(xiàn)有償退出制度改革對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的積極影響。

3 農(nóng)村宅基地制度改革的策略

3.1 加強(qiáng)宅基地的規(guī)劃管理

農(nóng)村宅基地制度改革需要加強(qiáng)宅基地本身的規(guī)劃管理，做到有計(jì)劃地實(shí)施農(nóng)村宅基地制度改革。

一是嚴(yán)格遵循城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需求展開(kāi)操作，確保農(nóng)村宅基地布點(diǎn)規(guī)劃合理，強(qiáng)化城鄉(xiāng)空間的聯(lián)系，有效突破當(dāng)前存在的城鄉(xiāng)二元制發(fā)展壁壘，不斷提高城鎮(zhèn)化建設(shè)水平[10]。

二是基于城鎮(zhèn)和村莊空間進(jìn)行布點(diǎn)規(guī)劃，確保政府投資農(nóng)村的公共性。

三是落實(shí)農(nóng)村規(guī)劃與引導(dǎo)控制過(guò)程，做到統(tǒng)籌規(guī)劃有效到位，積極引導(dǎo)居住農(nóng)戶(hù)，確保人口集聚，提高資源利用率[11]。

3.2 加大政府相關(guān)扶持政策

確保農(nóng)民與政府聯(lián)合落實(shí)用地政策，建立農(nóng)民集中居住區(qū)，追求舊村落翻建，進(jìn)一步滿(mǎn)足復(fù)墾指標(biāo)建設(shè)要求。

3.3 積極開(kāi)展農(nóng)村宅基地整理

在積極開(kāi)展農(nóng)村宅基地整理過(guò)程中，需要深度探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地，保證統(tǒng)籌高效利用，完善農(nóng)村宅基地整理政策，保證有效提高復(fù)墾指標(biāo)收購(gòu)價(jià)，同時(shí)補(bǔ)助復(fù)墾經(jīng)費(fèi)，增強(qiáng)農(nóng)村宅基地建設(shè)的有效性。在該過(guò)程中，需要改革和完善宅基地審批制度，在存量宅基地的原址上進(jìn)行翻建改建，遵循農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地年度計(jì)劃，有效規(guī)避城鎮(zhèn)建設(shè)擠占農(nóng)村宅基地用地指標(biāo)。這樣有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地單獨(dú)核定，避免城鄉(xiāng)建設(shè)差距過(guò)大，保證宅基地建設(shè)到位[12]。

3.4 完善退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制

完善農(nóng)村宅基地退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制，建立級(jí)差化管理機(jī)制，建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，保證農(nóng)村宅基地使用方法科學(xué)。

在該過(guò)程中，應(yīng)該確保農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制在農(nóng)村具有重要地位，確保經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的區(qū)域形成宅基地退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制。同時(shí)，建立農(nóng)村宅基地有償使用制度，推動(dòng)農(nóng)村村民住宅建設(shè)，逐步圍繞小城鎮(zhèn)與中心村形成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系，深度分析農(nóng)村宅基地有償使用制度，逐漸擴(kuò)大制度實(shí)施范圍，優(yōu)化農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

4 結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)村宅基地制度改革需要遵循因地制宜的原則，結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r建立成熟且與土地市場(chǎng)聯(lián)合發(fā)展的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型。換言之，要基于不同宅基地制度改革背景，推動(dòng)農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制建設(shè)，共同促進(jìn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展，建立集體與農(nóng)戶(hù)合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。